Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления: на примере Московской области

Актуальность темы

исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов. Однако вплоть до настоящего времени все практически'' действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношенийс конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов властис противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в регионе в системе бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д. А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, И. Д. Мацуляк, Л. П. Павлова, Г. Б. Поляк, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Б. И. Филимонов, Я. Б. Хесин, Н. А. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е. М. Бухвальд, С. Д. Валентей, И. А. Умнова, В. Н. Лексин, A.M. Лавров, П. Б. Пыренков, Л. В. Смирнягин, С. А. Шахрай, А. Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С. П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И. М. Бусыгина, В. Г. Введенского, А. В. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р. У. Рефьюза, Ш. Мада, Р. В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Управления федерального казначейства по Московской области, Управления финансов администрации Московской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Московской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системахметод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениямисравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России в переходный период, а также особенности их реализации на примере типичного для России субъекта РФ.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

— обобщение теоретических концепций экономического федерализма для исследования проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации;

— выделение основных организационных принципов, особенное сочетание которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений, а также критериев их оптимизации;

— сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в регионе путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из бюджета областного центра с помощью нормативных критериев бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

— обоснование приоритетных проблем модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти в регионе с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;

— апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров в регионевыявление основных направлений совершенствования модели межбюджетных отношений в регионе в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала муниципальных образований и регионального центра, а также использования механизмов стабилизации финансов субъекта РФ.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации современной модели бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы в регионе.

В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ закрепленными за ним доходными и расходными полномочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели бюджетного федерализма на уровне региона с целью повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

— обобщены теоретические подходы к определению сущности «бюджетного федерализма" — выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений;

— проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

— рассмотрены механизмы финансового выравнивания муниципальных образований с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т. п.;

— выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ в систему межбюджетных отношений в регионе и российской модели бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;

— установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмом бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации местных органов власти;

— предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений в регионе, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости муниципалитетов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследованияОсновные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы в регионе, а также при разработке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях общим объемом 3,2 печатных листа.

Заключение

.

В конце XX — начале XXI столетий во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Процесс экономической регионализации, расширение прав и полномочий региональных правительств, областей, штатов, провинций, носит общемировой характер. Новая Конституция РФ определила главный вектор перераспределения экономических полномочий в пользу субъектов РФ. Они получили больше прав в области руководства хозяйственным и социально-культурном строительством, осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяйством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов., организуют работу в области дорожного строительства.

Местные финансы играют одну из первостепенных ролей в становлении и развитии органов местного самоуправления. От их активизации, поиска путей повышения доходности и роста эффективности расходов, целенаправленности административных и экономических методов управления во многом зависит успех продвижения экономических реформ на местах. Вопросы территориального управления в области финансово-бюджетного регулирования, построения справедливых межбюджетных отношений в современной России и в настоящий момент являются одной из наиболее актуальных и динамично развивающихся сфер, как в научном, так и прикладном своих аспектах. Настоящее исследование, проведенное в рамках поставленных целей и задач, позволяет сделать следующие выводы.

1. Историографический обзор систем территориального управления свидетельствует, что все реформы административно-территориального устройства государств всегда были вопросом соотнесения степени централизации и децентрализации государственного управления. В отношении систем местного самоуправления это конкретизировалось в виде изменения соотношений государственных и негосударственных форм управления. Анализ современных систем территориального управления приводит к выводу, что основным вопросом, решаемым при их построении, является вопрос распределения функций между уровнями власти, а также степени регуляции этого процесса со стороны государства. В зависимости от того, как решается этот вопрос, определяется степень самостоятельности органов местного самоуправления, а следовательно и та роль, которая отводится муниципальной власти в системе организации общества и управления территорией.

Конституционное устройство Российского государства закрепляет права граждан на здравоохранение, образование, жилье и т. д., а исполнение этих прав осуществляется уровнем, не относящимся к государственному. В связи с этим встает вопрос в целом по 12 статье Конституции России: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Насколько соотносятся «выведенность» органов местного самоуправления из системы государственной власти и их «самостоятельность-). Насколько такое жесткое разграничение государственных и муниципальных органов власти и управления является оправданным и соответствующем социально-экономическим реалиям современной России. Очевидно следуем установить соответствие в построении уровней государственной власти и управления построению бюджетной и налоговой системы РФ.

2. Анализ правового поля деятельности местных финансов устанавливает, что Российские нормативные документы по местному самоуправлениисодержат только разделы «прав», разделы «обязанностей» в них формулируется в значительной степени неопределенно. Сам термин «обязанность» в нормативных актах как таковой отсутствует. Разделы ответственности в нормативных документах как по местному самоуправлению, так и по местным финансам также либо отсутствуют, либо крайне незначительны в своем содержательном выражении.

Исходя из этого, в работе формулируются два принципа организации финансовой самостоятельности местного самоуправления: принцип «единства прав и обязанностей» и принцип «единства обязанностей и ответственности».

3. В работе обосновывается, что принцип выравнивания среднедушевой обеспеченности должен основываться скорее не на положении равенства фактически полученных материальных благ, а на положении равных возможностей. При равных возможностях, чем больше заработал, тем больше получил. Из этого также следует, что одна из основ конституционного устройства Российского государства — выравнивание минимального уровня социальных гарантий для всех членов общества, должна быть дополнена принципом «дифференцированного бюджетного выравнивания».

Существование принципа «дифференцированного бюджетного выравнивания» означает не только возможность и допустимость, но и целесообразность существования определенного уровня территориальной дифференциации. При этом помощь «более слабым» не только не исключается, но и должна предполагаться. Из этого следует еще один принцип, который должен быть положен в основу построения минимальной бюджетной обеспеченности: это принцип «единства выравнивания и стимулирования». Принципиальным положением является также зависимость размера стимулирования от получаемых территорией результатов.

4. Регулирование территориальной дифференциации — одна из сложнейших проблем управления в современном обществе. Саж> существование неравенства, в том числе неравенства территориального, является элементом дестабилизации социально-экономической обстановки в обществе. Чрезмерная дифференциация общества ведет к социальным конфликтам, но и «уравниловка» также дестабилизирует устойчивость социально-экономического положения. Поэтому проблема регуляции территориальной дифференциации является одной из актуальных.

В работе установлена взаимосвязь между развитием территориального неравенства и социально-экономическим развитием территорий. Эта взаимосвязь заключается в том, что с экономическим спадом растет территориальная дифференциация. При экономическом же росте наблюдается снижение территориального неравенства.

5. Финансово-правовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти естественным образом выражается в их бюджетной зависимости. Одна из основных функций, которая должна выполняться органами власти на любой территории, — формирование собственных минимальных сбалансированных бюджетов. В силу этого вопрос о степени финансовой самостоятельности муниципальных образований является не только чисто теоретическим, но и имеет свое непосредственное прикладное значение, поскольку отображат степень самоуправляемости муниципалитетов.

Оценка финансовой самостоятельности местных органов власти позволяет оценить количественно силу рычагов управления, находящихся в их распоряжении, а следовательно и «свою» меру ответственности. Методологически оценка налоговой самостоятельности образований может быть осуществлена путем вычисления доли налогов, поступающих в местный бюджет. Таким образом, единицей измерения налоговой самостоятельности муниципальных образований являются доля или проценты. За 100% принимается абсолютная независимость местных органов власти в вопросе формирования налогового климата от других уровней власти.

Проведенная в работе оценка реальной налоговой самостоятельности муниципальных образований России колеблется в интервале 15 — 30%. Оценки финансовой самостоятельности местных органов власти РФ в области тарифной и ценовой политики в 1998;2006 гг. колеблются в интервале 5 — 22%.

Приведенные оценки финансовой самостоятельности местных органов власти количественно характеризуют силу рычагов управления, находящихся в их распоряжении.

6. Уровень самостоятельности местных органов власти развитых зарубежных стран совпадает с уровнем самостоятельности самодостаточных муниципальных образований в России, определенным в работе по показателю реальной налоговой самостоятельности. Очевидно, существует определенный естественный уровень налоговой самостоятельности для местных органон власти, который не смотря на переходные процессы в обществе и экономике находится на измеренном уровне. Это выдвигает гипотезу о том, что данный уровень является уровнем разумной достаточности финансовой самостоятельности муниципальных образований.

В территориальном аспекте уровень финансовой самостоятельности муниципальных образований находится в прямой зависимости от характера развития производительных сил и хозяйственных отношений в обществе (уровня концентрации производства, кооперации, товарного обмена). Уровень специализации и концентрации производств, межтоварного обмена территорий в своем количественном выражении имеет такие размеры, которые не позволяют какому-либо муниципальному образованию в преимущественном порядке устанавливать налоговый режим предприятий жизненно важных для многих других территорий. Полученная в работе оценка уровня территориальной специализации свидетельствует, что усматривается взаимосвязь между уровнем территориальной специализации и уровнем налоговой самостоятельности.

7. Анализ соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития, проведенный в работе, свидетельствует, что у трети муниципалитетов такое соответствие на протяжении целого ряда лет между показателями отсутствует. Такое количество муниципальных образований, в которых отсутствует исследуемое соответствие (к тому же в различных временных периодах) не может быть признано случайным. Вероятная причина лежит в области регулирования межбюджетных отношений.

Актуальность построения межбюджетных отношений и механизмов их реализации на региональном уровне для современной России подчеркивается следующими двумя обстоятельствами. Во-первых, муниципальные образования имеют весьма ограниченную финансовую самостоятельность, при этом обязанность обеспечения их минимальными сбалансированными бюджетами возложена на вышестоящий уровень власти и управления. Во-вторых, значительный уровень территориальной дифференциации.

Кроме того, в работе установлена взаимосвязь развития территориального неравенства с механизмами финансово-бюджетного регулирования, заключающаяся в том, что с ростом территориальной дифференциации в бюджетном регулировании преобладают выравнивающие механизмы. При ее снижении начинают превалировать стимулирующие механизмы бюджетного регулирования.

8. Методология регулирования территориального развития заключается в единстве решения трех взаимосвязанных задач: определения бюджетных возможностей, определения бюджетных потребностей и распределения финансовых средств.

Как правило, процедуры распределения финансовых средств в существующих методиках ориентируются на достижение какого-либо одного из выбранных критериев: устранение дефицита муниципальных бюджетов или выравнивание неравенства муниципальных образований по средней бюджетной обеспеченности, т. е. являются задачами однокритериальными. Проведенный в работе анализ показывает, что применение только одного критерия при распределение средств оказывается недостаточным. В условиях острой недостаточности бюджетных средств, многих индивидуальных и групповых особенностей муниципальных образований распределение Фонда финансовой поддержки муниципальных образований должно быть направлено на одновременное достижение нескольких критериев, т. е. являться задачей многокритериальной.

Выбор критериев должен иметь своей целью, во-первых: стимулирование муниципальных образований, меньше «зарабатывающих», к активизации своей деятельностиво-вторых, поощрение муниципальных образований, «зарабатывающих» больше, путем предоставления дополнительных средств на финансирование своих расходов. В обоих случаях критерии выполняют стимулирующую функцию. Другую функцию, которую должны выполнять критерии распределения, — функция выравнивания, которая обеспечивает регулирование чрезмерной территориальной дифференциации.

9. В вопросе определения доходной части бюджета сама постановка проблемы оценки «возможностей» муниципальных образований самостоятельно «зарабатывать» предполагает поиск объективных предпосылок получения либо увеличение муниципальными образованиями собственных доходов. Существующие подходы к оценке налогового потенциала территорий постулируют несовпадение его количественного измерения с теоретическим определением. При этом сам объем налоговых поступлений отождествляется с понятием «налоговый потенциал», «финансовый потенциал». Именно поэтому в вопросе прикладной оценки потенциальных возможностей принципиальное значение имеет критерий оценки или сравнения. В работе сформулированы положения, на которых может основываться методика определения территориального налогового потенциала: Налоговый потенциал муниципальных образований рассматриваетсяа конкретный временной период. Чаще всего таким временным плановым периодом является финансовый (календарный) год.

2) Под налоговым потенциалом муниципальных образований в его количественном выражении понимается вся сумма налоговых и неналоговых поступлений (за исключением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), собираемых на территории муниципалитета и поступающая в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

3) В методике должен быть использован комбинированный подход (результативный и ресурсный). Факторами, влияющими на налоговый потенциал муниципальных образований, выбираются как результативные, так и те, которые оказывают влияние на эти результаты.

4) Методика оценки налогового потенциала муниципалитета должна основываться на выявлении некоторой усредненной системы получения доходов на территории.

10. В задачах сравнения территорий (т.е. оценки их деятельности) по получаемым бюджетным доходам в последнее время все более отчетливо вырисовывается тенденция определения зависимости поступлений в соответствующие бюджеты от каких-либо (наиболее существенных) факторов. Для учета же особенностей отдельных территорий вводятся различные поправочные коэффициенты, учитывающие эти особенности. Получение усредненной системы хозяйствования в целом по области дает возможность не только оценки бюджетных доходов муниципалитетов, но и формирования системы сравнений работы отдельных из них. Отношение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу (среднему по субъекту Федерации уровню сбора налогов, рассчитанному любым методом) каждого МО позволяет получить оценку налоговых усилий МО. При таком подходе возможна оценка налоговых усилий как в целом по МО, так и по отдельным видам налогов. Использование количественного выражения налоговых усилий позволяет методически реализовать принцип зависимости стимулирования от получаемых результатов.

11. Методологические сложности, связанные с количественным определением минимальных государственных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, заставляют разработчиков все чаще отходить при расчете бюджетных расходов от цели их достижения. Принципиально возможно и вполне оправданно в данном случае при оценке бюджетных расходов использовать подход, применяемый при оценке расходной части бюджетов. В данном случае создается некоторая усредненная по территории ситуация как по отдельным статьям расходов, так и по расходам в целом.

Методы оценки расходных потребностей территорий, основанные на сравнительном подходе, стали особенно активно развиваться в последнее время. Их анализ свидетельствует о том, что, как и в задаче определения налогового потенциала территории, при проведении расчетов во главу угла ставится вопрос равного подхода ко всем территориальным подразделениям. То есть оценка бюджетных расходов производится перечисленными методами также в целях бюджетного регулирования, а построение системы сравнения и позиционирование в ней конкретного муниципалитета по вопросу оценки бюджетных потребностей позволяют методологически решить эту проблему.