Региональное планирование: состояние, проблемы, пути совершенствования

1. Технологии регионального планирования: от индустриальной к инновационной модели.

2. Опыт регионального планирования в России. Понятие регионального планирования и его основные особенности в современной России

3. Современные подходы в области регионального стратегического планирования и планирования регионального развития: методологические основы и философия

3.1. Методология и подходы

3.2. Изменение подходов к планированию регионального развития в Европейском союзе

3.3. Влияние политических мер и спектр задач региональной политики

3.4. Децентрализованные подходы к планированию Заключение Список использованных источников

Целью данной курсовой работы было рассмотрение темы Региональное планирование: состояние, проблемы, пути совершенствования.

Опыт регионального планирования многообразен, каждая страна имеет свои особенности регулирования территориального развития. Однако при всей специфике есть целый ряд общих черт и закономерностей, которые важно принимать во внимание при построении системы государственного регионального планирования в России.

Мы рассмотрим основные теории планирования и их экономическую сущность, опыт регионального планирования в России и за рубежом, современные подходы в области регионального стратегического планирования и планирования регионального развития.

Система регионального планирования в Российской федерации как система социально-экономического развития территорий, повышения благосостояния граждан и уровня развития страны в целом должна быть выстроена на уже имеющемся опыте.

Определение долгосрочных целей федеральной политики в каждом субъекте Российской Федерации приведет к концентрации ресурсов, повышению эффективности производства, формированию новой отраслевой структуры, развитию новых структурообразующих проектов, которые в дальнейшем окажут воздействие на качество жизни и развитие субъектов Российской Федерации.

При написании данной работы нами были использованы материалы периодической печати и сайты интернета.

1. Технологии регионального планирования: от индустриальной к инновационной модели.

Региональное развитие в его индустриальной модели предполагало масштабные государственные инвестиции в новое индустриальное и социальное строительство, а также развертывание больших миграционных проектов. Дальнейшая индустриализация российских территорий бессмысленна как с культурно-исторической точки зрения, так и в силу отсутствия у государства достаточных средств. У России нет новых «прорывных» технологий и индустриальных проектов, требующих гигантского строительства и способных обеспечить долгосрочный региональный рост. Специфические для советской эпохи силовые и идеологические средства мобилизации человеческих ресурсов уже не могут быть использованы, и поэтому индустриализация сырьевых зон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.

Существует точка зрения, что индустриализация как парадигма развития отдельных территорий реализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочей силы из Восточной Азии, по своему качеству соответствующей условиям промышленного производства. Вероятность же проведения индустриализации без масштабной миграции оценивается экспертами как очень незначительная.

Вместе с тем в ближайшее десятилетие может сформироваться новая индустриально-технологическая платформа. Однако критическая масса ее возможных прототипов пока еще не сложилась. Наверное, в тот момент, когда эти прототипы станут эталоном, можно будет говорить о неоиндустриальной парадигме развития, ассимилирующей энергию инновационной экономики и по-новому собирающей территории и человеческие ресурсы/1/.

Альтернативы инновационному развитию у России нет. Инновационная экономика должна стать не только самостоятельным сектором российской экономики, но и условием повышения конкурентоспособности других отраслей. Кардинальное увеличение добавленной стоимости, создаваемой в инновационном секторе и с помощью инноваций в традиционных отраслях, должно стать одним из важнейших государственных приоритетов. Государственная региональная политика России, в свою очередь, должна стимулировать переход к инновационной модели развития и придать новый культурный и геоэкономический смысл региональным проектам и инициативам. Ее основная задача — обеспечить концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях и создать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерства власти, бизнеса и общественных институтов в рамках инновационной модели развития. Необходимо сформировать новые — инновационные — технологии управления развитием территорий, работающие на повышение конкурентоспособности российских регионов и страны в целом.

1. Если мы ставим перед собой задачу проектирования институциональных механизмов регионального развития для России, необходимо четко определиться с тем, переход к какой модели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигме развития Россия собирается строить свое будущее.

Россия — огромная по размерам своей территории страна. Этот факт рассматривается то как источник ее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничение на развитие. Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когда масштаб владений предопределял статус и хозяйственную мощь той или иной страны, закончилась еще на рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого времени и до последней четверти прошлого столетия развитие понималось как индустриализация. Территория становилась той физической платформой, на которой происходило размещение производительных сил. Территориальная политика государств была направлена на то, чтобы обеспечить на территории оптимальную конфигурацию главных факторов индустриального производства — рабочей силы, основных фондов, энергосырьевых источников, обслуживающих комплексов и инфраструктур/1/.

Начиная с 90-х годов XX века индустриальные приоритеты регионального развития в постсоветской России оказались утрачены. И причина не только в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределена общемировым кризисом индустриальной модели развития. Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той «дельты», которая позволяла бы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы регионального управления и планирования были разрушены, а новые так и не сформировались. В это время Запад совершил скачок вперед, приняв модель инновационного развития, пришедшую на смену индустриальной. Важнейшей задачей в области региональной политики стало формирование институциональных механизмов и инфраструктур инновационной экономики: на каждом уровне — наднациональном, страновом, региональном, локальном. Так называемая «экономика знаний» опирается уже не на природные ресурсы, а на человеческий капитал и потому ставит перед региональной политикой вопрос о формировании среды для восстановления и развития человеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарного фактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаются инфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информатизацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов.

Прежний подход к территории как объекту индустриального освоения и эксплуатации, свойственный индустриальной фазе развития, уже не работает. Региональная политика все больше приобретает средовой характер, трансформируясь в так называемое пространственное развитие.

2. Принятие инновационной модели развития порождает ситуацию, в которой основная доля в добавленной стоимости достается центрам управления инновационными процессами. Эти центры, как правило, контролируются крупнейшими транснациональными компаниями, они значительно более мобильны, чем традиционное индустриальное производство, и могут достаточно свободно перемещаться поверх административно-территориальных границ. Уход центра управления с территории означает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территории технологические комплексы в производственные цеха — фактические центры затрат, несущие к тому же на себе все экологические и социальные риски.

Все это порождает новые диспропорции в территориальном развитии современных государств. Наиболее прибыльная деятельность, финансовый и человеческий капитал начинают концентрироваться в небольшом количестве мест («центрах развития»), где скапливаются основные мощности инновационного уклада — центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территории автоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию — поставщиков необходимых ресурсов и зоны для сброса устаревших технологий.

Новая региональная политика России должна быть соразмерна и сомасштабна этим процессам.

Нужны новые инфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ к инновационному развитию.

3. Анализ современных институциональных моделей регионального развития показывает, что они в конечном счете представляют собой институциональную «зашнуровку» трех разных технологий:

— интеллектуальной технологии, отвечающей за разработку картины будущего, формулирование проблем и поиск наиболее эффективных решений (она все больше приобретает характер коллективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений и университетов);

— управленческой технологии (или технологии территориального планирования и правоприменения), призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития с учетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и других видов ресурсов;

— политической технологии (к ней можно отнести и идеологию «пространственного развития»), необходимой для учета различных факторов регионального развития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня, формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением установленных «правил игры» .Особых проблем в организационном оформлении управленческих и политических аспектов региональной политики, казалось бы, не возникает. Российский опыт наглядно демонстрирует, что любые институциональные реформы, проводимые без учета интеллектуальной технологии, обречены на провал: в результате сложных политических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняются людьми, которым даются определенные полномочия, но потом выясняется, что интеллектуальный процесс в этих структурах не идет. Известная фраза «Хотели как лучше, а получилось как всегда» хорошо отражает данную ситуацию. В этой связи можно утверждать, что институционализируется в первую очередь именно интеллектуальная технология, а управленческие структуры и политические форматы призваны обеспечить ее поддержку, воспроизводство и «общую дуракоустойчивость». Принятие инновационной парадигмы развития предъявляет еще более высокие требования к качеству интеллектуальных технологий, заложенных в основу институциональной структуры, и уровню ее общей креативности/1/.

4. Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся на шесть основных групп:

— административно-управленческие (например, придание особого статуса северным территориям Канады как ресурсной зоне общестранового значения и выделение их из традиционной сетки административно-территориального устройства);

— средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах (например, во Франции в отношении Парижа и его пригородов);

— пространственное распределение экономической деятельности государства (например, в Италии через размещение предприятий государственного сектора осуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-то времени действовала схема предпочтительных государственных закупок у поставщиков из определенных районов);

— финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т. п.);

— создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта, которые используются, например, в Скандинавских странах);

— так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок).

Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но минимум, достаточный для его развития.

5. Важной характеристикой региональной политики считается ее централизм. Всегда существует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации региональной политики.

Необходимость принятия решений «наверху», т. е. на уровне, на котором можно оценить ситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает, что региональная политика должна и реализовываться «сверху». Часто именно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности в рамках принятых штабным центром решений. В результате этого в ряде стран роль центрального правительства смещается в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения.

Мировая практика показывает, что помимо штабного центра, функции которого, как правило, выполняет специальное министерство региональной политики, могут существовать также комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системе регионального развития выглядит следующим образом:

— Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, т. е. принимает основные решения в области региональной политики, организует их реализацию и финансирование, координацию и контроль;

— комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют ряд административно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовой характер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование, стандартизация, унификация, оценка и т. д.);

— агентства регионального развития преимущественно экстерриториальны и являются операторами рыночного типа, т. е. интегрируют инициативу бизнеса, территориальных и профессиональных сообществ/2/.

Конкретная институциональная модель, выбираемая для разработки и реализации региональной политики, зависит от множества факторов. Даже развитые страны сильно различаются и по остроте региональных проблем, и по уровню территориальных диспропорций и политической культуры с ее отношением к «допустимому неравенству» территорий, и по методам государственного вмешательства в региональные процессы. Специфика геоэкономических интересов также влияет на выбор институциональной структуры, так как порождает кооперативные связи и стратегические партнерства различных территорий и государств.

В унитарных государствах (например, в Греции, Португалии, Италии) региональная политика — институционально обособленное направление деятельности центральных органов власти.

В федеративных государствах (США, Франция, Германия, Австрия, Бельгия и т. д.) значительные права в области общегосударственной региональной политики имеют субъекты Федерации.

При этом «баланс сил» определяется реальным типом федеративных отношений (соревновательный федерализм, расширенный федерализм, федерализм автономий, функциональный федерализм и т. д.).

Анализ практики западных стран показывает, как усложняется реализация региональной политики в федеративных государствах. Осложнения эти обусловлены в основном не появлением еще одного уровня управления (необходимость согласования, больше бюрократии и т. п.), а политикопсихологическими факторами и сложностями в достижении консенсуса между основными участниками процесса регионального планирования.

6. Интеллектуальная технология стратегического планирования предполагает как последовательное, так и параллельное развертывание указанных блоков процессов. Понятно, что по мере нашего продвижения в процессе определения приоритетов возникают дополнительные требования к анализу ситуации, может потребоваться самоопределение в новом контексте, оценка реальных ресурсов и проектной активности приведет к корректировке приоритетов и т. д.

Большое значение имеет выбор такого пространственного и временного масштаба анализа, который обеспечивал бы максимально точное и взвешенное стратегическое позиционирование.

При этом населению территории необходимо дать возможность участвовать в принятии решений, которые затрагивают его жизнь. Конкретный механизм выстраивания коммуникативнокооперативных структур должен учитывать особенности социокультурной и политической среды региона и обеспечивать вовлечение общественности, профессиональных сообществ, бизнеса и власти. Основной задачей этой коммуникации является выделение ключевых для региональной ситуации тем и конфликтных полей с целью последующего формулирования общезначимых проблем развития региона. Участники коммуникации должны увидеть себя и друг друга в новом, более широком масштабе, определиться относительно проблемной ситуации, возможного набора позиций и той или иной модели развития.

По мере того как признанные и зафиксированные проблемы переводятся в набор возможных оргуправленческих, исследовательских, проектных, методологических и других задач, становится понятно, что на решение всех возможных задач у территории и государства недостаточно организационных, управленческих и иных типов ресурсов. Поэтому важно сделать общественный выбор относительно нескольких приоритетов.

Участники региональной ситуации должны четко понимать, что реализация ни одного из приоритетов не может быть обеспечена без консолидации усилий. Каждый участник должен внести свой вклад в общий процесс — кадровый, финансовый, инфраструктурный, политический и т. д.

При этом необходимо, чтобы способы использования ресурсов обеспечивали мультипликативный эффект — трата ресурса на конкретном направлении должна обеспечивать шаг развития в общем деле и порождать новые ресурсные возможности/2/.

В процессе организационного проектирования очень важно выделить ту группу людей, которая приняла ценности регионального развития и субъективировала тот или иной приоритет, сделав его предметом концентрации своих сил и основой личного, профессионального и делового успеха. Те или иные организационные формы, которые создаются для обеспечения процесса реализации приоритетов, должны обеспечивать эффективное разграничение (перераспределение) полномочий в отношении использования инструментов региональной политики, т. е. подкреплять конкретные управленческие функции необходимыми нормативно-правовыми статусами и ресурсами. Выполнение достигнутых договоренностей — является одной из ключевых проблем российской региональной политики и должно стать как предметом правового регулирования, так и объектом внимания со стороны различных общественно-политических институтов.

Весь этот комплекс работ уже невозможно запаковать в одну институциональную форму, будь то Госплан или Правительство. Требуется развернутая институциональная структура с вертикальными, горизонтальными и диагональными связями, обеспечивающими движение необходимых интеллектуальных процессов. Это означает, что в перспективе должна быть выстроена новая кооперация институтов — федеральных, окружных, региональных и муниципальных, с одной стороны, и государственных, предпринимательских и гражданских — с другой.

2. Опыт регионального планирования в России

Понятие регионального планирования и его основные особенности в современной России

Социально-экономическое развитие Российской Федерации неразрывно связано с развитием регионов, современное состояние которых характеризуется значительными диспропорциями и различиями в социально-экономическом развитии.

Несовершенство законодательной базы, регулирующей вопросы регионального планирования и регионального развития, является серьезным препятствием для повышения эффективности деятельности в сфере государственного управления.

В российском законодательстве не предусмотрена единая система государственного планирования регионального развития, необходимая для координации действий федеральных и региональных органов власти; не определены сколько-нибудь четко цели и задачи региональной политики.

К настоящему времени планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации регулируется рядом нормативных правовых актов, базовым из которых является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» .

Принятые в различное время федеральные законы определили отдельные виды такой деятельности, не раскрывая её сути и порядка осуществления. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации входят разработка для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проекта программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и подготовка отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации/2/.

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указано, что под государственными нуждами понимаются «…потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации, в том числе для реализации федеральных целевых программ, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также — федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ» .

Единственным федеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов, определяющих перспективы территориального развития, является Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в котором содержатся понятия: «концепция социально-экономического развития Российской Федерации» (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей) и «программа социально-экономического развития Российской Федерации» (комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров).

Ряд конкретизирующих положений содержится в подзаконных актах Правительства Российской Федерации и федеральных министерств. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г.

№ 800-р установлено, что координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляет Минэкономразвития России. На основании приказа Минэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 программа экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, представляются в Минэкономразвития России для определения их соответствия типовому макету программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. Далее перечень мероприятий (объектов) региональных программ, предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных для реализации федеральных целевых программ, подлежит согласованию с министерствами — государственными заказчиками федеральных целевых программ.

Необходимо отметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования государственного и регионального уровня (стратегий и программ социально-экономического развития Российской Федерации, стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации)/2/.

Программные инструменты государственного управления территориальным и региональным развитием также отличаются низкой эффективностью.

В Программе развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы), в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен минимальным набором учтенных аспектов, а отсутствие конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Программы социально-экономического развития страны, принимаемые на основе Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», ориентированы в основном на отраслевой принцип.

Другой важнейший элемент системы государственного управления территориальным и региональным развитием — система мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации — практически не менялась со времен плановой экономики и давно перестала соответствовать новым реалиям. Мониторинг необходим для оценки ключевых индикаторов развития и использования при принятии решений.

В настоящее время в стране проводятся крупномасштабные реформы в различных сферах общественных отношений — федеративной, административной, политической, избирательной, социально-экономической.

Можно выделить следующие основные приоритеты развития федеративных отношений, которые необходимо учитывать при планировании социально-экономического развития:

завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;

повышение эффективности работы государственного аппарата;

развитие межбюджетных отношений;

реализация государственной инвестиционной политики в целях стимулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

укрепление субъектов Российской Федерации путем их объединения.

Действующая федеральная политика в отношении регионов в основном направлена на решение преимущественно социальных и политических, а не экономических задач.

Финансовые меры государственного регулирования, и в первую очередь выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, являются, с точки зрения регионального развития, малоэффективными. Сложившаяся система бюджетного федерализма, во-первых, частично снижает существующую дифференциацию (после выравнивания разница в уровне бюджетной обеспеченности между отдельными субъектами Российской Федерации снижается, но все равно этот уровень различается в 3 — 4 раза), а во-вторых, не способствует развитию, так как не стимулирует дотационные субъекты Российской Федерации повышать уровень доходов в ожидании выравнивающих трансфертов, а субъекты Российской Федерации-доноры — предпринимать дополнительные усилия по развитию экономики.

При этом выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должно быть направлено на ограниченный перечень параметров (обеспечение конституционных гарантий прав граждан) по фиксированному минимальному уровню. Государственная политика регионального развития должна быть направлена на повышение этого минимального уровня, то есть на повышение уровня жизни граждан (создание рабочих мест, развитие социальной сферы, транспортной и иной инфраструктуры)/2/.

Ограниченный инструментарий регулирования экономического развития регионов на федеральном уровне приводит, с одной стороны, к необоснованному увеличению финансирования существующих программ, без учета эффективности их реализации, а с другой — к использованию принципиально новых подходов, таких, как национальные проекты, положение которых при осуществлении государственного регулирования регионального планирования и развития остается неопределенным, что препятствует их координации с другими мерами государственного воздействия.

Система регионального планирования в Российской Федерации как система социально-экономического развития территорий, повышения благосостояния граждан и уровня развития страны в целом должна быть выстроена на уже имеющемся опыте.

Определение долгосрочных целей федеральной политики в каждом субъекте Российской Федерации приведет к концентрации ресурсов, повышению эффективности производства, формированию новой отраслевой структуры, развитию новых структурообразующих проектов, которые в дальнейшем окажут воздействие на качество жизни и развитие субъектов Российской Федерации.

3. Современные подходы в области регионального стратегического планирования и планирования регионального развития: методологические основы и философия

Одной из ключевых тем, затронутых в рамках проекта ТАСИС «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» в пилотных российских регионах-Новгородской и Вологодской областях — стали новые подходы к планированию развития для решения весьма специфических проблем региональной экономики.

Проект восходит к инициативе руководителей обеих областей, которые признали еще на ранней стадии, что реформирование экономики и институциональной структуры в обоих регионах является долгосрочным процессом, требующим постепенного подхода и значительного опыта в сфере инновационных методологий планирования/3/.

Впоследствии было принято решение об использовании технической помощи, предоставляемой программой ТАСИС с изучением моделей «лучшей практики» других европейских регионов и, в результате, разработки собственных подходов к региональному развитию, адаптированных к весьма специфической ситуации как России, так и в обоих регионах.

В этих условиях в качестве вклада в процесс дискуссий и обмена опытом целесообразно будет схематически представить основные методологические подходы, которые применяются значительным числом регионов Западной Европы, хотя в окончательном варианте они различаются применительно к конкретной ситуации в том или ином регионе.

3.1. Методология и подходы

В любом случае очень важной предпосылкой успеха работы по региональному планированию является тщательное теоретическое обоснование применяемого подхода. Методологические основы процессов, происходящих в рамках любого проекта в области стратегических разработок, должны быть основаны на положениях и выводах из современных и инновационных теорий регионального развития, обсуждаемых в рамках весьма интенсивных дебатов по стратегическим вопросам на протяжении последних двадцати лет и сегодня являющихся, хотя и в различной интерпретации, практической основой большинства региональных концепций и стратегий развития в странах-членах Евросоюза.

3.2. Изменение подходов к планированию регионального развития в Европейском Союзе

Понятием, имеющим центральное значение в современной региональной политике, и, следовательно, одной из наиболее важных предпосылок всех подходов к региональному планированию, является устойчивость всех процессов развития. Несмотря на краткосрочные интересы, связанные с политическим успехом, акцент в настоящее время все более делается на среднесрочные и долгосрочные результаты экономического и политического вмешательства государства. Результатом таких изменений во взглядах политиков и экспертов в области планирования является основательная переориентация как аналитической основы концепций развития, так и практической реализации и стратегической направленности мероприятий и проектов в рамках региональной политики.

Уход, с одной стороны, от подходов, предполагающих продвижение отдельных проектов, а с другой стороны — от так называемого «принципа лейки» (распыление вмешательства), означает, что сегодня для программ регионального развития определяющим является использование синергизма и дополнительных эффектов отдельных мероприятий. Планирование развития и региональная политика сегодня понимаются как чрезвычайно динамичный процесс, адаптирующийся к общим экономическим и социальным условиям и постоянно изменяющийся на основе анализа собственных задач, проверки достижения целей и вновь и вновь повторяющейся оценки состояния реализации программ/3/.

3.3. Влияние политических мер и спектр задач региональной политики

Вместе с тем, основная проблема любых усилий в области развития — в частности, это касается реформ в странах Центральной и Восточной Европы, и, в особенности, относится к устойчивости процессов развития — это ограниченность имеющихся финансовых, материальных и человеческих ресурсов для реализации задач качественного и количественного плана.

Исходя из необходимости достижения значительного социально-экономического эффекта всех принимаемых мер и/или вмешательства, данная предпосылка, с одной стороны, устанавливает весьма высокие требования к размещению средств, с другой стороны — к действенности усилий, предпринимаемых в рамках региональной политики и определению комплекса задач, которые могут быть решены в таких обстоятельствах.

Оценка воздействия государственного вмешательства, осуществляемого в рамках стратегий регионального развития, например, в рамках структурных фондов (средств, направляемых на развитие регионов) Европейского Союза, на практике показала, что рассредоточение усилий по региональному развитию оказалось, буквально, тратой финансовых средств, и его необходимо исключить в будущем, так же, как и необоснованную концентрацию вмешательства на отдельных проектах, отраслях, областях политики или территориальных единицах. Следовательно, целевое (стратегическое) использование ресурсов и, в частности, уровень эффективности вмешательства являются центральными критериями, определяющими успех стратегий регионального развития.

Поэтому эффект региональных стратегий в значительной мере определяется, наряду с оптимальным размещением ресурсов, уровнем концентрации мероприятий на эндогенном (внутреннем) потенциале региона в соответствии с пространственными и целевыми аспектами. Поскольку эффективное использование сильных сторон, существующих внутри региона, производит дополнительный эффект развития, оно таким образом будет способствовать региональным процессам роста. Кроме того, на этот процесс оказывает влияние географическое и социально-экономическое положение региона. Это подразумевает, что регион должен прилагать значительные усилия по интеграции в макроэкономические (европейские, национальные, межрегиональные) структуры и улучшать свои связи с экономиками соседей, чтобы постоянно пользоваться преимуществами эффекта воздействия внешнего роста на процесс внутрирегионального развития.

На практике это означает, что, благодаря возрастающей сложности функций региона, в ходе процесса регионального развития стратегические разработки и планирование значительно опережают по значению классический эмпирический анализ ситуации.

Более того, инновационные региональные стратегии сегодня обязательно должны выходить далеко за рамки классических областей экономической политики и пространственного планирования. В силу, с одной стороны, серьезных тенденций к глобализации в сочетании с новыми инновационными направлениями в области технологий и коммуникаций, а в особенности, на фоне растущей в Европе тенденции к регионализации, эти одномерные подходы не могут более быть адаптированы к требованиям современной региональной экономики.

Поэтому сегодня инновационная стратегия регионального развития и вспомогательные инструменты, создаваемые для ее реализации, охватывают широкий спектр дополнительных проблем, таких, как система соцобеспечения и рынок труда, профессиональная подготовка и повышение квалификации, охрана окружающей среды и т. д. Таким образом, к понятию продуманной концентрации задач региональной политики, программ развития и отдельных видов государственного вмешательства добавляется компонент многофункциональности и многомерности. В результате, в настоящее время успешные региональные стратегии основываются на комплексных интегрированных программах развития, делающих особый акцент на эффективном использовании синергизма и дополнительных эффектов между отдельными мероприятиями и проектами в различных областях политики/3/.

3.4. Децентрализованные подходы к планированию

Поскольку политика развития не может более рассматриваться как задача, относящаяся исключительно к компетенции центральных департаментов и администраций (ни на национальном, ни на региональном уровнях), но, как результат совместных усилий различных институтов и департаментов на всех уровнях управления, существующих в данной стране, полномочия национального правительства должны быть ограничены определением общих макроэкономических принципов и основной политической структуры.

Так, региональные стратегии должны все в большей степени сочетать подходы и инициативы, идущие «снизу верх» и «сверху вниз» не только с точки зрения взаимодополняемости функций различных уровней управления («субсидиарности»), но и по причине более широких полномочий и опыта региональных властей в области планирования, которые должны быть задействованы в процессе развития региона.

Кроме того, более высокая сложность процессов регионального планирования также означает и необходимость приложения несколько больших усилий по управлению и координации. На практике для этого требуются новые процедуры разработки и реализации концепций регионального развития в соответствии с основными принципами сотрудничества, участия и партнерства, устанавливаемых, в частности, нормами «Европейских структурных фондов».

Итак, децентрализованные процедуры, усиление элементов руководства регионом, предполагающих расширенное участие сторон и обязательное принятие во внимание принципа взаимодополняемости являются необходимыми предпосылками, определяющими способность региона справиться с функциональным расширением его задач, удовлетворять требованию устойчивости и соответствовать ускоряющимся процессам изменений в глобальной экономической ситуации путем применения чрезвычайно динамичных инструментов планирования.

Региональное развитие в его индустриальной модели предполагало масштабные государственные инвестиции в новое индустриальное и социальное строительство, а также развертывание больших миграционных проектов. Дальнейшая индустриализация российских территорий бессмысленна как с культурно-исторической точки зрения, так и в силу отсутствия у государства достаточных средств. У России нет новых «прорывных» технологий и индустриальных проектов, требующих гигантского строительства и способных обеспечить долгосрочный региональный рост. Специфические для советской эпохи силовые и идеологические средства мобилизации человеческих ресурсов уже не могут быть использованы, и поэтому индустриализация сырьевых зон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.

Существует точка зрения, что индустриализация как парадигма развития отдельных территорий реализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочей силы из Восточной Азии, по своему качеству соответствующей условиям промышленного производства. Вероятность же проведения индустриализации без масштабной миграции оценивается экспертами как очень незначительная/4/.

Вместе с тем в ближайшее десятилетие может сформироваться новая индустриально-технологическая платформа. Однако критическая масса ее возможных прототипов пока еще не сложилась. Наверное, в тот момент, когда эти прототипы станут эталоном, можно будет говорить о неоиндустриальной парадигме развития, ассимилирующей энергию инновационной экономики и по-новому собирающей территории и человеческие ресурсы

Альтернативы инновационному развитию у России нет. Инновационная экономика должна стать не только самостоятельным сектором российской экономики, но и условием повышения конкурентоспособности других отраслей. Кардинальное увеличение добавленной стоимости, создаваемой в инновационном секторе и с помощью инноваций в традиционных отраслях, должно стать одним из важнейших государственных приоритетов. Государственная региональная политика России, в свою очередь, должна стимулировать переход к инновационной модели развития и придать новый культурный и геоэкономический смысл региональным проектам и инициативам. Ее основная задача — обеспечить концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях и создать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерства власти, бизнеса и общественных институтов в рамках инновационной модели развития. Необходимо сформировать новые — инновационные — технологии управления развитием территорий, работающие на повышение конкурентоспособности российских регионов и страны в целом

1. Если мы ставим перед собой задачу проектирования институциональных механизмов регионального развития для России, необходимо четко определиться с тем, переход к какой модели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигме развития Россия собирается строить свое будущее.

Россия — огромная по размерам своей территории страна. Этот факт рассматривается то как источник ее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничение на развитие. Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когда масштаб владений предопределял статус и хозяйственную мощь той или иной страны, закончилась еще на рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого времени и до последней четверти прошлого столетия развитие понималось как индустриализация. Территория становилась той физической платформой, на которой происходило размещение производительных сил. Территориальная политика государств была направлена на то, чтобы обеспечить на территории оптимальную конфигурацию главных факторов индустриального производства — рабочей силы, основных фондов, энергосырьевых источников, обслуживающих комплексов и инфраструктур/4/.

Начиная с 90-х годов XX века индустриальные приоритеты регионального развития в постсоветской России оказались утрачены. И причина не только в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределена общемировым кризисом индустриальной модели развития. Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той «дельты», которая позволяла бы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы регионального управления и планирования были разрушены, а новые так и не сформировались. В это время Запад совершил скачок вперед, приняв модель инновационного развития, пришедшую на смену индустриальной. Важнейшей задачей в области региональной политики стало формирование институциональных механизмов и инфраструктур инновационной экономики: на каждом уровне — наднациональном, страновом, региональном, локальном. Так называемая «экономика знаний» опирается уже не на природные ресурсы, а на человеческий капитал и потому ставит перед региональной политикой вопрос о формировании среды для восстановления и развития человеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарного фактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаются инфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информатизацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов/4/.

Прежний подход к территории как объекту индустриального освоения и эксплуатации, свойственный индустриальной фазе развития, уже не работает. Региональная политика все больше приобретает средовой характер, трансформируясь в так называемое пространственное развитие.

2. Принятие инновационной модели развития порождает ситуацию, в которой основная доля в добавленной стоимости достается центрам управления инновационными процессами. Эти центры, как правило, контролируются крупнейшими транснациональными компаниями, они значительно более мобильны, чем традиционное индустриальное производство, и могут достаточно свободно перемещаться поверх административно-территориальных границ. Уход центра управления с территории означает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территории технологические комплексы в производственные цеха — фактические центры затрат, несущие к тому же на себе все экологические и социальные риски.

Все это порождает новые диспропорции в территориальном развитии современных государств. Наиболее прибыльная деятельность, финансовый и человеческий капитал начинают концентрироваться в небольшом количестве мест («центрах развития»), где скапливаются основные мощности инновационного уклада — центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территории автоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию — поставщиков необходимых ресурсов и зоны для сброса устаревших технологий.

Новая региональная политика России должна быть соразмерна и сомасштабна этим процессам.

Нужны новые инфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ к инновационному развитию.

3. Анализ современных институциональных моделей регионального развития показывает, что они в конечном счете представляют собой институциональную «зашнуровку» трех разных технологий:

— интеллектуальной технологии, отвечающей за разработку картины будущего, формулирование проблем и поиск наиболее эффективных решений (она все больше приобретает характер коллективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений и университетов);

— управленческой технологии (или технологии территориального планирования и правоприменения), призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития с учетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и других видов ресурсов;

— политической технологии (к ней можно отнести и идеологию «пространственного развития»), необходимой для учета различных факторов регионального развития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня, формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением установленных «правил игры» .

Особых проблем в организационном оформлении управленческих и политических аспектов региональной политики, казалось бы, не возникает.

Российский опыт наглядно демонстрирует, что любые институциональные реформы, проводимые без учета интеллектуальной технологии, обречены на провал: в результате сложных политических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняются людьми, которым даются определенные полномочия, но потом выясняется, что интеллектуальный процесс в этих структурах не идет. Известная фраза «Хотели как лучше, а получилось как всегда» хорошо отражает данную ситуацию/4/.

В этой связи можно утверждать, что институционализируется в первую очередь именно интеллектуальная технология, а управленческие структуры и политические форматы призваны обеспечить ее поддержку, воспроизводство и «общую дуракоустойчивость». Принятие инновационной парадигмы развития предъявляет еще более высокие требования к качеству интеллектуальных технологий, заложенных в основу институциональной структуры, и уровню ее общей креативности.

4. Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся на шесть основных групп:

— административно-управленческие (например, придание особого статуса северным территориям Канады как ресурсной зоне общестранового значения и выделение их из традиционной сетки административно-территориального устройства);

— средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах (например, во Франции в отношении Парижа и его пригородов);

— пространственное распределение экономической деятельности государства (например, в Италии через размещение предприятий государственного сектора осуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-то времени действовала схема предпочтительных государственных закупок у поставщиков из определенных районов);

— финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т. п.);

— создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта, которые используются, например, в Скандинавских странах);

— так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок).

Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но минимум, достаточный для его развития.

5. Важной характеристикой региональной политики считается ее централизм. Всегда существует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации региональной политики.

Необходимость принятия решений «наверху», т. е. на уровне, на котором можно оценить ситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает, что региональная политика должна и реализовываться «сверху». Часто именно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности в рамках принятых штабным центром решений. В результате этого в ряде стран роль центрального правительства смещается в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения.

Мировая практика показывает, что помимо штабного центра, функции которого, как правило, выполняет специальное министерство региональной политики, могут существовать также комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системе регионального развития выглядит следующим образом:

— Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, т. е. принимает основные решения в области региональной политики, организует их реализацию и финансирование, координацию и контроль;

— комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют ряд административно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовой характер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование, стандартизация, унификация, оценка и т. д.);