Развитие системы территориального управления Российской империи в XIX веке

Актуальность работы. Территориальная система является основой государства и стержневой структурой организации управления. Это особенно характерно для государств, располагающих обширной территорией, а также ее разнообразием. Разнообразие территориальных составляющих заставляло и заставляет правящий класс искать различные пути включения, интеграции в единое целое отдельных регионов страны. Одним из способов преодоления проблемы регионального разнообразия является федерализация, однако первые попытки решения этой проблемы были сделаны в рамках империй. Империи, будучи обширными территориальными системами, разными средствами интегрировали территории, отличающиеся по своему географическому и геополитическому положению, уровню экономического развития, национальному и религиозному составу населения. Российское государство стало приобретать имперский характер в первой четверти XVIII в. В XIX в. этот процесс еще более активизировался. В короткий срок Россия присоединила к себе обширные территории, которые радикально отличались друг от друга и от метрополии в целом. Территориальный рост Российского государства поставил на повестку дня проблему совершенствования механизмов управления государством, а точнее — проблему осуществления территориальной модернизации. Начиная с Екатерины II эту проблему последовательно пытались решить все правители России, внося собственный вклад в совершенствование механизмов управления.

В настоящее время проблема территориального устройства России остается одной из наиболее актуальных, свидетельством чего являются не прекращающиеся попытки власти найти оптимальный вариант организации территориальной системы, который обеспечил бы идеальное сопряжение интересов центра и регионов. Свидетельством этого являются создание федеральных округов, укрупнение регионов, а также многочисленные проекты территориально-административной трансформации нашего государства, ко3 торые предлагаются партиями, движениями, а также государственными и политическими деятелями. Успех территориальной модернизации на современном этапе напрямую связан со степенью освоения соответствующего исторического наследия, изучения процесса трансформации территориальной системы управления Российской империи, его направлений, проблем и результатов, чем и обусловлена актуальность данной работы.

В качестве объекта исследования выступает территориальная система Российского государства в XIX в.

Предмет исследования — государственная политика в отношении территориального устройства империи, а также механизмы управления, формируемые самодержавием на присоединяемых окраинах и их эволюция.

Хронологические рамки работы охватывают XIX в., в рамках которого происходило оформление территории Российской империи и формировались необходимые механизмы управления. Следует подчеркнуть, что именно для этого периода проблема территориальной модернизации имеет особую актуальность. Хотя государство трансформировалось в империю уже в конце XVIII в., необходимость изменения механизмов управления стала очевидной в первой половине XIX в., с чем и связаны реформы Александра I. Следует подчеркнуть, что территориальный рост империи в XIX в. практически завершился, в то время как на протяжении всего столетия государство непрерывно интегрировало все новые территории. Что касается начала XX в., то в этот период перед государством наиболее остро стояли социально-экономические и политические проблемы, связанные с созреванием капиталистических отношений, в то время как осуществление территориальной модернизации не являлось принципиальным.

Территориальные рамки работы определяются территориальным комплексом российской имперской системы.

Степень изученности темы. Поставленная проблема в указанных хронологических рамках не являлась ранее объектом специального исторического исследования.

Понятийный аппарат, а также основные подходы, касающиеся формирования и сущности империй, проблем их территориального роста и специфики управления были сформированы еще дореволюционными исследованиями. Отечественные мыслители Н. Я. Данилевский, К. Н. Леонтьев, в значительной степени и Н. А. Бердяев1, а также западные философы истории О. Шпенглер, А. Тойнби рассматривали империю как своеобразный результат развития цивилизации2.

Знаменитые российские историки С. М. Соловьев и В. О. Ключевский оказали большое влияние на анализ становления российской имперской системы. Ими изучены процессы колонизации и развития границ Российской империи3.

Самостоятельные концепции зарождения империи и ее самобытности были разработаны видными философами второй половины XIX — первой половины XX вв. Н. Ф. Федоровым, К. Н. Леонтьевым, В. С. Соловьевым, Н. А. Бердяевым, Г. П. Федотовым, представителями евразийского движения П. Н. Савицким, Н. С. Трубецким, Г. В. Флоровским, П. М. Бицилли, Н. Н. Алексеевым и др.4 Специфика этих концепций состоит главным образом в поиске социокультурной идентичности самой России и ее государственной (имперской, национальной) идеи.

При работе над темой были использованы многочисленные историко-правовые исследования дореволюционных исследователей. Следует заме.

1 См.: Бердяев Н. А. Смысл истории. Новое средневековье. — М., 2002; Данилевский Н. Я. Россия и Европа. — М., 1991; Леонтьев К. Н. Поздняя осень России. — М., 2000.

2 См.: Шпенглер О. Закат Европы. Очерки морфологии мировой истории: в 2 т. — М., 1998; Тойнби А. Дж. Постижение истории. — М., 1991; Его же. Цивилизация перед судом истории: сб. — М., 2003.

3 См.: Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций: в 3 кн. — М., 1993; Соловьев С. М. Сочинения: в 18 кн. -М., 1988;1995.

4 См.: Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. — М., 1998; Бердяев Н. А. Русская идея. — М. — Харьков, 2002; Его же. Судьба России. Опыты по психологии войны и национальности. — М., 1990; Империя пространства: хрестоматия по геополитике и геокультуре России / сост. Д. Н. Замятин, А. Н. Замятин. — М., 2003; Леонтьев К. Н. Записки отшельника. — М., 1992; Мир России — Евразия: антология / сост.: Л. И. Новикова, И. Н. Сизем-ская. — М., 1995; Соловьев В. С. Сочинения: в 2 т. — М., 1990; Федоров Н. Ф. Сочинения. -М., 1982; Федотов Г. П. Судьба и грехи России (избранные статьи по философии русской истории и культуры): в 2 т. — СПб., 1991 и др. 5 тить, что дореволюционными исследователями не только отчетливо дифференцировались проблемы территориального устройства, но и увязывались с процессами расширения территориального комплекса империи. Эти идеи звучат в работах большинства дореволюционных исследователей. В исследованиях XIX века четко разграничиваются два вида управления — государственное (ведомственное) и территориальное управление, которые рассматриваются с позиций конкурентности. Причем единая точка зрения на адекватность какого-то из них российским реалиям отсутствуют.

Особое значение с точки зрения исследуемой темы имеют многочисленные работы дореволюционных юристов и правоведов, которые посредством историко-юридического анализа исследовали механизмы управления империей. Собственно проблема территориального управления впервые прозвучала именно в правовом контексте.

В работах А. Д. Градовского много места уделяется механизмам территориального управления — складыванию губернских учреждений, генерал-губернаторам и наместникам5. Именно у него наиболее остро ставится проблема взаимоотношения центрального и территориального управления. Деятельность генерал-губернаторов оценивается им как внесистемная, препятствующая нормальному ходу управления.

Вопросы организации местного управления, в том числе складывание губернской системы и формирования власти на местах рассматриваются также в работах В. М. Гессена6.

Н. И. Лазаревский, Б. Э. Нольде и Н. М. Коркунов не только рассматривают систему государственного управления, но и анализируют положение п окраин и законодательство, регламентирующее окраинное управление. В особенности их внимание привлекают западные окраины России, прежде.

5 См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 3 т. — СПб., 1875 -1883- Его же. Политика, история и администрация. — СПб.- М., 1871.

6 См.: Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб., 1904.

7 См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. — Т. 1. — Пг., 1917; Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. — СПб., 1911; Коркунов Н. М. Русское государственное право. — Т. 1. — СПб., 1893. всего Финляндии,. Положение которой наиболее существенно отличалось от остальных губерний России.

В. Ивановский, анализируя организацию управления империи, признает, что вследствие географических, национальных и культурных различий большая часть России управлялась на особых началах, иных, нежели те, на основании которых было организовано управление в центральных российских губерниях. Основной формой управления такими территориями он представляет генерал-губернаторскую власть, которая, по его мнению, являлась элементом децентрализации управления на местах8.

Исключительный интерес с точки зрения характеристики системы управления империей представляет работа Э. Н. Берендтса9. Достаточно подробно он касается в ней государственных реформ Александра I, указывая на их непоследовательность и доктринерство. В работе Э. Берендтса ставится проблема соотнесения центральной власти в лице министерств с властями на местах в лице генерал-губернаторов и наместников.

Следует отметить, что изучение системы управления в XIX в. носило чрезвычайно острый и актуальный характер в силу того, что сама система как раз находилась в стадии формирования. Один из наиболее интересных опытов исследования территориального управления сделан в монографии И. Е. Андреевского10, которые анализирует организацию власти на местах, в том числе в лице ее высших представителей. Одним из аспектов работы является рассмотрение функций и деятельности наместников в конце XVIII — XIX в., как политического института, направленного на птимизацию управления территориями.

8 См.: Ивановский В. Административное устройство наших окраин // Ученые записки Казанского университета. — 1891. — Кн. 6. — С. 26—70.

9 См.: Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (записка, составленная в декабре 1903 года). — СПб., 1913.

10 См.: Андреевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. — СПб., 1864. 7.

Довольно широко представлены в литературе жизнеописания императоров11. Все они безусловно носили апологетический характер, практически не неся в себе критической составляющей, однако они отличаются большим количеством фактического материала, в том числе из личных архивов членов царской семьи и связанных с ними лиц, что позволяет получить представление о подоплеке принимаемых решений. Достоинством этих работ являются обширные цитирования из писем и документов императоров, которые использовались при работе над исследуемой темой.

В качестве отдельного исследовательского направления могут быть выделены дореволюционные работы, посвященные окраинам. Масштабное исследование гражданского управления Закавказья, основанное на обширном 1 документальном материале было опубликовано В. Иваненко. Структура этой работы построена на анализе деятельности кавказских наместников, сделанном посредством обращения к обширным источникам. Автор высказал и обосновал точку зрения, согласно которой проблемы России на Кавказе были вызваны, как правило, неосмотрительным насаждением имперских учреждений и нежелание учитывать специфики региона. По-мнению автора, выдающимися наместниками являлись как раз те, кто разумно сопрягал интересы империи с интересами покоренных народов.

Положению империи на Кавказе посвящена работа другого дореволю.

11 ционного автора Н. Ф. Дубровина. В его работах рассматриваются как проблемы присоединения Грузии и подписания Георгиевского трактата, так и последовавшие на Кавказе военные действия.

1 11 См.: Богданович Т. А. Александр I: Историко-биографический очерк. — М., 1914;

Шильдер Н. К. Император Александр Первый: Его жизнь и царствование: в 4 т. — Изд. 2-е. -СПб., 1904;1905; Его же. Император Николай I. Его жизнь и царствование: в 2 т. — СПб., 1903; Его же. Император Павел I. Историко-биографический очерк. — СПб., 1901; Шиман Т. Александр Первый. — М., 1911.

12 См.: Иваненко В. Гражданское управление Закавказьем. От присоединения Грузия до наместничества великого князя Михаила Николаевича. — Тифлис, 1901.

13 См.: Дубровин Н. Ф. История войны и владычества русских на Кавказе. — СПб. 1887. -Т. 5- Его же. Георгий XII — последний царь Грузии и Присоединение ее к России. — СПб., 1897. А.

Обширная работа М. Бородкина посвящена истории Финляндии14. Помимо того, что автор использовал богатый документальный материал при изложении материала, им сделана публикация важных документов характеризующих особенности управления краем во второй половине XIX в. По-мнению автора, автономия Финляндии в правление Александра II набирала такие объемы, что угрожала России сепаратизмом, а созданные институты власти не смогли воспрепятствовать развитию этого деструктивного сценария.

Монография Э. Н. Берендтса посвящена анализу финляндского законодательства и административной системы15. По объему и охвату материала она продолжает оставаться беспрецедентной. Исследователь не только дает характеристику органам власти, но и рассматривает их эволюцию, сопрягая ее направления с процессом развития автономии великого княжества.

В 2009 г. было переиздано дореволюционное исследование Л. А. Арбузова, посвященное истории Прибалтики16. Работа представляет собой перевод с немецкого, насыщена фактическим материалом и, по существу, носит уникальный характер. Социальная и национальная специфика Прибалтики в дореволюционный период, преобладание немецкого баронства среди верхушки общества, языковые и социальные сложности, особенности документооборота, разноголосица источников до крайности затрудняли исследование этой проблемы в советское время.

В работе С. В. Жуковского рассматривается развитие взаимоотношение между Россией и Средней Азией, предпосылки присоединения этого региона к Российской империи17.

Таким образом, авторы дореволюционного периода акцентировали внимание на исследовании административно-территориального устройства.

14 См.: Бородкин М. История Финляндии. — Т. VI. — СПб., 1908.

15 См.: Берендтс Э. Н. Лекции по административному праву Великого княжества Финляндского: в 2 т. — СПб., 1903.

16 См.: Арбузов JI. А. Очерки истории Лифляндии, Эстляндии и Курляндии. — М., 2009.

17 См.: Жуковский С. В. Сношения России с Бухарой и Хивой за последнее трехсотлетие. -СПб., 1915.

Российской империи и положении отдельных национальных окраин в ее составе.

Установление советской власти привело к изменению историографической ситуации в отношении интересующей нас проблемы. В советский период формирование территориального комплекса империи и механизмы территориального управления не получили должного изучения. Единственным направлением, сопрягающимся с исследуемой темой можно назвать изучение национальной политики самодержавия, которое осуществлялось как на уровне империи, так и применительно к отдельным регионам. Что касается форм территориального управления, то специальных работ, касавшихся генерал-губернаторов и наместников, или других форм особого управления создано не было. В отличие от дореволюционного периода, ни в одной работе не анализируются формы автономии, имевшие место в империи. В связи с этим, работы советских авторов представляют интерес прежде всего в контексте изучения общих тем — внутренней политики и государственного управления.

Вопросы государственного управления рассматриваются в работах со.

1 Я ветского исследователя Н. П. Ерошкина. Он не проводит никаких дефиниций между государственным и территориальным управлением. В силу специфики советской идеологии, оценки его носят классовый характер, однако используемый им фактологический материал, а также созданная конструкция системы бесспорно сохраняют актуальность.

Несомненный интерес представляет работа С. В. Мироненко, посвященная реформам царствования Александра I19. Актуальность этой работы с точки зрения исследуемой темы обусловлена разработка автором проблемы Уставной грамоты Н. Новосильцева, которая, в свою очередь, напрямую связывается им с такими формами территориального управления как наместнический и генерал-губернаторский проект. Автор не только дает оценки Ус.

18 См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983; Его же. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 -1860 гг.). — М., 1985.

19 См.: Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в.-М., 1989. тавной грамоте, которая, по его мнению была написана с позиций буржуазного федерализма, но и довольно подробно оценивает результаты управленческого эксперимента Александра I с участием А. Д. Балашова.

В работах А. Н. Медушевского разработан сравнительно-исторический подход к анализу административных реформ в России XVIII — XIX вв.20.

Представляют интерес работы С. Киняпиной, М. Блиева и С. Дегоева, 1 посвященные Кавказу и Средней Азии. Объединение этих регионов авторами является вполне уместным. Поскольку исследователями неоднократно отмечалось, что в процессе присоединения Средней Азии был учтен опыт покорения Кавказа и его администрации.

Таким образом, в работах советского периода, основывающихся на новых методологических позициях, были даны новые оценки системы имперского управления, прежде всего, в отношении используемых властью механизмов управления национальной периферией. Как правило, реформы системы территориального управления напрямую увязывались с развитием классовой борьбы, борьба с которой считалась одной из главных задач властных структур.

С начала 1990;х гг. начинается новый период в историографии проблемы, который можно назвать современным или постсоветским. Он был обусловлен кризисом марксистской методологии и отказом от идеологического диктата в науке. Активное развитие исторической науки в постсоветский период, использование учеными наработок не только предшествующей отечественной, но и зарубежной историографии, позволили по-новому взглянуть на проблему исследования. В последние десятилетия проблема территориального управления получила новое звучание, как в целом, так и в отдельных.

20 См.: Медушевский А. Н. Административные реформы в России XVIII — XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе: научно-аналитический обзор. — М., 1990; Его же. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. — М., 1997; Его же. Утверждение абсолютизма в России. Сравнительное историческое исследование. — М., 1994.

21 См.: Кшшпина Н. С., Блиев М. М., Дегоев В. В. Кавказ и Средняя Азия во внешней политике России. XVIII в. — 80-е годы XIX в. — М., 1984; Блиев М. М., Дегоев В. В. Кавказская война. — М., 1994. составляющих. Современные историки и политологи Н. В. Синицын, С. В. Лурье, С. Глебов, А. Ш. Кадырбаев, А. Филюшкин, В. Махнач, С. И. Каспэ и др.22, в своих исследованиях либо представили самостоятельные концепции, обосновывающие истоки российской имперской идеи и ее развитие, либо делали критический анализ источников поданной проблеме. Зарубежные исследователи также разработали ряд интересных теорий, среди которых особо следует выделить: концепцию России как многонациональной империи А. Каппелера, концепцию российского колониализма М. Ходарковского.

Проблема оформления территориальной системы Российской империи и ее модернизации анализируется с политологических позиций в многочисленных работах И. В. Бахлова. Он, в частности, выделяет характеристики империи, систематизирует основные подходы к ее формированию, а также концептуализирует модели колонизации. В его работах разработаны проблемы складывания политико-территориальной системы, а также осуществления территориальной модернизации.

22 См.: Глебов С. Границы империи и границы Модерна. Антиколониальная риторика и теория культурных типов в евразийстве // Ab Imperio. — 2003. — № 2- Кадырбаев А. Ш. Османская и Российская империи: общее византийское и золотоордынское наследие // Восток. — 2003. — № 2- Каспэ С. И. Империя под ударом. Конец дебатов о политике и культуре // Полития. — 2003. — № 1- Лурье С. В. От древнего Рима до России XX века: преемственность российской традиции // Общественные науки и современность. — 1997. -№ 4- Махнач В. Бремя Третьего Рима // Родина. — 1995. — № 9- Синицына Н. В. Третий Рим: Истоки и эволюция концепции. — М., 1997; Филюшкин А. Дискурсы Ливонской войны // Ab Imperio. — 2001. — № 4 и др.

23 См.: Бахлов И. В. Имперский компонент в территориальной системе России: эволюционный подход. — Саранск, 2008; Его же. Колонизация и экспансия в формировании территориальной основы Российской империи. Новые подходы в гуманитарных исследованиях: право, философия, история, лингвистика: межвуз. сб. науч. трудов. — Вып. VIII. -Саранск, 2008. — С. 107−112- Его же. Модернизация территориальной системы традиционной империи в государственно-правовой сфере. Политические механизмы управления национальной периферией: отечественный и зарубежный опыт: материалы всерос. науч. конф. — Саранск, 2010. — С. 68−76- Его же. Политические механизмы трансформации территориальной системы России. — Саранск, 2009; Его же. Российская империя как политико-территориальная система: типологическая характеристика // Центр и периферия. -2008. — № 2. — С. 12−17- Его же. Российская империя как территориальная система: специфика политической модернизации. — Саранск, 2010.

Для последнего десятилетия характерно изменение историографической ситуации. Изменились оценки, появились новые взгляды и подходы, более объективно стала оцениваться деятельность царского самодержавия.

В данном контексте особый интерес представляют работы А. Б. Каменского, в которых делается попытка изучения Российской империи как цело" ~ 24 -iт т стнои системы, изменяющейся под влиянием модернизации, а также Б. Н. Миронова, в которых автор рассматривает российскую специфику формирования социально-демографической структуры империи25.

С точки зрения исследуемой темы следует отметить изменение подходов к анализу национальной политики, в частности, попытка анализа политики в отношении национальных окраин в территориальном ключе. Свидетельством этого является коллективная монография «Национальные окраины.

Л/Г.

Российской империи. Становление и развитие системы управления". Данная работа представляет собой сборник статей, каждая из которых посвящена особенностям управления национальными окраинами, авторы которых не ограничивают себя вопросами национальной политики, рассматривая режим управления окраинами в целом. Несмотря на некоторую поверхностность, несомненный интерес представляет концептуализированное изложение анализа различных форм автономий, имевших место в Российской империи, их типологизация и характеристика.

В последние годы были сделаны попытки пересмотреть политику самодержавия в отношении конкретных регионов: Северного Кавказа, Западных окраин и Центральной Азии. Эти работы вышли в единой серией, наряду с монографией, посвященной управлению Сибири. Издатели серии обозначили проблематику, которая свидетельствуют о формировании нового поли.

24 См.: Каменский А. Б. Российская империя в XVIII веке: традиции и модернизация. -1 М., 1999; Его же. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа). — М., 2001.

25 См.: Миронов Б. Н. Социальная история Российской империи: в 2 т. — СПб., 2001; Его же. Новое видение истории России XVIII — первой половины XIX века // Вопросы истории.-2001.-№ 11−12.-С. 152−158.

Национальные окраины Российской империи. Становление и развитие системы управления.-М., 1998. i 13.

4 i тико-территориального, а не национального подхода к оценке правительственной политики: «Как власти структурировали пространство империи, устанавливая и меняя административное делениевводя и отменяя должности наместниковсохраняя или отменяя традиционные для регионов законода.

ОН тельные нормы, расширяя или сокращая объем их автономии". Хотя не во всех из перечисленных монографий данные вопросы решены в полном объеме, содержание работ представляет собой попытку осуществить систематизированное изложение вопросов, напрямую соответствующих проблеме территориального устройства империи.

Проблема политической регионалистики получила свое выражение в работах А. В. Ремнева и Л. Дамешека. По постановке проблем и задачам, исследования А. Ремнева наиболее полно соответствуют проблематике совершенствования территориального устройства во всех его проявлениях. В его работах рассматривается административная политика самодержавия через призму административно-территориального устройства, развития законодательства, формирование институтов власти, деятельности генерал-губернаторов и др.

Одной из важнейших историографических тенденций стал рост интереса к таким формам территориального управления, как генерал губернаторства. Интерес к этой теме был озвучен в статье А. Г. Трифонова и Б. В. Межуе.

27 См.: Северный Кавказ в составе Российской империи. — М., 2007; Западные окраины Российской империи. — М., 2006; Центральная Азия в составе Российской империи. — М., 2008; Дамешек Л. М., Ремнев А. В. Сибирь в составе Российской империи. — М., 2007.

28 См.: Ремнев А. В. Административная политика самодержавия в Сибири в XIX — начале XX веков: дис.. д-ра ист. наук. — Омск, 1997; Его же. Генерал-губернаторская власть в.

XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX — начало XX века). — М., 1997; Его же. Имперское управление азиатскими регионами России в XIX — начале XX веков. Некоторые итоги и перспективы изучения [Электрон, ресурс]. — Режим доступа: http://zaimka.ru/power/remnev3.shtmlЕго же. Самодержавие и Сибирь в конце XIX начале.

XX века: проблемы регионального управления // Отечественная история. — 1994. — № 2. — С. 60−73.

29 См.: Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX — начало XX века). — Иркутск, 1986 ва и был концептуально увязан с перспективами совершенствования территориального управления30.

Данная тематика получила отражение в нескольких кандидатских диссертациях, защищенных в последние годы. В работе Г. А. Рассолова институт генерал-губернаторства непосредственно рассматривается именно как институт территориального управления, задача которого скомпенсировать территориальные масштабы империи, приблизив власть на места31.

В диссертации К. С. Чернова данный институт рассматривается в контексте осмысления основных положений Уставной грамоты Н. Новосильцева и ее политического значения32. По-мнению автора, наместничества и генерал-губернаторства прежде всего являлись средством усиления самодержавной власти. Вслед за дореволюционными авторами, исследователь противопоставляет центральное министерское и территориальное генерал-губернаторское управление.

Работа В. Г. Арутюняна посвящена специальному исследованию генерал-губернаторского проекта в правление Александра I, опытам, которые производил в территориальном управлении император, объединив пять губерний под управлением А. Д. Балашова. Исследователь приходит к заключению, что неудача проекта связана только со смертью императора и является в значительной мере случайной33.

Диссертации В. А. Кононова и Ц. Ц. Михеевой посвящены исследованию института губернаторства, его эволюции, а также механизмам взаимодействия с центральной администрацией34.

30 См.: Трифонов А. Г., Межу ев Б. В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: опыт исторической реминисценции // Полис. — 2000. — № 5. — С. 19−27.

31 См.: Рассолов Г. А. Институт генерал-губернаторства в Российской империи: 1775 г. -конец XIX в.: дис. канд. ист. наук. — М., 2005.

32 См.: Чернов К. С. «Государственная Уставная Грамота Российской Империи» (к вопросу о российском конституционализме): автореф. дис.. канд. ист. наук. — М., 2007.

3 См.: Арутюнян В. Г. Генерал-губернаторства при Александре I: дис.. канд. ист. наук. -М., 2008.

34 См.: Кононов В. А. Институт губернаторства в дореволюционной России: взаимодействие губернской и центральной администраций, 1708 — 1917 гг. (На материалах Смолен.

15 страныа также воспоминания государственных и политических деятелей XIX в., в своих публикациях оставивших информацию о направлениях территориального устройства и обоснования этого процесса. Также нами были использованы материалы, опубликованные в сборниках документах.

Территориальное устройства Российской империи регламентируется многочисленными законодательными актами, опубликованными, как в Полном собрании законов Российской империи, так и в других сборниках документов. Важнейшими из них являются законодательные акты, регламентирующие порядок управления империей и основные подходы к управленческой деятельности. В большинстве случаев, эти документы были связаны с регламентацией работы высших органов власти — министерств, Государственного Совета, губернаторов. Отдельно регламентировалось положение таких внесистемных единиц управления, как генерал-губернаторы. Среди документов этого круга важнейшими являются: Наставления губернаторам 1764 г., Наказ Екатерины II Уложенной комиссии 1767 г., Учреждения для управления губерниями 1775 г., Общее учреждением министерств, Наказ гражданским губернаторам 1837 г., Общая инструкция генерал-губернаторам 1853 г. 36.

Вторая группа законодательных актов состоит из документов, регламентирующих порядок управления окраинами. Несмотря на то, что самодержавия не имело систематизированной окраинной политики, а в каждом случае реагировало на конкретную ситуацию, на протяжении XIX в. в законодательстве отложилось большое количество документов, регламентировавших управление окраинами. Среди них: Конституционная хартия Царства Польского 1815 г., Устав образования Бессарабской Области 1818 г., Учреждение.

36 См., например: Наказ императрицы Екатерины И, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения. — СПб., 1907; Общее учреждение министерств // Российское законодательство X — XX вв.: в 9 т. — Т. 6. Законодательство первой половины XIX в. — М., 1988. -С. 92−134- Наказ гражданским губернаторам. 1837 г. // ПСЗ РИ-П. — Т. 12. — СПб., 1838. -С. 361−439- Общая инструкция генерал-губернаторам. 1853 г. // ПСЗ РИ-И. — Т. 28. — СПб., 1854.-С. 260−264 и др. для управления сибирских губерний 1821 — 1822 гг., Учреждение для управления Бессарабской области 1828 г., Манифест о новом порядке управления и образования Царства Польского 1832 г.- Учреждение для управления Закавказским краем 1841 г., Свод местных узаконений губерний остзейских 1845 г., О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края 1867 г., Сеймовый устав для Великого Княжества Финляндского, Положение о Главном Управлении наместника Кавказского 1867 г., Положение об управлении Туркестанского края 1886 г. и др.37 Данными законодательными актами определяются действующие на окраинах органы власти и их полномочия.

Третья группа документов носит внешнеполитический характер и связана с присоединением к России новых территорий, как правило, в процессе присоединения происходило обоснование прав России на новую территорию, а также очерчивались взаимоотношения империи с новой провинцией. За XIX в. таких документов накопилось очень много. Ключевыми из них являются Конвенции о разделах Польши 1772, 1793 и 1795 гг.

Договор о признании царем Карталинским и Кахетинским Ираклием II покровительства и верховной власти России (Георгиевский трактат) 1783 г., Манифест о покорении шведской Финляндии и о присоединении оной навсегда к России 1808 г., Манифест о присоединении герцогства Варшавского 1815 г., статьи Бухарестского, Туркманчайского и Адрианопольского мирных договоров, регламентировавших территориальные приобретения империи в ходе военных действий, многочисленные договора, заключенные с владете.

37 См., например: Устав образования Бессарабской области // ПСЗ РИ-І. — Т. 35. — СПб., 1830. — С. 222−281- Учреждение для управления Сибирских губерний // ПСЗ РИ-І. — Т. 38. — СПб., 1830. — С. 345−394- Учреждение для управления Бессарабской области // ПСЗ РИ-ІІ. — Т. 3. -СПб., 1830. — С. 197−203- Учреждение для управления Закавказским краем // ПСЗ РИ-І. -Т. 15. — СПб., 1841. — С. 237−261- Свод местных узаконений губерний остзейских, повелением государя императора Николая Павловича составленный. — Ч. 1. — СПб., 1845- О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края // ПСЗ РИ-ІІ. — Т. 52. — СПб., 1866. — С.382−386 и др. лями и ханами Закавказья, на основании которых их ханства вступали под.

38 управление империи .

Четвертая группа документов представляет собой политические проекты и их характеристики. Подавляющее большинство из них принадлежит эпохи Александра I, когда собственно выстраивались системы государственного и территориального управления, определялись контуры отношений с окраинами, выбиралась модель организации власти в центре и на местах и форма их взаимодействия. К ним относятся: Государственная уставная грамота Российской империи Н. Н. Новосильцева, где получил отражение наместнический проект, План государственного преобразования графа М. М. Сперанского, Журналы Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г., где получили оценку попытки реализации в России генерал-губернаторского проекта, рассматриваемого Александром I как основная форма территориального управления империей39.

В контексте этой же теме следует упомянуть работу Н. В. Калачова, опубликованную по случаю выхода в свет сочинения И. Е. Андреевского40. В своей работе автор не только сделал замечания к упоминаемой работе, но и опубликовал обширный документальный материал, касающийся проектов территориального устройства империи и принадлежащий перу тех деятелей, которые как-то влияли на судьбу этих проектов, в том числе М. М. Сперанского, А. Д. Балашова, Д. А. Гурьева и др.

38 См., например: Договор о признании царем Карталинским и Кахетинским Ираклием II покровительства и верховной власти России (Георгиевский трактат) // Под стягом России: сб. архивных документов. — М., 1992. — С. 238−247- Манифест «О покорении шведской Финляндии и о присоединении оной навсегда к России» // ПСЗ РИ-І. — Т. 30. — СПб., 1830. — С. 146- Манифест «О присоединении герцогства Варшавского» // ПСЗ РИ-І. — Т. 33. -СПб., 1830.-С. 117−118 и др.

39 См.: План государственного преобразования графа М. М. Сперанского.

Введение

к уложению государственных законов 1809 г. — М., 1905; Журналы Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. // Сборник Императорского русского исторического общества. — 1891. — Т. 74 и др.

40 См.: Калачов Н. В. Разбор сочинения г. Андреевского «О воеводах, наместниках и губернаторах», составленный по поручению Императорской академии наук. — СПб., 1867.

Отражением роста научного интереса к территориальной проблематике стала публикация, представляющая собой завершение работы, начатой еще в.

35 начале XX века. Работа представляет собой справочник, содержащий информацию о времени создания и упразднения губерний и наместничеств, с именами региональных руководителей.

Таким образом, несмотря на то, что отдельные аспекты интересующей нас проблемы представлены в дореволюционных и современных исторических исследованиях, до сих пор нет обобщающей работы по данному направлению.

Цель исследования. Целью работы является анализ развития системы территориального управления Российской империи и формируемых механизмов инкорпорации окраин в тело империи. В соответствие с поставленной целью решаются следующие исследовательские задачи:

— исследовать проблему территориального роста Российского государства, его трансформацию в империю и влияния увеличения территориальных масштабов на изменение характера управления;

— проанализировать складывание контуров территориального управления в правление Александра I, и факторы, влияющие на этот процесс;

— исследовать используемые методы управления окраинами и направления их эволюции;

— выделить общее и особенное в подходах к принципам территориального управления в правления отдельных императоров.

Источниковая база работы. Специфика темы исследования, носящего обобщающий и аналитический характер, делает возможным использование опубликованных источников, которые, с известной долей условности, можно разделить на несколько групп: законодательные акты, регламентирующие процесс административно-территориального управления, законодательные акты, регулирующие окраинное управлениевнешнеполитические документыпроекты преобразований, относящиеся к территориальному устройству ской губернии): дис.. канд. ист. наук. — Смоленск, 2005; Михеева Ц. Ц. Эволюция института губернаторства в Российской империи: дис.. канд. юрид. наук. — М., 2006. 35 См.: Губернии Российской империи: История и руководители. 1708−1917. — М., 2003.

Пятая группа документов представляет собой мемуарную литературудневники и воспоминания государственных деятелей, в которых нашли отражения те или иные стороны территориального управления. Среди этого круга источников были использованы: «Беседы и частная переписка между императором Александром I и кн. Адамом Чарторижским"41, где нашли свое отражение проблемы государственного управления Россией, а также польский вопрос.

Записки А. П. Ермолова рассказывают о первых десятилетиях укрепления России на Кавказе, деятельности российских властей и отношениях с местным населением42.

Большой интерес представляют воспоминания В. Ф. Вигеля, занимавшего должность Бессарабского вице-губернатора и оставившего интереснейшие свидетельства формирования имперской политики в отношении этого региона и постепенной ликвидации его автономии43. В воспоминаниях автор дает также оценки личности М. С. Воронцова, который в описываемый период являлся наместником Новороссии, а затем стал кавказским наместником.

В мемуарах Д. А. Милютина освещается широкий круг проблем, связанный с устройством территориального управления, поскольку сам граф отдал много лет службе на Кавказе, по должности военного министра был хорошо знаком с ситуацией на окраинах страны, в том числе в Финляндии и Польше. Его брат, Н. А. Милютин, проводил реформы, направленные на русификацию Польши после подавления восстания 1863 г., что также получило освещение в книге44.

В дневниках П. А. Валуева, занимавшего высокие посты министра внутренних дел, министра государственных имуществ, а также возглавляв.

41 См.: Беседы и частная переписка между императором Александром I и кн. Адамом Чарторижским. — М., 1912.

42 См.: Записки Алексея Петровича Ермолова. — Ч. 1 — 2. — М., 1865 — 1868.

43 См.: Вигель В. Ф. Воспоминания: в 7 т. -М., 1864−1865.

44 См.: Милютин Д. А. Воспоминания. 1860−1862. -М., 1999.

20 шего Комитет министров, были освещены и получили оценку события последних десятилетий XIX в.45.

Много интересного содержат также воспоминания С. Ю. Витте, где он, будучи уроженцем Тифлиса, и хорошо знакомый с ситуацией на Кавказе, дает оценки кавказской политике империи.

В работе использован также отчет генерал-губернатора Туркестанского края К. П. Кауфмана о его деятельности в этом регионе, задачах, которые он решал в процессе управления азиатской окраиной империи и специфики администрирования этим регионом46.

Были использованы также сборники, в которых опубликованы документы, характеризующие отдельные стороны исследовательской проблемы. Наиболее масштабным и содержательным из них являются материалы кавказской археографической комиссии. Документы, опубликованные в 12 томах, сгруппированы по наместникам края и содержат самый разнообразный материал, касающийся управления Россией этим регионом47.

Широкий фактический материал был опубликован после смерти историка В. С. Дякина его учениками, куда вошли, в частности, выписки из документов, характеризующих национальную политику самодержавия во второй половине XIX в. в различных регионах — Польше, Прибалтике, Туркестане, на Кавказе. Несмотря на то, что национальная политика не всегда позволяет охарактеризовать управление территориями, во многих случаях она все же коррелируется с этой проблемой.

45 См.: Валуев П. А. Дневник. 1877−1884. — Пг., 1919.

46 См.: Проект всеподданнейшего отчета генерал-адыотанта К. П. фон Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генерал-губернаторства. 7 ноября 1867−25 марта 1881 г.-СПб., 1885.

47 См.: Акты, собранные Кавказской археографической комиссией: в 12 т. — Тифлис, 1866−1904.

48 См.: Дякин В. С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX — начало XX в.).-СПб., 1998.

Еще один сборник документов характеризует политику империи по отношению к мусульманству, что позволяет использовать их при рассмотрении деятельности самодержавия на Кавказе и в Туркестане49.

Ряд сборников документа носит региональную окраску. В частности, нами были использованы документальные подборки, касающиеся Азербайджана, Казахстана и Финляндии50.

Одной из недавних документальных публикаций стал сборник, характеризующий национальную политику империи. Авторы разместили в нем широкий круг законодательных актов и дипломатических документов, характеризующих процесс присоединения к России окраин, и складывание там различных форм управления51.

Приведенный анализ источников позволяет говорить о наличии необходимого документального материала, позволяющего охарактеризовать исследуемую тему.

Методология и методы исследования. В основу диссертационный работы положен принцип историзма, предполагающей анализ явлений на основе взаимной зависимости и причинно-следственной связи. В силу этого материал организован в соответствии с проблемно-хронологическим принципом.

Поскольку объект исследования представляет собой целостную слож-ноорганизованную систему, закономерным при ее изучении стало применение системного анализа.

Заявленная тема предполагает также использование модернизационно-го подхода, в соответствии с которым территориальный рост империи рассматривается через призму осуществления модернизации российского обще.

49 См.: Ислам в Российской империи (законодательные акты, описания, статистика). — М., 2001.

50 См.: Колониальная политика русского царизма в Азербайджане в 20 — 60-х годах XIX в. — Ч. I. Феодальные отношения и колониальный режим. 1827−1843 гг. — М. — Л., 1936. Материалы по истории политического строя Казахстана. — Т. 1. — Алма-Ата, 1960; Шилов-ский П. Акты, относящиеся к политическому положению Финляндии. — СПб., 1903.

51 См.: Национальная политика в императорской России: Цивилизованные окраины (Финляндия, Польша, Прибалтика, Бессарабия, Украина, Закавказье, Средняя Азия) / сост. Ю. И. Семенов. -М., 1997. ства, преодоления его отсталости от европейских стран, формирования новых механизмов государственного управления, способных решать более сложные задачи развития. Был применен и геополитический подход, при котором основное внимание уделяется изучению и анализу внутренних и внешних факторов существования системы или условий протекания политического процесса.

Апелляция к пространственной протяженности империи, ее географическому, национальному и религиозному разнообразию делает необходимым использование цивилизационного подхода. Специфика темы исследования потребовала также применения институционального подхода, что связано с необходимостью изучения системы управления и степени эффективности используемых в разных случаях механизмов.

Методический инструментарий исследования представлен как общенаучными (анализ и синтез), так и специальными историческими (сравнительно-исторический, историко-генетический и историко-системный) методами.

Научная новизна диссертации заключается в исследовании проблемы развития властных институтов и механизмов территориального управления Российской империей в XIX в. как важного направления государственной политики в русле модернизации традиционной империи. Автором выделены этапы в развитии имперской системы территориального управления, определяемые условиями объективного (события внутренней и внешней политики) и субъективного (личности отдельных императоров) характерапоказан системный характер территориального управления империей, предполагающего не только разнообразие конкретных административных механизмов в отношении отдельных регионов, но и учет идеологии территориального роста империиисследованы официальные и альтернативные политические проекты модернизации территориального управления с учетом социально-политических последствий их реализации или нереализации.

Практическая значимость работы. Материалы работы могут использоваться при разработке специализированных курсов для студентов истори.

23 ко-политологических специальностей. Выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти при разработке механизмов территориального управления.

На защиту выносятся следующие основные положения исследования:

1. Для формирования территориального комплекса Российской империи стали характерны следующие черты: применение военной силы как на этапе экспансии, так и для подавления сопротивления населениясохранение оппозиционных настроений среди жителей присоединенных территорийслабость переселенческого движения на новые территории, и, как следствие, медленные темпы их интеграции в структуру Российского государства.

2. Создание наместнической системы самым непосредственным образом обусловлено спецификой российского территориального комплекса: размерами территории страны, удаленностью губерний от центра, не досягаемостью для центральных органов управления. Эти обстоятельства делали наместничества единственно возможным способом обеспечить эффективность управления, при условии назначения достойных наместников.

3. В ходе преобразований первой четверти XIX в. проявились противоречия между центральным и ведомственным управлением, основными элементами которых являлись министерства и наместничества. Министерства, обеспечивая общее руководство, демонстрировали неэффективность при управлении территориями, а наместники, располагая значительными полномочиями, добивались результатах на местах, но при этом конкурировали с министерствами и создавали угрозу узурпации власти.

4. Значительные различия, которыми обладали приобретенные Российской империей в первой четверти XIX в. территории (географическая удаленность, интересы военной безопасности, особый образ жизни народов) делали невозможным обычное управление и обусловили формирование самых разных форм автономии в рамках империи. При этом автономия могла носить как административный, так и политический характер.

5. В период правления Николая I происходит постепенное изменение характера административных и политических автономий на территории империи. Если в первой четверти XIX в. предоставление особых полномочий было связано с сохранением традиционных порядков управления, то во второй четверти XIX в. особые полномочия и колоссальная власть предоставлялись отдельным ставленникам императора — генерал-губернаторам и наместникам, которые по собственному усмотрению осуществляли управление окраинами.

6. В XIX в. принципы окраинного управления заключались в том, что менее развитые территории (Кавказ, Молдавия), империя считала вправе унифицировать и интегрировать, а за более развитыми (Финляндия, Польша, и отчасти Прибалтика) — признавала право на сохранение своего образа жизни. Однако даже эти принципы, при всей своей непоследовательности и противоречивости, не были конвертированы в политику. В результате в Финляндии, проводившей политику неуклонного сепаратизма, но без использования форм открытой борьбы, сохраняли автономию, а в Польше, сопротивлявшейся власти империи, насаждали русификацию.

7. На протяжении XIX столетия империя оказалась не способна выработать долговременные, стабильные формы автономии, позволявшие бы эффективно интегрировать окраины. Курс на последовательное упразднение местных форм управления, насильственная русификация, спровоцировали в условиях развивающихся капиталистических отношений национальный кризис и развитие центробежных тенденций. Неспособность правительства интегрировать окраины стала причиной кризиса империи и ее развала в революционные годы.

Апробация. По результатам исследования было опубликовано 6 научных работ, в том числе 2 статьи в журналах, рекомендованных ВАК. Разные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях, проводимых в МГУ им. Н. П. Огарёва — Огарёвских, Сафаргалиев-ских, Меркушкинских научных чтениях. Отдельные положения работы апро.

25 бировались в ходе участия в выполнении исследовательских проектов: «Внутрии внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)», 2009 — 2011 гг., в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (проект 2.1.3/1134) — «Динамика центрально-периферийной конфигурации современной России и оптимизация политических механизмов территориального управления», 2010 — 2012 гг., в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы (проект 14.740.11.0239).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Восемнадцатый век в истории Российского государства ознаменован переходом в качественно новое состояние. В результате перехода от внутренней колонизации к военной экспансии, роста военно-политического могущества усиления централизации власти произошло преобразование России из царства в империю. Начиная с восемнадцатого века резко ускорились масштабы территориальной экспансии России. В ее состав стали включаться окраины, отличавшиеся от основной территории страны и по характеру хозяйственной жизни, и по этническому составу, и по религиозно-мировоззренческим характеристикам.

В процессе формирования территориального комплекса Российской империи изменялись инструменты колонизации окраин. Для них стали характерны: применение военной силы, как на этапе экспансии, так и для подавления сопротивления населениясохранение оппозиционных настроений среди жителей присоединенных территорийслабость переселенческого движения русского этноса на новые территории, и, как следствие, медленные темпы их интеграции в структуру Российского государства.

В ходе территориальной экспансии идеология территориальных приобретений подвергалась качественной трансформации. В к. ХУШ — начале XIX в. власти стремились идеологически обосновать историческую справедливость и обусловленность имперских приобретений, ссылаясь на древние права, защиту родственных народов, стремление к порядку и стабильности. Во второй половине XIX в. империя уже не стремилась к справедливым обоснованиям своей экспансии, либо не обосновывая ее совсем, либо апеллируя к праву силы.

Расширение территориального комплекса государства предъявило новые требования к организации системы управления, как в центре, так и на местах, а также организации взаимодействия между центральными и местными властями. Попытки создания такой системы были сделаны в правление.

Екатерины И. Реформы Екатерины II стали предпосылками для осуществления территориальной модернизации. Пытаясь улучшить систему управления страной, Екатерина II столкнулась с невозможностью сделать это на системной основе. Этому препятствовали неразвитость системы центрального управления, отсутствие систематизированного законодательства, нехватка подготовленных кадров.

Стремясь к преодолению этих недостатков, Екатерина II осуществила перенос центра управления на места, создав наместничества под контролем генерал-губернаторов, обладавших колоссальными властными полномочиями. Достойный выбор управленцев стал временным способом решения проблемы совершенствования управления. Децентрализация власти и колоссальные полномочия наместников обусловили неразвитость центрального управления и упразднение системы коллегий. На этом этапе не только территориальное устройство, но и управление страны в целом зависели от деятельности наместников. Преобразования Екатерины II на время стали панацеей в решении проблем государственного управления, однако уже в правление Павла I проблема обострилась. Относясь с недоверием к начинаниям своей матери, Павел ликвидировал наместническую систему, спровоцировав острейший кризис управления, как в центре, так и на местах. Характерно, что преодолевая возникшие проблемы, он, по-существу, пошел по пути Екатерины, воссоздавая внесистемный орган управления — военных губернаторов.

Острейший кризис управления заявил о себе в первые же годы правления Александра I, который, к тому же, не обладал необходимым кадровым ресурсом, чтобы разрешить проблемы по образцу своей бабушки. В следствии этого начался процесс создания административной системы, разделения центрального и территориального управления. Административно-территориальное устройство отражало процессы территориальной модернизации, которые протекали на фоне создания системы центрального управления, в основу которой были положены западноевропейские политические механизмы. Недостатки министерской системы, не возможность контролировать из центра отдаленные губернии сказались на эффективности управления и привели императора Александра I к мысли о необходимости дополнения министерств наместничествами. Разработка системы генерал-губернаторств и реализация наместнического проекта являются центральными политическими проектами его царствования. Император планировал разделить страну на двенадцать наместничеств, объединяющих от трех до пяти губерний, под властью генерал-губернаторов. Вопиющее противоречие между наместнической и министерскими системами выявилось уже на стадии проработки проекта. Сопротивление министров реализации проекта, а также трагическая смерть императора прервали реализацию проекта.

Идея создания генерал-губернаторств была напрямую связана с территориальным ростом империи. Император нуждался в полновластной фигуре на местах, которая несла бы ответственность за развитие вверенного ему региона. Министерства, в силу отраслевого характера управления, были не способны контролировать развитие губерний, тем более губерний отдаленных.

Правление Александра I знаменует собой конкуренцию между двумя моделями территориальной модернизации: централизованным управлением губерниями из центра, либо самодостаточным развитием территорий под контролем наместников. Безусловно, самодержавной централизации и бюрократизации соответствовала первая модель. Следует подчеркнуть, что сам император при жизни так и не отдал предпочтение ни одной из моделей управления, с одной стороны, продолжая эксперимент генерала А. Д. Балашова по управлению пятью губерниями, а с другой, не распространяя этот опыт на другие территории и не осуществляя его законодательную регламентацию. Вероятно, можно согласиться с точкой зрения, что децентрализация власти по наместническому проекту привела бы России к постепенной федерализации, безусловно способствуя ослаблению самодержавной власти.

Поиски эффективных форм управления в центре и на местах не исчерпывали политически проекты первой четверти XIX в. Чрезвычайно важные мероприятия были предприняты в сфере окраинного управления. Масштаб.

167 ный территориальный рост империи, военная экспансия, враждебность соседей, присоединения самобытных народов, заставили правительство допустить качественное разнообразие форм управления. В первой четверти XIX в. эти формы включали многообразие административных автономий, политические автономии, протектораты. Необходимо подчеркнуть, что введение автономий уже в правление Александра I рассматривалось как переходное явление — инструмент интеграции окраин в тело империи, особенно отчетливо это видно в кавказской политике, а также в постепенном упразднении Бессарабской автономии, которая наблюдалась уже к концу правления Александра I. Временное допущение автономных форм управления не отменяло стремления к унификации административно-территориальных единиц империи, что и делалось там, где это только было возможно.

В правление Николая I определились новые тенденции территориальной модернизации империи. В правление этого императора был окончательно осуществлен выбор модели управления империей. Самодержавная монархия сделала выбор в пользу централизованного управления из центра. Основной единицей административно-территориального деления была признана губерния, руководитель которой находился в подчинении Министерства внутренних дел. Характерно, что в аргументации отказа от наместнической системы центральное место занимало соображение о «политически вредной» децентрализация власти, которая угрожала империи распадом на отдельные сатрапии. В условиях самодержавного государства самоцелью являлось централизованное управление, даже в ущерб развитию регионов. Генерал-губернаторства и наместничества не были упразднены. Совершенно четко определился их новый статус, как инструмента окраинного и особого управления.

Важнейшей тенденцией в территориальной модернизации Российской империи в 1825 — 1855 гг. можно считать постепенное изменение характера административных и политических автономий. Главным результатом правления Николая I в сфере территориального управления стала не способность монархии разработать устойчивые формы автономии, определявшие бы пра.

168 ва и обязанности окраин без угрозы русификации, но и без угрозы сепаратизма. Если в первой четверти XIX в. особые режимы управления были связаны с необходимостью сохранения традиционных для данной местности порядков, то в правление Николая автономия — это, прежде всего, децентрализация власти. Особые полномочия и колоссальная власть предоставлялись отдельным особо доверенным ставленникам императора — генерал-губернаторам и наместникам, которые осуществляли управление окраинами. В империи отсутствовала политика в отношении окраинами, окраинное управление не являлось системным элементом внутренней политики, а управление носило личностный характер, завися от фигуры наместника. Это создавало элемент нестабильности в отношениях центра и регионов, поскольку смена правителя всегда означала смену политики в отношении края. По-существу, это означало, что на окраинах не было автономии, а была административная децентрализация, причем, чем авторитетнее была фигура наместника, тем в большей степени он игнорировал требования центральных ведомств, апеллируя непосредственно к императору. Единственным исключением из этого правила являлась Финляндия, которая последовательно продолжала сохранять и наращивать свою автономию на протяжении всего XIX в.

Следующие шаги эволюции территориального управления приходятся на правление Александра II. Его эпоха ознаменована последними масштабными территориальными приращениями, в процессе присоединения Средней Азии. Среди наиболее заметных тенденций двадцатилетия стали сокращение особых форм управления и все большего распространение влияния министерств на окраины. Личные формы управления все еще сохраняются на Кавказе и в Средней Азии, но и там самодержавие стремится поставить границы росту влияния наместника и генерал-губернатора. В правление Александра II создаются временные генерал-губернаторства, как инструмент борьбы с революционным движением. С одной стороны, это подтверждает закрепления этого административного института в сфере особого управления, с другой стороны, отодвигает его за пределы территориального управления, поскольку его использование осуществляется не в интересах стабилизации территориального комплекса, а для решения чисто политических проблем.

По отношению к окраинам преобладало стремление правительства к русификации и унификации управления, происходивших в частности на фоне постепенного распространения на территории империи буржуазных реформ 1860−70-х годов. Эта политика сочеталась с неопределенностью в отношении Финляндии, которая последовательно расширяла свою автономию, и репрессиям в отношении Польши. Ситуация с Финляндией и Польшей свидетельствовала о складывании кризиса управления, связанного с неспособностью империи интегрировать окраины. Правление Александра II свидетельствовало об утрате империей гибкости в отношениях со своими регионами.

Несмотря на неблагоприятные тенденции царствования Александра II, в последние десятилетия XIX в. никаких качественных перемен, связанных с процессами территориальной модернизации в империи не происходило. К началу XX в. территориальное строительство Российской империи было в основном завершено. Его основой стал принцип единства и неделимости государства. Альтернативные формы администрирования (различные формы автономии, военно-народное управление, особые формы организации власти) вводились и использовались, но только, как временные, с неуклонной тенденцией к сокращению. На окраинах и в стратегически важных районах создаются территории, подчиненные военному министерству, количество которых резко увеличивается в правление Александра III. Военному министерству было подчинено и управление Туркестанским краем.

На протяжении XIX столетия империя оказалась не способна выработать долговременные, стабильные формы автономии, позволявшие бы эффективно интегрировать окраины. Курс на последовательное упразднение местных форм управления, насильственная русификация, спровоцировали в условиях развивающихся капиталистических отношений национальный кризис, и развитие центробежных тенденций. Неспособность правительства интегрировать окраины стала причиной кризиса империи и ее развала в революционные годы.

Таким образом, в условиях оформления территориального комплекса Российской империи правительством были использованы различные формы децентрализации власти, политической и административной автономии. В течении столетия эти формы обусловили удержание в границах империи завоеванных окраин, когда лояльность населения обусловливалась именно гибкостью власти. Стремление самодержавия к централизации власти повлекла постепенный отказ от режима территориальных автономий. Постепенно особые формы администрирования замещались либо общеимперским, либо упрощенным военным управлением, под контролем офицеров. Стремление к унификации и централизации власти стало причиной отказа от разработки правительством политики окраинного управления, что обусловило утрату системой гибкости, характерную для эпохи покорения.