Экологическая политика и природоохранная деятельность России

Министерство образования и науки Российской Федераций Курганский государственный университет Экономический факультет КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА Дисциплина: «Экология»

Вариант № 4

Выполнил:

Турбанов Д И Группа:

ЭЗ-2717

Зачётная книжка:

№ 377 014

Проверил:

Курган 2009

• Введение
• 1. Классификация антропогенных воздействий на окружающую среду.
• 2. Формирование системы управления экологической безопасностью в РФ
• 2.1 Экологическая безопасность.
• 2.2 Управление природопользованием и экологическая политика
• 2.3 Административные методы управления.
• 2.4 Экономические методы управления
• 2.5 Критерии отбора и оценки инструментов экологической политики.
• 2.6 Преимущества и недостатки административных и экономических методов управления.
• 3. Практическое задание
• 3.1 Промышленное предприятие как эколого-экономическая система
• Заключение
• Список используемой литературы

Данная работа состоит из трёх частей:

1. Классификация антропогенных воздействий на окружающую среду.

2. Формирование системы управления экологической безопасностью в РФ.

3. Практическое задание

Во—первых, в первой части, мы дали определение понятию «антропогенное воздействие».

Во—вторых, попытались классифицировать их.

Т. к. классификаций антропогенных воздействий очень много и нет одной официальной, то мы привели несколько видов (наиболее распространенных, по нашему мнению, при этом усилив внимание на таком антропогенном воздействий, как загрязнение) классификаций по: Б. Коммонеру, Котлову, Е. М. Сергееву, В. Т. Трофимову, Н. Ф. Реймерсу, Г. В. Стадницкому и А. И. Родионову.

Логически вторая часть вытекает из первой части. Чтобы подробней рассмотреть тему второй части мы разделили на несколько основных вопросов.

Экологическая безопасность. Здесь мы, опираясь на законы Р. Ф., дали этому понятию. Обосновали связь экологическая безопасность и природопользование, природоохрана и экополитика, тем самым определили основные сферы деятельности (управления). Здесь же мы намекнули на то, что эта деятельность должна быть не только защищающая, но в большей степени поддерживающая способность природы (биосферы) справляться с антропогенными воздействиями самостоятельно без нанесения невосполнимого урона для себя.

Управление природопользованием и экологическая политика. Здесь мы дали определения понятиям «управление» и «цель управления». В сфере экополитики выделили четыре основных уровня. Отталкиваясь от этого мы рассмотрели типовую стратегию, принципы и цели одного из уровней в сфере экополитики (национальный), что на наш взгляд необходимо. Подробно рассказали о трёх основных методах экополитики (административном, экономическом и смешанном).

Административные методы управления (прямое регулирование). Здесь мы постарались рассмотреть очень кратко, но максимально возможные нормативно—правовые инструменты, ссылаясь на законы Р. Ф. и международные стандарты.

Экономические методы управления. Здесь мы кратко рассмотрели рыночные и фискальные инструменты управления экологической безопасности. Останавливаясь на более распространенных методах.

Критерии отбора и оценки инструментов экологической политики. Здесь мы выделили три основных, но трудно совместимых критериев:

1. равенство придельных природоохранных затрат, предотвращенного ущерба эффективного уровня качества.

2. морально—нравственный.

3. соотношение силы инструментов экополитики и стимула к техническим инновациям, инвестициям.

Преимущества и недостатки административных и экономических методов управления. Здесь мы, по возможности, рассмотрели сильные и слабые стороны, преимущества и недостатки выше указанных методов, тем самым, обосновывая совместный метод управления (смешанный метод). При этом мы привели новые инструменты, обстоятельства, критерий которые открывают перед экополитикой качественно новый инструмент—морально—этического воздействия (убеждения, воспитания, обучения).

В третей части работы мы привели теоретическую выкладку представление промышленного предприятия как эколого-экономическая система (ЭЭС), математическую методику расчёта влияния экономической системы на экологическую. Венцом расчетов является уравнение сбалансированности ЭЭС (8).

Для написания первой части работы мы использовали источник № 3 из списка используемой литературы, для основной, второй части работы в основном был использован № 2 и лишь отчасти № 1.для третей части использовался источник № 1.

Полный объём работы составляет 39 листов.

1. Классификация антропогенных воздействий на окружающую среду

Под антропогенными воздействиями понимают деятельность, связанную с реализацией экономических, военных, рекреационных, культурных и других интересов человека, вносящую физические, химические, биологические и другие изменения в окружающую природную среду.

Известный эколог Б. Коммонер (1974) выделял пять, по его мнению, основных видов вмешательства человека в экологические процессы:

— упрощение экосистемы и разрыв биологических циклов;

— концентрация рассеянной энергии в виде теплового загрязнения;

— рост числа ядовитых отходов от химических производств;

— введение в экосистему новых видов;

— появление генетических изменений в организмах растений и животных.

Подавляющая часть антропогенных воздействий носит целенаправленный характер, т. е. осуществляется человеком сознательно во имя достижения конкретных целей. Существуют и антропогенные воздействия стихийные, непроизвольные, имеющие характер последействия (Котлов, 1978). Например, к этой категории воздействий относятся процессы подтопления территории, возникающие после ее застройки, и др.

Нарушения основных систем жизнеобеспечения биосферы связаны в первую очередь с целенаправленными антропогенными воздействиями. По своей природе, глубине и площади распространения, времени действия и характеру приложения они могут быть различными (Схема 1, по Е. М. Сергееву, В. Т. Трофимову, 1985).

Анализ экологических последствий антропогенных воздействий позволяет разделить все их виды на положительные и отрицательные (негативные). К положительным воздействиям человека на биосферу можно отнести воспроизводство природных ресурсов, восстановление запасов подземных вод, полезащитное лесоразведение, рекультивацию земель на месте разработок полезных ископаемых и некоторые другие мероприятия.

Отрицательное (негативное) воздействие человека на биосферу проявляется в самых разнообразных и масштабных акциях: вырубке леса на больших площадях, истощении запасов пресных подземных вод, засолении и опустынивании земель, резком сокращении численности, а также исчезновении видов животных и растений, и т. д.

Главнейшим и наиболее распространенным видом отрицательного воздействия человека на биосферу является загрязнение. Большинство острейших экологических ситуаций в мире, и в частности в России, так или иначе связаны с загрязнением окружающей среды (Чернобыль, кислотные дожди, опасные отходы и т. д.). Поэтому понятие «загрязнение» рассмотрим подробнее.

Загрязнением называют поступление в окружающую природную среду любых твердых, жидких и газообразных веществ, микроорганизмов или энергий (в виде звуков, шумов, излучений) в количествах, вредных для здоровья человека, животных, состояния растений и экосистем.

Более развернутую характеристику этого понятия приводит известный французский ученый Ф. Рамад (1981): «Загрязнение есть неблагоприятное изменение окружающей среды, которое целиком или частично является результатом человеческой деятельности, прямо или косвенно меняет распределение приходящей энергии, уровни радиации, физико-химические свойства окружающей среды и условия существования живых существ. Эти изменения могут влиять на человека прямо или через сельскохозяйственную продукцию, через воду или другие биологические продукты (вещества)».

По объектам загрязнения различают загрязнение поверхностных и подземных вод, загрязнение атмосферного воздуха, загрязнение почв и т. д. В последние годы актуальными стали и проблемы, связанные с загрязнением околоземного космического пространства.

Источниками антропогенного загрязнения, наиболее опасного для популяций любых организмов, являются промышленные предприятия (химические, металлургические, целлюлозно-бумажные, строительных материалов и др.), теплоэнергетика, транспорт, сельскохозяйственное производство и другие технологии. Под влиянием урбанизации в наибольшей степени загрязнены территории крупных городов и промышленных агломераций. Природными загрязнителями могут быть пыльные бури, вулканический пепел, селевые потоки и др.

По видам загрязнений выделяют химическое, физическое и биологическое загрязнение (Схема 2; по Н. Ф. Реймерсу, 1990; с изменениями). По своим масштабам и распространению загрязнение может быть локальным (местным), региональным и глобальным.

Под видами загрязнений понимают также любые нежелательные для экосистем антропогенные изменения (Схема 3; по Г. В. Стадницкому и А. И. Родионову, 1988):

· ингредиентное (минеральное и органическое) загрязнение как совокупность веществ, чуждых естественным биогеоценозам (например, бытовые стоки, ядохимикаты, продукты сгорания и т. д);

· параметрическое загрязнение, связанное с изменениями качественных параметров окружающей среды (тепловое, шумовое, радиационное, электромагнитное);

· биоценотическое загрязнение, вызывающее нарушение в составе и структуре популяций живых организмов (перепромысел, направленная интродукция и акклиматизация видов и т. д.);

· стациально-деструкционное загрязнение (стация — место обитания популяции, деструкция — разрушение), связанное с нарушением и преобразованием ландшафтов и экосистем в процессе природопользования (зарегулирование водотоков, урбанизация, вырубка лесных насаждений и пр.).

Без всякого преувеличения можно отметить, что воздействие человека на биосферу в целом и на отдельные ее компоненты (атмосферу, гидросферу, литосферу и биотические сообщества) достигло к настоящему времени беспрецедентных размеров. Современное состояние планеты Земля оценивается как глобальный экологический кризис. Особенно возросли темпы роста ингредиентных и параметрических загрязнителей, причем не только в количественном, но и в качественном отношении. Негативные тенденции этих воздействий на человека и биоту носят не только выраженный локальный, но и глобальный характер.

2. Формирование системы управления экологической безопасностью в РФ

2.1 Экологическая безопасность

Рассмотренные выше примеры антропогенных воздействий и экологических поражений — от локальных техногенных катастроф до глобального экологического кризиса — свидетельствует о том, что современное состояние системы экосферы представляет собой значительную опасность для всего человечества, биосферы и техносферы Земли. За короткий исторический срок хозяйственная деятельность человека дестабилизировала всю систему, вызвав глобальный экологический кризис. В силу существующих в системе внутренних связей эта дестабилизация ударяет по самому человеку (эффект бумеранга). Наступил момент, когда на человека воздействует измененная им природа. Эта опасность тем реальнее, чем выше численность и технико-экономический потенциал человечества. Это — «экологическая опасность» (Реймерс, 1992). Для того, чтобы противостоять экологической опасности, необходимо развивать новые формы взаимодействия общества и природы. Возникает комплексная эколого-экономическая, научно-техническая и правовая проблема — обеспечение экологической безопасности.

Существует «Концепция экологической безопасности РФ», утвержденная Минприроды России в 1994 г. Однако теоретические основы экобезопасности находятся пока в стадии разработки. Само понятие «экологическая безопасность» трактуется различным образом. Основываясь на общем определении понятия «безопасность», установленном Законом РФ «О безопасности» (1992 г.), предлагается следующее определение:

«экологическая безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе взаимодействия общества и природы от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду». Оно может быть сведено к краткой формуле: «состояние защищенности от опасности». Но так же, как защита не исчерпывает защищенности, так и состояние защищенности не исчерпывает безопасность.

Поэтому общие понятие «Экологическая безопасность» включает в себя конкретные действия в сферах: природопользование; природоохрана; экополитика и др.

Безопасность сложной системы определяется не столько субъектами защиты или факторами внешней защищенности, сколько внутренними, свойствами — устойчивостью, надежностью, способностью к авторегуляции. В наибольшей степени это относится именно к экологической безопасности. Человек, общество, государство не могут быть гарантами собственной экологической безопасности до тех пор, пока продолжают нарушать устойчивость и биотическую регуляцию окружающей природной среды.

2.2 Управление природопользованием и экологическая политика

Организация природопользования — важное направление социально-политической деятельности государства, поэтому отличительной особенностью современного этапа хозяйственного развития является формирование представлений о тесной взаимосвязи экономического и экологического благополучия.

В хозяйственной деятельности предприятий отсутствует механизм, опирающийся на экономический инструментарий стимулирования природоохранных мероприятий. Создание такого инструментария в настоящее время чрезвычайно актуально и необходимо. Это определяется не только внутренними потребностями России, но и процессом интеграции страны в мировое сообщество и возникающими в этой связи объективными требованиями использования в хозяйственной практике мировых стандартов.

Проблемы, которые исследуются в рамках экономики природопользования, можно объединить в две большие группы. Во-первых, это проблемы наиболее эффективного использования экономикой природных ресурсов и, во-вторых, это проблема поиска и обоснования наиболее целесообразных методов предотвращения и ликвидации ущерба от загрязнения окружающей среды. Эти проблемы должны решаться на основе закономерностей естественно-исторического характера, а также с учетом изменяющихся потребностей общества, формирования новой системы ценностей на фоне экономических проблем современности.

Понятие управления природопользованием вошло в употребление в России в конце 80-х гг. Управление — это совокупность мер регулирования состояния системы в целях сохранения ее устойчивости. Содержательный смысл управления природопользованием раскрывается в конкретных формах его организации и выбранной системе воздействий. Цель управления — обеспечение экологически безопасного и устойчивого развития. Характер системы управления определяется прежде всего поставленной целью и зависит от особенностей конкретной территории, что влияет на специфику природопользования и требует регионального подхода к организации систем управления природопользованием.

Системы управления природопользованием зависят от методов управления, которые определяются на основе информационного и нормативно-правового обеспечения управления процесса управления. Организация системы управления природопользованием включает: формирование экологической политики; определение целей, задач, приоритетов экополитики; выработку стратегии природопользования; выбор методов управления; создание информационного и нормативно-правового обеспечения управления природопользованием; создание институциональной инфраструктуры.

Основной составляющей системы управления природопользованием является экологическая политика, т. е. политика по отношению к окружающей природной среде, рациональному природопользованию и уровню экологической безопасности. В иерархической структуре экополитики выделяется четыре основных уровня:

I. международно-глобальная экополитика;

II. региональная (макрорегиональная) экополитика;

III. национальная (государственная) экополитика;

IV. локальная экополитика аналог государственной;

Цели и задачи экополитики устанавливаются на глобальном и национальном уровнях. На региональном и местном уровнях они конкретизируются, исходя из специфики территории, определяются приоритеты. На национальном и региональном уровнях определяются стратегические цели. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствие с особенностями территории, ее возможностями.

Рассмотрим стратегические цели, задачи и принципы государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды России.

Стратегической целью государственной экополитики является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны.

Государственная экополитика базируется на следующих принципах:

· устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

· приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

· справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

· предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдельных экологических последствий;

· отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

· природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

· открытость экологической информации;

· участие гражданского общества, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Для реализации стратегических целей, исходя из внутренних и внешних объективных предпосылок, намечаются более конкретные направления действий. Основными направлениями государственной экологической политики России являются:

a) Обеспечение устойчивого природопользования. Основными задачами в указанной сфере являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

b) Снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение. Основной задачей в указанных сферах является снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами, отходами, а также удельной энергои ресурсоемкости продукции и услуг;

c) Сохранение и восстановление природной среды. Основными задачами в указанной сфере являются сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности

Выделим приоритетные направления экополитики России:

· обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду;

· улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;

· выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды;

· организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов.

На основе выделенных направлений определяются механизмы их реализации и конкретные методы — инструменты экополитики. Известно около 40 различных инструментов экополитики. Они делятся на фискальные и нефискальные. К нефискальным инструментам относят, например, правовое обеспечение природоохранной деятельности, экологическое нормирование, образование и др. Фискальные инструменты (непосредственно связанные с финансами) делят на два вида: связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования, налоги); связанные с государственными издержками (природоохранные целевые инвестиции, государственная поддержка экологических направлений НИОКР, государственное финансирование природоохранных мероприятий, экологических программ и пр.). В настоящее время среди важнейших механизмов реализации экополитики в России следует выделить: правовой, административный, экономический, информационный.

Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:

ь прямое регулирование, связанное с воздействием государства (нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регулирование и т. д.);

ь экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;

ь смешанные механизмы, сочетающие два первых подхода.

В области природопользования и природоохранной деятельности наибольшее распространение получило прямое регулирование, базирующееся на законодательстве. Как следует из теории и практики последних десятилетий, решать экологические проблемы только на базе государственного регулирования и рынка не удается. Имеется ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» (экстерналии, отсутствие или заниженность цен, общественные блага и др.) и неэффективность государственной политики (субсидии, налоги и др.) в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.

2.3 Административные методы управления

В современном механизме управления природопользованием и природоохранной деятельностью применяются следующие разновидности инструментов: административно-контрольные инструменты экологического управления; экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования; инструменты морально-этического воздействия и убеждения. Административно-контрольные инструменты предназначены для прямого воздействия на экологические результаты деятельности хозяйствующих субъектов. Данные инструменты подразделяются на рычаги жесткого (Схема 4 — под номерами 1, 3, 4, 5) и мягкого (под номерами 2, 6, 7, 8) регулирования.

Экологическое и природно-ресурсное законодательство в большинстве стран исходит из учета международно признанных экологических принципов, включая принципы «загрязнитель платит», устойчивого развития, предосторожности, ВАТ (Best Available Technology — наилучшая из доступных технологий). Координация мер экологического регулирования на глобальном уровне также способствует соблюдению принципа приоритетности международных экологических соглашений над национальным законодательством. Правовое поле охраны окружающей среды и рационального природопользования наряду со специальным законодательством также формируют экологические нормы общего законодательства, состав которых в России постоянно расширяется и модернизируется, включая гражданское, административное и уголовное (нормы экологической ответственности хозяйствующих субъектов отражены в трех соответствующих кодексах РФ — Гражданском, Административном и Уголовном).

Экологический мониторинг представляет собой определенную систему наблюдения, оценки, прогноза состояния окружающей природной среды и ее ресурсов, служащую информационному обеспечению процесса подготовки и принятия управленческих решений.

Система стандартов и нормативов, применяемых для охраны окружающей среды и рационального природопользования, представляет собой комплекс взаимоувязанных ограничений и требований к качеству окружающей природной среды, а также требований к производственно-технологическим и организационно-управленческим процессам, производимой продукции и услугам, посредством которых гарантируются экологическая безопасность населения и производства, обеспечивается сохранение генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития экономики. Состав экологических стандартов, применяемых в различных вариациях в разных странах, показан на Схеме 5. В России их подробный перечень включен в Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований. В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей среды, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ (Схема 6). ПДК— наибольшая концентрация вещества в окружающей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно длительном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных (пролонгированных) эффектов (т.е. не сказывается на потомстве и т. п.). Поскольку возможный эффект зависит от времени действия, т. е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимально разовые. ПДК устанавливают в результате специальных экспериментов.

Стандарты воздействия на окружающую среду— эмиссионные стандарты— определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ— предельно допустимый выброс, ПДС — предельно допустимый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника, исходя из условия непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

Технологические стандарты устанавливают определенные требования к технологиям, как основного производственного процесса, так и очистным (природоохранное оборудование). Например, наилучшая из доступных технологий признается в качестве эталона (США).

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции. Например, стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т. п.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами, представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит не поправимый ущерб природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уровня технологически или экономически. В этом случае эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в настоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфторуглеродных соединений, фреонов, разрушающих озоновый слой. Полному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конечной продукции, квота на потребление отдельных видов первичных ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т. п.).

Экологические сертификаты или лицензии представляют собой документ на право осуществления экологически безопасной деятельности. Объектами экологической сертификации являются: объекты окружающей природной среды (земля, водные источники, биологические ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

В основе современной системы административного регулирования природопользованием в России лежит экологическое нормирование, которое не ограничивается регламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, в том числе кадастр особо охраняемых природных территорий.

Перспектива развития экологического нормирования связана с утверждением фундаментальных экологических нормативов, таких как экологическая техноемкость территории или предельно допустимая техногенная нагрузка. Практика показывает, что необходима опережающая регламентация количественного производства, запрет на размещение предприятий выше определенного уровня природоемкости на данной территории на основании установленных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной нагрузки. При этом установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гарантированный (в законодательном, организационном, финансовом отношениях) минимум экологической безопасности.

Административно-контрольные методы управления включают: государственную экологическую экспертизу; государственный инспекционный контроль.

Экологическая экспертиза — установление соответствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними, социальных, экономических и других последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Теоретически экологическая экспертиза основывается на концепции приемлемого экологического риска (вероятности поражения). Эта концепция получила широкое распространение в индустриально развитых странах как средство поиска баланса между стратегиями экономического и экологического развития. Приемлемый уровень экологического риска (нулевым он быть не может) зависит от того, какие выгоды получает население при увеличении риска за счет повышения уровня социально-экономического благополучия и какие издержки необходимы для того, чтобы уровень экологического риска не превышал уровень социально приемлемого риска.

Экологическая экспертиза реализует вторую часть рассматриваемой концепции — управление риском, что подразумевает перенос приоритетов благополучия людей на приоритеты государственной политики, а именно процесс принятия решений, в которых оцениваются экологический риск и в возможности его предупреждения. Правовой основой экологической экспертизы являются Конституция РФ, Законы РФ «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе».

С учетом глобализации экономики актуальной задачей является приведение в соответствие национальных норм и требований с международно-признанными нормами, решение которой в странах, проводящих рыночные реформы, осуществляется поэтапно. Также важно последовательно соблюдать принцип экономического обоснования экологических стандартов и нормативов, включая такой аспект проблемы, как рационализация издержек по реализации требований стандартов.

Целевые экологические и ресурсные программы представляют собой один из важнейших инструментов реализации экологической политики на различных уровнях управленческой иерархии — от микроэкономического (предприятие, организация) до муниципального, регионального, общенационального и глобального. Эти программы имеют смешанную природу, [характеризуются чертами, свойственными и административным инструментам (четкость задания целей и административный контроль за их достижением), и экономическими рычагами (экономическое стимулирование участия и выполнения плановых целей, предоставление участником самостоятельности в поиске наиболее эффективных экологических решений и т.л.). Для развитых стран все более существенную роль играют общенациональные экологические планы (программы). С точки зрения временного горизонта, они относятся к среднесрочным инструментам, охватывая пятилетний период. В России с 1993 г. реализуются двух-трехлетние национальные планы действий по охране окружающей среды. Кроме того, некоторые интеграционные группировки практикуют формирование объединенных программ, примером которых являются принятые и реализованные в рамках Евросоюза экологические программы действий. Предприятиями, реализующими активную экологическую политику, также практикуется разработка перспективных и оперативных экологических программ. Для предприятий, внедривших международные стандарты корпоративного экологического менеджмента, общие требования к программам охраны окружающей среды, которые должны формироваться на базе принятой экологической политики, зафиксированы, в частности в стандарте ISO 14 001.

2.4 Экономические методы управления

Назначением экономических инструментов является не прямое задание значимых для отдельных предприятий или общества в целом целей и жесткий контроль за их соблюдением, а использование связанных с функционированием рынков стимулов для воздействия на экономические интересы и экономическое поведение субъектов хозяйствования в экологически релевантном направлении. В этом случае экономическим агентам представляется значительная свобода выбора в поиске эффективных путей достижения общественно значимых природоохранных целей. В составе этих инструментов с известной долей условности могут быть выделены соответственно рыночные и финансово-кредитные рычаги и стимулы рационального природопользования и природоохранной деятельности (ПиПД) (Схема 7).

Ограничимся краткими пояснениями по ряду принципиальных вопросов. В России наряду с платежами (налогами) за пользование основными природными ресурсами, которые преимущественно выполняют фискально стимулирующие функции, применяются и эмиссионные экологические платежи (налоги). Именно посредством экологических платежей (налогов), вносимых предприятиями-загрязнителями, на практике осуществляется реализация принципа «загрязнитель платит», происходит интернализация внешних экологических экстерналий и корректируются рыночные провалы в области охраны окружающей среды. Кроме того, данные платежи (экологические налоги) играют стимулирующую роль, нацеливая предприятия на природоохранную реконструкцию и модернизацию производства. А на уровне общества они позволяют формировать фонды финансирования природоохранных мероприятий.

Из рыночных инструментов заслуживает внимания залоговая система, представляющая собой установленные законодательным путем или в результате добровольных соглашений платежи, которые собираются при покупке потенциально опасных товаров и возвращаются при обратном поступлении использованной продукции. Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем дополнительную стоимость, которая затем возвращается нам обратно (например, покупка молока в стеклянных бутылках и затем возврат пустой тары). Данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет их утилизации; применяется как своеобразная гарантия высокого уровня рецеклирования самой продукции или ее упаковки.

Рыночные интервенции проводятся, как правило, в виде субсидирования рыночных цен, например, на сырье, являющемся результатом переработки отходов. Необходимость в таком субсидировании и поддержке производителей возникает в случае, когда складывающиеся на рынке цены не покрывают затраты по рециклированию.

2.5 Критерии отбора и оценки инструментов экологической политики

С учетом того, что экологическое регулирование требует применения наряду с экономическими стимулами инструментов прямого административно-правового воздействия, необходимо выработать критерии оценки и отбора инструментов экологической политики.

Критерием отбора наиболее эффективных природоохранных решений, в том числе и управленческих, является соблюдение равенства предельных природоохранных затрат и предельного предотвращенного ущерба и нахождение эффективного уровня качества окружающей природной среды. В случае централизованных мер (например, введение новых стандартов) орган управления должен знать уровень предельных затрат и ущерба для всех тех природополь-зователей, которых они касаются, что может быть сопряжено с немалыми трудностями. Децентрализованная политика базируется на природоохранных решениях, принимаемых самостоятельно хозяйствующими субъектами, для которых получение соответствующей информации, как правило, не составляет особого труда, что ослабляет требования к информационным источникам. Децентрализованные меры позволяют задействовать возможности рационализации решений, связанные с самостоятельностью выбора.

Критерий справедливости имеет морально-нравственный оттенок, будучи непосредственно связан с вопросом о том, каким образом между различными слоями общества распределяются как положительные результаты природоохранных мероприятий, так и связанные с этим затраты. Все это важно и для оценки социально-политической приемлемости методов управления. В демократическом обществе выбор конкретных инструментов должен опираться на учет мнения тех, чьи интересы при этом затрагиваются.

К числу значимых при отборе относится вопрос о том, обеспечивают ли конкретные инструменты экологической политики стимулы для инновационных прорывов и выхода за пределы требований, вытекающих из установленных стандартов. Общим институциональным условием, формирующим благоприятный инновационный климат, служит относительная стабильность мер экологического регулирования (налогового режима, платежей за природопользование, порядка приватизации объектов недвижимости и т. д.). Напротив, нестабильность экологической политики и ее инструментов, усиливая неопределенность, подрывает стимулы к техническим инновациям и долговременным инвестициям.

Для реализации любых управленческих мер требуются усилия и ресурсы. Все управленческие инструменты должны быть также оценены с точки зрения тех издержек, с которыми сопряжено их применение и которые во многом ложатся на региональные (местные) органы контроля и управления.

2.6 Преимущества и недостатки административных и экономических методов управления

В результате применения вышеуказанных критериев к двум основным инструментам экологической политики можно сделать следующие выводы. Сильные стороны административно-контрольных инструментов определяются тем, что:

1. будучи установлены и доведены до предприятий-природопользователей и являясь известными потребителям, они служат весьма простым и действующим напрямую средством достижения необходимого уровня качества окружающей природной среды;

2. они удобны для контроля со стороны органов экологического управления.

Слабые стороны определяются:

a) их недостаточной действенностью с точки зрения стимулирования инноваций и достижения более высоких, чем ими предписано, природоохранных рубежей;

b) тем, что они затрудняют для предприятий возможность гибко реагировать на различные ситуации и творчески относится к своим экологическим обязательствам.

Экономические инструменты имеют следующие преимущества:

I. высокая эффективность с точки зрения экономии экологических затрат;

II. способность вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению загрязнения среды, тем самым и к научно-техническим инновациям;

III. усиливает гибкость механизма экологического управления в целом, обеспечивают условия для самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранной деятельности;

IV. способствует через механизм рыночного ценообразования сохранению дефицитных природных ресурсов для будущих поколений;

V. обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источниками финансирования.

К числу их недостатков относятся:

· сложность точного задания начального уровня эмиссионных платежей и обусловленная этим неопределенность достижения конечного природоохранного результата;

· высокая чувствительность к инфляционным процессам, требующим постоянной корректировки уровня платежей;

· риск снижения конкурентоспособности продукции, в том числе на международных рынках, вследствие высоких совокупных экологических издержек.

Очевидные проблемы применения как административных, так и экономических инструментов предопределили с учетом новых экологических вызовов продолжение поиска адекватных механизмов управления. Теоретические исследования и анализ практического опыта позволяют расширить представления об оценке и отборе инструментов экологической политики. На теоретико-концептуальном уровне, наряду с широко распространенным подходом к оценке инструментов экологической политики с позиции того, насколько последовательно ими обеспечивается интернализация экологических экстерналий в современных условиях специалистами, все чаще используется еще один критерий. А именно то, насколько эффективно осуществляется с помощью тех или иных инструментов экологической политики управление и минимизация экологических рисков. На теоретико-прикладном уровне при оценке и отборе инструментов экополитики также учитываются следующие дополнительные факторы и обстоятельства:

1) общая политическая ситуация, как и та политическая среда, которая сложилась в каждой из стран;

2) административное устройство и система органов власти соответствующей страны;

3) административная культура и реакция общества на государственные интервенции;

4) степень приоритетности экологических проблем в обществе и общественная поддержка экологической политики;

5) базисная концепция экологической политики (ориентированность на ресурсы и качество);

6) принцип распределения ответственности.

Итогом всех этих процессов стало формирование инструментов морально-этического воздействия и убеждения. Посредством этих инструментов интернализация экологической обеспокоенности и ответственности в индивидуальный процесс принятия управленческих решений осуществляется посредством применения форм давления и убеждения либо прямо непосредственно, либо косвенно. Часто инструменты этой группы используются с административными и рыночными инструментами. К инструментам экологической политики морально-этического воздействия и убеждения относят: образование и воспитание; доступность информации; обучение; общественное давление; переговорные процессы; добровольные соглашения.

3. Практическое задание

3.1 Промышленное предприятие как эколого-экономическая система

Рис. 1. Схема основных материальных потоков в эколого-экономической системе

Промышленное предприятие как эколого-экономическая система (ЭЭС) представляет собой сочетание совместно функционирующих экологической и экономической систем, обладающее эмерджентными свойствами. Напомним, что экосистема — это сообщество живых организмов, так взаимодействующих между собой и со средой обитания, что поток энергии создает устойчивую структуру и круговорот веществ между живой и неживой частями системы. В свою очередь экономическая система является организованной совокупностью производительных сил, которая преобразует входные материально-энергетические потоки природных и производственных ресурсов в выходные потоки предметов потребления и отходов производства. Таким образом, часть материальных элементов экологической системы, в том числе и элементов среды обитания человека используется как ресурс экономической системы. В ней экономическая и экологическая системы выступают как части целого и обозначаются как подсистемы. Граница между ними условна, так как вся сфера биологического жизнеобеспечения и воспроизводства людей относятся к обеим подсистемам. Общий вход производства — сумма производственных материальных ресурсов R_Р — слагается из импортируемых в данную систему ресурсов Ri (к ним отнесены и невозобновимые местные ресурсы) и из возобновимых местных ресурсов Rn причем к последним относится часть биопродукции экологической подсистемы, включая продукцию агроценозов и самого человека — и как ресурса, и как субъекта производства и потребления. Итак:

R_р = R_{i +} R_п. (1)

Общая продукция Р включает продукцию, идущую на местное потребление, Р_с (поток продукции, возвращающийся в цикл производства и цикл вторичной продукции на схеме не показаны) и продукцию, идущую на экспорт, Р_Е:

Р = Р_С + Р_Е. (2)

Эффективность производства определяется отношением:

. (3)

Потребление С слагается из части местной нетто-продукции производства Pc, идущей на потребление, а также из части местных биоресурсов Cn и импортируемых продуктов С_i; т. е.

С = Р_c + С_n + Сi. (4)