Правовые формы институционализации антикоррупционной политики в российской государственности

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена сложностью и многомерностью современного государственного строительства, конфликтогенным характером данного процесса, возникшим вследствие значительных институциональных деформаций в сфере осуществления публичной власти. К наиболее серьезным из них относится коррупция, сущность и причины которой, а также технологии политико-правового противодействия этому опаснейшему явлению необходимо уяснить не только на практическом, но и на теоретико-методологическом уровне, причем сделать это в контексте выявления общих закономерностей трансформации элементов российской политической и правовой системы. В этом случае можно говорить о научной обоснованности национальной антикоррупционной политики.

Социальная опасность коррупции связана с возникновением латентных и нелегальных институтов и механизмов власти. Самыми опасными последствиями коррупции в органах государственного и муниципального управления является рост теневой экономики, создание условий для роста подпольного, криминального бизнеса, что в свою очередь приводит к возрастанию масштабов подкупа постсоветской бюрократии не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Таким образом, коррупция выступает одной из основных форм «функциональных» или «профессиональных» видов преступного поведения государственных и муниципальных служащих.

Еще в 1990 году VIII Конгресс ООН в Гаване предписал разработать Кодекс должностных лиц. Было признано, что проблема коррупции носит всеобщий, всемирный характер, что она оказывает пагубное влияние на экономику, подрывает правительственные решения, наносит ущерб морали, расшатывает доверие граждан, институтов гражданского общества к правительству, разрушает принцип беспристрастного правосудия и т. д.

В научно-практическом плане исследование коррупции и антикоррупционного правового механизма, особенностей его институционализации связано с выявлением основных тенденций и вектора развития властных практик как в прошлом, так и на современном этапе, что представляет безусловный интерес и с позиции поиска такого состояния российской политической и правовой системы, при котором возможно преодоление отчуждения институтов публичной власти и гражданского общества, человека и государства.

Очевидно, что только в данной плоскости может идти поиск оптимальных проектов дальнейшего государственно-правового развития России, категориальных оснований постсоветского реформирования, а также юридических механизмов, реально обеспечивающих возможность влияния гражданского общества на функционирование государственного механизма в плане обеспечения режима законности в работе всех его элементов.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, связанные с коррупцией в системе институтов публичной власти, начиная с 90-х гг. двадцатого века и по настоящее время, все чаще и чаще становятся объектом пристального внимания многих отечественных и зарубежных правоведов, политологов, социологов, историков. Вообще, в последнее время тема коррупции стала одной из самых востребованных в разного рода публичных заявлениях общественных организаций, в работе «круглых столов», СМИ, различных политических дебатах, парламентских слушаниях и т. д. Особое внимание этой проблеме было уделено и во многих выступлениях Президента РФ.

В юридической и политической науках достаточно работ, в которых обсуждаются общетеоретические вопросы коррупции в современном обществе. Так, в плане разработки концептуально-категориальных оснований и методологии изучения коррупции и антикоррупционного механизма несомненный интерес вызывают труды таких современных исследователей, как: О. Н. Ведерникова, Е. Т. Гайдар, С. А. Денисов, О. С. Ильин, Д. К. Казымбетова, И. Н. Коновалов, В. В. Лунеев, С. В. Максимов, А. В. Малько, М. П. Петров,.

М.И. Пискотин, B.JI. Римский, Н. В. Сатаров, Г. А. Сатаров, В. Е. Чиркин, А. Ш. Юсуфов и др.

Среди зарубежных специалистов стоит также выделить авторов фундаментальных исследований в области осмысления политико-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной власти ряда стран мира. Это, прежде всего, Т. В. Бекен, С. Роуз-Аккерман, Б. Свенсон, А. Шайо, Д. Шэклтон, П. Шоню и др.

Значительно меньше исследованы институционально-правовой и практический аспекты постсоветской антикоррупционной политики, факторы, обусловливающие ее «процветание» и тормозящие борьбу с коррумпированными чиновниками в разных эшелонах власти, а также меры, необходимые для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Хотя здесь также можно выделить монографические работы и научные статьи С. П. Глинской, Н. Р. Егоровой, Л. М. Колодкина, М. А. Краснова, А. В. Куракина, У. Т. Сайгитова., Э. В. Талапиной, В. Н. Южакова. Проблеме борьбы с коррупцией в системе правоохранительных органов и вооруженных силах России посвящали свои труды Ю. Г. Арзамасов, И. И. Басецкий, Я. М. Бельсон, И. М. Мацкевич, JT.B. Петелина, А. Д. Сафронов, В. Е. Эминов и др.

Правокультурный аспект темы диссертации развивают А. Н. Баранов, П. П. Баранов, A.M. Величко, А. Г. Дугин, А. И. Ковлер, А. А. Контарев, J1.A. Морозова, А. И. Овчинников, С. А. Панарин и др.

Таким образом, следует отметить относительную разработанность отдельных вопросов в рамках проблемы коррупции и антикоррупционной политики в постсоветской России. Тем не менее, в отечественной юридической литературе до сих пор отсутствуют исследования, имеющие комплексный, многоаспектный и системный характер, предлагающие концептуальное обоснование национального антикоррупционного проекта начала XXI в.

Объект диссертационного исследования — институциональные искажения в сфере публичной власти современной России.

Предметом исследования выступают становление и особенности трансформации институтов антикоррупционной политики в постсоветском правовом пространстве.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является институционально-правовой анализ российской антикоррупционной политики.

Поставленная цель исследования реализуется решением следующих задач:

— типологизировать имеющие место в зарубежной и отечественной г литературе концептуальные подходы к коррупции как деструктивному явлению в системе институтов государственной и муниципальной власти;

— выделить и обосновать приоритеты и формы реализации российской антикоррупционной правовой политики в контексте первоочередных задач современного государственного строительства;

— провести правовой мониторинг институтов постсоветской антикоррупционной политики и выделить особенности их функционирования в постсоветской России;

— в плане создания и внедрения в российскую политико-правовую жизнь юридических технологий противодействия коррупции как опасному результату издержек современных институциональных реформ проанализировать законодательное обеспечение антикоррупционной политики на предмет разрешения юридических коллизий;

— обосновать необходимость проведения коррупциогенного мониторинга как обязательного этапа и условия разработки и принятия новых законодательных актов в современной России, предложить его базовые принципы и критерии;

— определить место и роль институтов гражданского общества в процессе формирования и реализации основных направлений антикоррупционной политики.

Теоретико-методологическую основу исследования определили современные методы познания, включая как всеобщие и общенаучные (диалектический, системно-структурный, институционального измерения, структурно-функциональный, социологический и др.), так и специальные (сравнительно-правовой, историко-юридический, формально-юридический).

Большое значение при разработке темы имела идея развития институтов самобытной российской государственности в условиях современной глобализации.

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации, а также международных актах и законах зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к пониманию сущностных признаков, принципов, целей и приоритетов современной антикоррупционной политики с точки зрения единства ее институционально-правовых, политических, социально-экономических и духовно-нравственных характеристик и заключается в следующем:

— выявлены сущностные признаки коррупции и антикоррупционной политики на современном этапе развития российской государственности;

— определены основные институты антикоррупционной правовой политики, обозначены приоритеты и перспективы их трансформации, а также факторы и противоречия, обусловливающие низкую эффективность их действия в постсоветский период;

— выделены особенности российской антикоррупционной политики, типологизированы ее юридические модели и формы реализации в контексте первоочередных задач государственного и муниципального строительства, реформы основных институтов государственной службы;

— проанализированы основные противоречия, возникающие в процессе законодательного обеспечения формирующихся институтов антикоррупционного механизма, отмечены возможные варианты их преодоления;

— представлены базовые параметры первичной антикоррупционной экспертизы разрабатываемых и принимаемых в России законодательных актов, предложены коррективы институтов законотворческого процесса как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ;

— в качестве важнейшего направления превентивной борьбы с коррупцией, значимого элемента механизма правовой институционализации антикоррупционной политики выделены институты гражданского общества в их взаимосвязи с органами государственной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Институциональными искажениями, или деформациями, в системе публичной власти являются такие политико-правовые формы, которые не соответствуют функциональной природе государственных и муниципальных институтов и оказывают деструктивное влияние на институциональную систему в целом. Одним их опаснейших для современного государственного строительства институциональным искажением является коррупция, представляющая собой злоупотребление властью чиновниками разного уровня для получения выгоды в личных целях. Именно коррупция является всеобъемлющим и глобальным институциональным искажением, существенно нарушающим принципы государственного управления, равенства и социальной справедливости, затрудняющим экономическое развитие и угрожающим стабильности демократических систем и моральным устоям сообщества.

2. Антикоррупционная правовая политика в качестве основных направлений включает в себя следующие формы реализации: правотворческуюправоприменительнуюинтерпретационнуюдоктринальнуюправообучаю-щую, которые обусловливают институциональную структуру антикоррупционного механизма, а также основные способы его воздействия на систему властных отношений.

Среди отраслевых видов антикоррупционной правовой политики наиболее важной является конституционно-правовая, которая состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, связанных с принятием, совершенствованием и реализацией Конституции и конституционного законодательства, ориентирующая законодателя, правоприменителя, институты гражданского общества на создание антикоррупционных нормативно-правовых начал.

3. Институционализация современной российской антикоррупционной политики предполагает формирование контрольной ветви власти, равной по значимости и статусности законодательной, исполнительной и судебной, основными принципами и институтами которой являются независимостьпринцип централизации управления, который рекомендуется применять в правоохранительных органах, осуществляющих борьбу с коррупцией, обеспечивая независимость контролеров от местных властей и руководителей различных ведомствпринципы деполитизации, гласности, коллегиальностиинститут правовой ответственности и режим законности, множественность контрольных органов и институтов и др.

4. Правовой мониторинг коррупционных интересов в постсоветской России включает в себя несколько взаимосвязанных компонентов: а) институционально-правовой, касающийся законотворческого и правоприменительного обеспечения антикоррупционных действий органов государственной и муниципальной власти, а также различных структур гражданского общества (фондов, движений, партий, профсоюзов и др.) — б) организационный, предполагающий функционирование антикоррупционных институтов (правоохранительных органов, советов, Общественной палаты и др.), а также взаимодействие с международными структурамив) правокультурный, определяющий отношение населения столицы и регионов России, в том числе представителей власти, мелкого, среднего и крупного бизнеса, церкви и иных религиозных организаций к сформировавшемуся в стране за последние годы коррупционному механизму, основным направлениям и результатам национальной антикоррупционной правовой политики.

В контексте целей и задач правового мониторинга действия, определяемые как коррупция, должны быть классифицированы по ряду оснований: бюрократическая и политическая коррупция (коррупция чиновников и политического руководства), принудительная и согласованная коррупция, централизованная и децентрализованная. В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управленияпарламентская коррупциикоррупция на предприятиях.

5. Юридическая институционализация антикоррупционной политики в постсоветской России в значительной мере осложнена имеющими место коллизиями в текущем уголовном, административном и гражданском законодательстве, что во многом способствует формированию устойчивых антиправовых (теневых) способов разрешения конфликтов, возникающих между институтами гражданского общества и государства. Отсутствие ясной и научно обоснованной стратегии борьбы с коррупцией в общенациональном масштабе ведет к деформации антикоррупционного законодательства, которое не отличается устойчивостью и не формируется по «опережающе-охранительному» пути, когда создается система антикоррупционных институтов, препятствующих возникновению коррупционных интересов на государственном или муниципальном уровнях. Современная антикоррупционная политика не учитывает особенностей института лоббирования, когда «теневые» структуры, не заинтересованные в своевременном принятии соответствующих законов, определенным образом влияют на депутатский корпус, обеспечивая тем самым пробуксовывание в законотворческой деятельности, непринятие многих имеющих позитивный характер для развития институтов российской антикоррупционной политики международных рекомендаций.

6. Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок, что требует признания обязательного анализа коррупциогенности законодательных актов, проводимого с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте принимаемого закона (федерального или субъекта РФ), необходимым этапом и условием современного законотворческого процесса.

7. Превентивные действия институтов гражданского общества в отношении возникших в постсоветской России коррупционных практик представляют собой многоуровневую систему: на первом уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступает гражданин как участник объективно складывающихся в процессе жизнедеятельности гражданского общества общественных отношений, носитель определенной правовой и политической культурына втором (корпоративном) уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступают общественные организации (партии, правозащитные движения и др.), обеспечивающие антикоррупционное противодействие со стороны институтов гражданского общества на профессиональной основе и систематическитретьим уровнем реализации превентивных антикоррупционных мер является Общественная палата как институт, обладающий функциями гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Сделанные в диссертации обобщения, выводы и рекомендации будут способствовать исследованию специфики институционали-зации антикоррупционной правовой политики в условиях неустойчивого развития постсоветской российской государственности. Результаты проделанной работы позволяют выделить своеобразные черты формирования и развития основных институтов антикоррупционного механизма, определить вектор и особенности его эволюции в многовековой истории страны, кроме того, в эпоху современной глобализации.

Содержание диссертационного исследования и полученные в нем выводы найдут применение при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву России, конституционному праву зарубежных стран, а также различных спецкурсов для студентов и аспирантов, в научно-исследовательских работах при анализе актуальных проблем построения правового государства.

Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования многих его положений в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти (включая правоохранительные органы) и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации отражены в пяти публикациях автора, в том числе и в одной статье, опубликованной в журнале из Перечня ВАК Ми-нобрнауки России, обсуждались в докладах на международных, всероссийских и региональных конференциях.

Содержание диссертации апробировалось на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России,.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, заключения и списка литературы, что обусловлено предметом исследования, поставленной целью, решаемыми задачами, а также авторской логикой изложения материала.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

fc В результате исследования различных аспектов правовой институционализации антикоррупционной политики в постсоветской России мы пришли к следующим выводам относительно основных параметров и противоречий этого процесса.

Главный вред коррупции заключается в том, что она «разъедает» государственную власть, делает ее слабой, немощной, фиктивной. Основной ресурс власти — доверие к ней со стороны населения, а соответственно, и ее легитимность падает. Без этого власть не может проводить какую-либо полноценную политику, какие-либо реформы. Таким образом, подрывая доверие к власти и ее авторитет, коррупция в конечном счете препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике и т. д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества.

Первопричиной возникновения и роста коррупции является глубинная эгоистическая мотивация поведения государственных и муниципальных чиновников, их стремление к наживе путем использования властных полномочий и служебного положения. Существуют также производные причины: социально-политические (структурный кризис общества и государстваслабость государства) — экономические (бесконтрольное перераспределение материальных средствошибки в проведении экономических реформ) — нравственно-психологические (изменение системы социальных ценностей и моралипадение общего культурного уровня масс) и другие.

В целом, к коррупции следует относить любые действия, способствующие разложению институтов государственной власти и системы государственного управления, разрушению механизмов, обеспечивающих функционирование властных институтов в публичных интересах при формировании и укреплении механизмов их функционирования исключительно в личных или корпоративных интересах, а также в интересах очень узких социальных ц: групп и т. п.

Такое понимание способствует выявлению признаков системности в обществе и государстве, о чем свидетельствуют, например, следующие широко распространенные явления:

— государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп;

— теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников;

— нормой стало несоблюдение, уклонение от соблюдения законов во I всех сферах деятельности;

— исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов.

Поэтому и антикоррупционная политика России должна быть многоплановой и иметь полисистемный характер, т.к. само явление коррупции не имеет одного проявления и измерения, а всегда поражает основные сферы общественной жизнедеятельности.

Например, экономические причины коррупции как вида корыстной преступности коренятся в фундаментальных социально-экономических проблемах жизни общества, оказавшегося неспособным сочетать экономический прогресс и частную собственность с социальной защищенностью людей.

Председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин в интервью газете «Известия» 29 октября 2004 г. выразил озабоченность коррумпированностью судебной системы страны, что, несомненно, должно стать важнейшим направлением антикоррупционной политики страны. Ссылаясь на социологические опросы и результаты специальных исследований, В. Зорькин утверждал, в частности, что «суды весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны бизнеса», «мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков в России», «судебная система встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса».

В таких условиях ясно, что вопрос может быть решен не отдельными «всплесками» борьбы российских правоохранительных органов с коррупционерами, не через серию громких скандалов-разоблачений «оборотней» всех мастей, а только путем проведения системных мероприятий юридического, политического, экономического и нравственного характера, включенных в общую научно и практически обоснованную стратегию национальной антикоррупционной политики. I.

Цель антикоррупционной правовой политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за утверждение режима законности и правопорядка в государстве, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используют в своих интересах отдельные чиновники, представители организованной преступности, те или иные теневые структуры.

Следует отметить, что среди правовых мер особое место занимают меры правотворческие. В этой сфере нужна активная и осознанная деятельность не только институтов государства, но и гражданского общества. Для того, чтобы «вырвать» хотя бы часть законодательных средств из рук коррупционеров, необходимо чаще проводить референдумы и всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов.

С мерами и средствами антикоррупционной политики, направленными на обеспечение провозглашенных целей и задач, связаны различные ее виды: конституционная, уголовная, административная и др., что вполне объясняется многообразием коррупционных правонарушений, которые носят не только уголовно-правовой, но и административный, гражданско-правовой и дисциплинарный характер81.

I" Важнейшим элементом антикоррупционной правовой политики в современной России является контрольная власть (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями), для формирования институтов которой имеются объективные причины:

1. Реальный суверенитет народа предполагает, что народ через своих представителей не только создает законы, организует их исполнение, разрешает споры, но и осуществляет контроль за данными процессами. Делегирование полномочий без возможности осуществления контроля за их реализацией приводит к потере обществом власти над своими представителями, и в частности, к политической коррупции в представительных органах, продажности исполнительной и судебной властей. Для того, чтобы оценивать эффективность принимаемых законов, качество их исполнения, народу нужна достоверная и полная информация о работе всех звеньев государственного механизма. Суверенитет народа (ст. 3 Конституции РФ), демократический характер государства (ст. 1 Конституции РФ), право на участие в управлении государственными делами (ст. 32 Конституции РФ), принцип гласности при отсутствии реального общественного контроля превращаются в декларации.

2. Внешний ко всем ветвям государственной власти, независимый от них контроль дает надежды предоставления обществу объективной информации о работе государственного механизма на основе глубокого и всестороннего изучения его деятельности. Известно, что самоконтроль и внутриведомственный контроль не обеспечивают такой объективности. Субъект, как правило, преувеличивает свои заслуги, закрывает глаза на недостатки. Отчеты о своей деятельности руководители разных структур нередко превращают в саморекламу. Общая теория контроля говорит о том, что наблюдатель дол.

81 Подробнее об этом см.: Преступность и реформы в России. М., 1998. С. 246−253. жен быть не внутри, а над системой. Общеизвестно, что отношения в государственных органах очень часто строятся на основе круговой поруки. Под* чиненные проявляют личную преданность руководителям, а последние обеспечивают им неприкосновенность. Руководитель может отдавать незаконные или неэффективные указания и, естественно, ориентировать зависимые от него контрольные органы на то, чтобы они не обращали на это внимания. Если проверяемые по указке руководителя нарушают законы, то контролеры по указке того же руководителя будут бездействовать. Внутриведомственный контроль ориентирован на подчинение служащих начальнику, а не законам. Руководителю ведомства во многих случаях невыгодно выявлять истинные масштабы нарушения законов в подчиненных ему подразделениях. Стремление показать успехи в своей деятельности подталкивает к сокрытию недостатков.

3. В России создается некоторая видимость самостоятельности органов прокуратуры. Но порядок назначения на должность прокуроров и фактическая зависимость их от президентских структур, а также от региональных элит делают эти органы пассивными, если речь заходит о коррупции в высших эшелонах власти. Так, руководство Счетной палаты РФ отмечает, что прокуратура не принимает должных мер по выявленным фактам нарушения закона в Правительстве РФ. Контрольные органы, подчиненные какой-то ветви власти, не могут осуществлять свои функции в отношении тех, кому подчинены.

4. В материалах многих международных конференций содержатся рекомендации централизовать органы, осуществляющие борьбу с коррупцией. Но эта мера обеспечивает независимость контрольных органов только от низовых звеньев государственного аппарата. Подчинение в России всех правоохранительных органов в сфере исполнительной власти Президенту и Правительству ставит само Правительство, Президент и его структуры вне контроля со стороны общества. Положение становится особенно опасным, если парламентское большинство является сторонником Президента. Коррупция в высшем эшелоне власти способствует процветанию коррупции в среднем и нижнем звеньях государственного механизма. Зависимость органов, рассле-Щ дующих факты коррупции, от различных властных структур часто создает непреодолимое препятствие для изобличения правонарушителей. Контрольные органы, входящие в эту или иную ветвь власти, могут быть использованы руководящим звеном этой властной структуры в личных и групповых интересах: для сбора компрометирующих материалов на политических противников, их шантажа, для избирательного привлечения к ответственности. Контролеры в таких случаях могут использоваться как орудия репрессий, подавления, запугивания, возмездия. На эту опасность обращается внимание в документах, анализирующих итоги борьбы с коррупцией в различных странах.

5. Выделение особой контрольной ветви власти является естественным шагом в процессе типичного для нашего времени возрастания разделения труда между органами государства, каждый из которых реализует свою относительно узкую функцию. Единственной и основной задачей органов контроля является выяснение реального состояния дел в государственном механизме вне зависимости от того, выгодна такая информация каким-либо политическим силам или нет. Контроль, осуществляемый не наряду с какой-то иной деятельностью (законодательной, исполнительной или судебной), а как единственная функция органа власти, имеет больше шансов.

6. В демократических странах значительную долю работы по осуществлению контроля за государственным аппаратом берет на себя гражданское общество с его институтами, включая средства массовой информации. Поэтому потребность в выделении самостоятельной государственной контрольной власти там не столь остра. В России с ее низким уровнем жизни населения и занятостью большинством людей непосредственно производительным трудом активность и организованность гражданского общества традиционно невелики. Всякие общественные организации могут существовать только при материальной поддержке государства или крупного капитала и потому не обладают самостоятельностью. Затрудненность непосредственно общественного контроля в России связана с пространственной отдаленностью pelt шающих столичных инстанций от большинства граждан огромной страны. Кроме того, члены общественных организаций, как правило, не обладают достаточными правовыми и политическими знаниями и навыками для того, чтобы досконально разобраться в сложных процессах управления общественными делами и дать им объективную оценку, выявить преступления и провести расследование. Тем более, что часть деятельности государственного аппарата засекречена (например, заключение договоров о поставках вооружения за границу, при которых представителей государства часто подозревают во взяточничестве). Контрольные функции в таких случаях могут Р осуществлять только специализированные государственные органы, которым посредством реализации принципа разделения властей будут обеспечены гарантии независимости от иных государственных органов.

7. Самостоятельность контрольной ветви власти, ее равноправие с иными ветвями власти позволяют осуществлять контроль от имени народа за всеми органами и должностными лицами государственного аппарата, вплоть до самых высших. Если прокуратура в России создавалась как «око государево», то контрольная власть должна формироваться как «око» народа за нанятыми им для осуществления управления общественными делами должностными лицами: Президентом, членами Правительства, депутатами парламента, судьями. Опыт Италии, большого числа стран Азии, Африки и Латинской Америки показывает, что в коррупции могут быть замешаны главы государств, руководители правительства. В печати отмечается, что во многих странах мира имеет место политическая коррупция. Кандидаты в депутаты и целые партии незаконно используют в процессе выборов финансовые средства коммерческих структур и преступных группировок. Заняв выборные должности в государственном аппарате, они начинают работать на финанси— ровавшие их структуры, а не на общество. В стране не должно быть лиц, находящихся вне общественного контроля. Ограничение коррупции в верхних эшелонах власти позволит сделать существенный шаг к ограничению ее во t1 всем государственном аппарате.

8. Судебный контроль имеет большое значение в устранении беззаконий в деятельности различных органов государства. Но судебные органы, как правило, медлительны, не могут действовать по собственной инициативе и проявлять активность в выявлении фактов правонарушений. Контроль со стороны суда носит фрагментарный, а не сплошной характер. При выявлении факта нарушения норм права суд отменяет незаконный акт. Он не берется устанавливать причину совершения правонарушения, есть ли в нем состав преступления, совершен ли он по ошибке, в результате халатности, подкупа или конфликта интересов. Суд не может проводить глубокие расследования причин целесообразности поведения того или иного государственного органа. Чтобы вовлечь суд в борьбу с коррупцией, необходимо наличие на стороне закона сильного, профессионального органа, способного выявлять правонарушения и выступать в суде в качестве обвинителя или истца, существующая же система контроля в России не может удовлетворить общественные потребности. В периодической печати много говорится о распространении коррупции в нашей стране, особенно среди высших должностных лиц. Юридических доказательств этого факта, как правило, нет, так как у нас не создано системы полноценного контроля (мониторинга) за работой государственного аппарата. В специальной же литературе отмечается «удручающе высокий уровень латентности коррупционной преступности"82. Принимаемые в последнее время меры по ограничению коррупции не принесли ожидаемых результатов. Разные исследователи указывают на необходимость поиска принципиально новых подходов для решения этой проблемы. on.

Никифоров А. Самая древнейшая профессия: коррупция или проституция? // Чистые руки. 2000. № 4. С. 122.

В работе отмечено, что Указ Президента России «О борьбе с коррупци.

83 ей в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г. во многом ока-^ зался фиктивным, поскольку в стране отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой и не был детально проработан механизм исполнения и контроля за исполнением положений данного указа.

Независимые контрольные институты и структуры должны осуществлять свои функции в следующих формах:

1. Проведение не реже 1−2 раз в год плановых проверок работы всех органов государственной власти и предоставление обществу отчетов об их работе (заключения о достоверности отчетов органов власти и должностных лиц о своей работе). Ни один государственный служащий не должен получать повышения или выставлять свою кандидатуру на выборную должность без приложения отчета о своей прежней деятельности, проверенного независимым контрольным органом.

2. Проведение внеплановых проверок деятельности государственных органов.

3. Производство проверок заявлений о фактах нарушений норм права и законных интересов граждан и общества.

4. Внесение в государственные органы различных рекомендаций об улучшении их деятельности, устранении причин и условий коррупции.

5. Вынесение требований со стороны вышестоящих органов и должностных лиц в отношении нижестоящих структур о прекращении противоправных действий.

6. Расследование фактов коррупции и выступление в суде от имени общества в качестве истца и обвинителя. Всякое правонарушение государственных служащих или выявление фактов неэффективной деятельности.

83 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923. должны проверяться на предмет наличия коррупционных причин или халатного отношения к работе.

7. Концентрирование информации о работе государственных органов и государственных служащих.

8. Координирование действий всех государственных контрольных органов.

9. Проведение научных исследований с целью совершенствования приемов и методов контроля за деятельностью государственных органов, доктринального обеспечения функционирования антикоррупционных политико-правовых институтов.

Кроме всего прочего, очевидно, что строгий контроль за работой государственного аппарата имеет важное профилактическое значение, т.к. создает существенные трудности для коррупционной деятельности.

В плане корректировки правотворческого направления антикоррупционной политики представляется необходимым создание эффективных методик анализа коррупциогенности современного российского законодательства. Экспертиза законопроекта должна обнаруживать наиболее типичные коррупциогенные проявления в тексте закона, что позволит максимально учесть возможность формирования коррупционных практик в рамках реализации данного нормативно-правового акта. Таким образом, главная цель своевременно проведенного анализа законопроекта состоит в устранении из нормативного текста положений, создающих коррупционные «лазейки», правовые (а точнее, антиправовые) предпосылки, а иногда и сознательно закладываемые законодателем (например, в результате лоббирования со стороны «заинтересованных» лиц и организаций) основы для «легитимного» получения незаконных выгод.

Необходимость систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность признана и международным сообществом. Так, подписанная (но еще не ратифицированная) Российской Федерацией Конвенция.

Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. содержит следующее положение о предупреждении коррупции: «Каждое roll сударство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».