Конституционно-правовой договор в федеративной системе России

Актуальность темы

исследования. Проблематика конституционно-правовых договоров, их структурной, формальной и процессуальной обеспеченности, а, значит, места таких договоров в федеративной системе Российского государства, является одной из актуальных и дискуссионных в научной теории и общественно-политической практике.

В условиях современных федеративных государств многие исследователи считают конституционно-правовые договоры плодотворными, поскольку их целью является содействие идее федерализма, а именно, попытке добиться труднодостижимой, но вполне возможной гармонии между многообразием и единством. Для многих современных государств конституционно-правовые договоры являются одним из эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием, часто имеющим этническую природу, и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Однако, чрезвычайная многоликость и изменчивость конституционно-правовых договоров в федеративных системах мира, противоречивость опыта их применения приводят к тому, что каждое государство, вставая на путь федеративного строительства, в итоге создает свою модель конституционно-правового договора, определяя его формальные и процессуальные признаки, находит ему место в своей правовой системе.

Актуальность темы

исследования определяется также тем, что тематика договорных отношений в Российской Федерации является одной из самых актуальных и дискуссионных в научной теории и в общественной практике.

Концептуальные основы и принципы конституционно-правовых договоров нашего государства были закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, федеральное законодательство по настоящее время не регламентировало в должной мере процессуальные и структурно-формальные механизмы реализации конституционно-правовых договоров.

Без малого одиннадцать лет, прошедшие со дня принятия новой Российской Конституции — слишком малый срок по историческим меркам для становления подлинно федеративных отношений, учитывая почти вековые традиции фактического унитаризма. Этого времени явно не было достаточно для полной смены «приказного права», на федеративные инструменты регулирования внутригосударственных отношений, в том числе и конституционно-правовые договоры, которые бы заключались и исполнялись в соответствии с их конституционными целями, согласования общенациональных и локальных интересов федерации и ее субъектов. Однако, этого времени хватило для того, чтобы накопился критический объем противоречий, разного рода практических ошибок и, как следствие, разочарований в процессе перехода от прежних псевдовнутрифедеративных договоров к полноценным конституционно-правовым договорам.

Крайностные и нигилистические настроения по поводу текущих, очевидных, но вполне устранимых недочетов в практике конституционно-правовых договоров, нередко мешают заметить прогресс в глубинных, а, значит, медленно проистекающих процессах переустройства общества, ведущих к тому, чтобы превращение нашей страны в подлинное демократическое, федеративное, правовое государство стало необратимым.

Поэтому чрезвычайно важно исследовать и разрешать наиболее дискуссионные проблемы федеративного строительства в России. С этой точки зрения актуальной исследовательской задачей является не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов в отношении конституционно-правовых договоров, исследования их структуры и формы, но и оценка реальных перспектив законного, легитимного договорного процесса в нашей стране. Следовательно, особое значение для теории и практики конституционно-правовых отношений имеет анализ тех институтов государства, которые могут непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительность концептуальных основ конституционно-правовых договоров, заложенных в Конституции РФ.

Актуальность настоящего исследования становится еще более очевидной ввиду социального заказа политического руководства страны на разработку мероприятий по укреплению федерации, совершенствованию территориальной организации органов государственной власти, наведению порядка в разграничении полномочий центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения1.

Степень разработанности темы. К настоящему времени накоплен обширный массив исследований отечественных ученых, которые в той или иной мере затрагивают проблему договорных отношений в России. Особенно обширно договорная проблематика исследована в международно-правовой науке. Отсюда, однако, не следует, что методологические и теоретические г*проблемы внутрифедеративных договоров исследованы с должной полнотой.

Научному исследованию генезиса российской федеративной государственности и роли договоров в них посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, А. И. Александрова, A.C. Автономова С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, А. Бланкенагеля, Е. М. Бухвальда, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, К. С. Гаджиева, В. Е. Гулиева,.

B.Г. Графского, Д. Л. Златопольского, A.B. Зиновьева, В .Д. Зорькина,.

C.B. Игнатьевой, И. П. Ильинского, O.E. Кутафина, Д. А. Керимова, В. Н. Лысенко, H.A. Михалевой, Л. С. Мамута, Л. А. Николаевой, B.C. Нерсесянца, Ю. С. Решетова, П. И. Савицкого, И. Е. Тарханова, Ю. А. Тихомирова, О. И. Тиунова, В. А. Туманова, А. Г. Хабибулина, Ю. Л. Шульженко, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, Ю. А. Юдина, И. С. Ященко.

Некоторые аспекты, предложенные к исследованию автором, освещены в работах A.A. Белкина, М. И. Брагинского, М. П. Дружкова, А. Ерусалимского, Р. В. Енгибаряна, В. И. Евинтова, Б. А. Страшуна, В. А. Кряжкова, P.A. Каламкаряна, М. А. Коробовой, И. И. Лукашука, Л. А. Лунца, А. Н. Талалаева,.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета, 2001,4 апреля. № 66.

H.H. Ульяновой, B.M. Шуршалова, которые анализируют договорное правотворчество с точек зрения конституционного права, международного права и гражданского права.

Проблемы суверенитета и роли договоров в Российской Федерации активно исследовали К. В. Арановский, A.C. Пиголкин, Т. Н. Рахманина, И. П. Ильинский, H.A. Михалева, В. Е. Чиркинглубокому анализу был подвергнут наиболее дискуссионный вопрос о влиянии внутрифедеративных договоров на так называемую «асимметричность» Российской Федерации следующими современными отечественными учеными: И. А. Умновой, JI.M. Карапетяном.

Необходимо отметить значимость того богатого теоретико-методологического опыта, который был аккумулирован отечественной наукой XIX — начала XX столетия.

Договоры становились предметом исследования в работах видных российских ученых и государственных деятелей: М. А. Бакунина, H.A. Бердяева, Б. П. Вышеславцева, М. В. Гессена, Н. Я. Данилевского, H.A. Зверева, И. А. Ильина, П. А. Кропоткина, С. А. Котляревского, К. Н. Леонтьева, С. А. Муромцева, Г. В. Плеханова, В. В. Розанова, М. М. Сперанского, В. В. Соловьева, E.H. Трубецкого, П. Я. Чаадаева и др.

Среди трудов зарубежных авторов, которые затрагивают тему договоров, нужно отметить: Э.де. Ваттеля, М. Вебера, Г. Гроция, X. Диганса, К. Струппа, Дж. Смитта, Б. Тимана, А. Лейпхарта, П. Лабанда, Г. Эллинека, В. Острома, X. Кельзена, В. Райкера, Л. Эннекцеруса Д. Элейзера и др.

Справедливым было бы отметить высокую степень дискуссионности практически всех работ, связанных с исследованием особенностей становления и перспектив развития федерализма в России. В отношении вопроса легитимности конституционно-правовых договоров, изучения их генезиса, формы и внутренней структуры, в связи с обеспечением должного перехода постсоветской России к подлинно федеративной модели политико-территориального устройства государства, то он не нашел отражения в отечественной научной конституционно-правовой литературе.

Объект и предмет исследования В данной работе исследуются общественные отношения, возникающие в сфере действия договорных форм внутрифедеративного регулирования в Российской Федерации, именно их в общем контексте отечественного федерализма нужно считать объектом исследования данной работы.

Предметом исследования данной работы являются конституционно-правовые договоры в Российской Федерации. В связи с этим анализу подвергается правовая природа, юридическая сила, законность, форма и внутренняя структура, а также функции договоров и их регулятивное воздействие на систему внутрифедеративных отношений — между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации.

Цель данного исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа правовой базы, практики строительства и функционирования Российской Федерации определить закономерности и нерешенные проблемы развития договорных форм урегулирования внутрифедеративных отношений России, которые необходимо учитывать в ходе осуществляемой в настоящее время реформы Российской Федерации и в практике взаимоотношений между федеральным центром и его субъектами, а также между самими субъектами федерации, в целях повышения эффективности государственного управления и развития демократии в России.

В соответствии с указанной целью в исследовании разрешались следующие конкретные задачи:

— проанализировать. современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических проблем федерализма и конституционных правовых основ легитимности договорных отношений в России, используя исследования в области международного права, гражданского права, конституционного права, философии, истории, политологии и иных гуманитарных дисциплин, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах, поисках ответа на них;

— исследовать правовую природу конституционно-правовых договоров и их институциональные особенности;

— определить юридическую силу конституционно-правовых договоров;

— раскрыть основы легитимности внутрифедеративных договорных отношений в Российской Федерации в соотношении с Конституцией РФ, федеральными законами, актами конституционной юстиции;

— изучить процесс возникновения и эволюции внутрифедеративных договорных отношений в России;

— раскрыть сущность конституционно-правовых договоров, подвергнув сравнительному анализу с другими схожими правовыми и даже неправовыми актами, тем самым, определив надлежащую для данного вида договоров структуру, форму;

— выявить общие проблемы, присущие каждому из видов договоров и соглашений, заключаемых федеральным центром со своими субъектами, а также договорам заключаемым между органами власти субъектов Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой исследования являются концепции федерализма и конституционного правосудия в науке конституционного права и юриспруденции в целом. При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные законы, Решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, международно-правовые нормы, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, договоры и соглашения между субъектами РФ.

Результаты и научная новизна исследования заключаются в том, что в диссертации с позиций современных научных подходов проведено комплексное исследование теоретико-методологических и прикладных проблем договорного регулирования федеративных отношений в России как в общетеоретическом плане, так и применительно к практике использования таковых.

Впервые исследованы вопросы юридической силы конституционно-правовых договоров и их конституционности. В диссертации проанализированы формально-структурные особенности внутрифедеративных договоров, процессуальные аспекты заключения, исполнения, прекращения, расторжения, приостановления, признания договора недействительным. Рассмотрены тенденции внутрифедеративного договорного процесса. Существенное внимание уделено выявлению реальных и мнимых противоречий в договорной практике Конституции и федеральному законодательству, указаны возможные направления совершенствования договорных отношений.

Результатом анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения, отличающиеся новизной или содержащие ее элементы:

1. О конституционно-правовой природе внутрифедеративных договоров, их месте в системе источников конституционного права Российской Федерации, юридической силе, а также материально-правовых и процессуально-правовых аспектах интеграции указанных актов в отечественную правовую систему. В данном контексте формулируются методологические основы и принципы комплексного анализа особенностей и институционального воплощения договорной формы регулирования внутрифедеративных отношений в Российской Федерации.

2. Формулируются критерии конституционности внутрифедеративных договоров, главный среди которых — идентичность требованиям Конституции, и сквозь призму данных критериев выдвигаются дополнительные аргументы в пользу вывода, что встречающиеся в научной литературе тезисы о природе и характере Российской Федерации как договорной, договорно-конституционной несостоятельны, ибо Конституция Российской Федерации 1993 года изначально базируется на принципах конституционной федерации. При этом приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов власти ее субъектов.

Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Отсюда также следует вывод, что Российская Федерация по типу организационных и функциональных связей между различными уровнями единой федеративной системы является централизованной, причем эта тенденция в последние годы усиливается.

3. Доказательно аргументируется несостоятельность утверждения об имманентной противоречивости конституционных основ российского федерализма как главной причине значительного числа проблем и конфликтов в сфере федеративных отношений. Российская Федерация не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а органическое и целостное государство, единство которого обеспечивается единой верховной суверенной властью, распространяющейся на всю территорию Российской Федерации и способной эффективно воздействовать на всю систему социальных, экономических и т. п. отношений, включая оптимизацию федеративной системы и преодоление указанных противоречий.

В данном контексте также обосновывается два положения: во-первых, основы конституционного строя Российской Федерации, в том числе федерализм и самоопределение народов в Российской Федерации, не находятся в прямом неразрешимом противоречии друг с другом, ибо своими предписаниями не исключают действия друг друга. Они имеют глубокий политический и юридический смысл, так как сохраняют предмет для постоянного диалога и взаимодействия федерации и ее субъектовво-вторых, конституционные основы России находятся в постоянной конкуренции, что свидетельствует о признаках кооперативного федерализма в России, обусловливающего систему сдержек и противовесов, которые осуществляются на федеральном уровне с помощью разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а по вертикали — с помощью разделения властных полномочий между центром и субъектами.

4. На основе теоретико-методологического и конституционно-правового анализа внутрифедеративных договоров автор предлагает типологию внутрифедеративных договоров. В данном контексте указанные договоры делятся, в частности, на межсубъектные категории, выделяются договоры и соглашения по цели и направленности, предлагаются критерии отграничения конституционно-правовых договоров от договоренностей и других неправовых актов, заключаемых внутри Российской Федерации, обосновывается особая роль договоров реализации конституционной модели российского федерализма в том числе в устранении противоречий между федеральным центром и субъектами, устранении национальных и социальных конфликтов и т. д.

5. Исходя из анализа конституционно-правовой природы института Президента Российской Федерации, автор делает вывод, что Президент.

Российской Федерации должен оставаться над договорным процессом, а, значит, не должен подписывать конституционно-правовые договоры. Правовые возможности такого положения дает сама Конституция РФ (ст. 77. п.2), согласно которой исполнительные органы власти Российской Федерации наделены правом и возможностью самостоятельно регулировать ими такого рода отношения. Тем самым, глава государства, оставаясь над договорным процессом, в состоянии в полной мере осуществлять контрольные функции и полномочия в отношении всей системы исполнительной власти.

6. Доказывается, что форма и содержание конституционно-правовых договоров взаимосвязаны, и именно, должное сочетание элементов структуры договора с его текстом составляет его содержательную часть, имеющую первостепенное значение для всех стадий договорного регулирования (обсуждения, заключения, расторжения договора, признания его недействительным, а также его толкования). В данном контексте в диссертации раскрыты стадии договорного процесса и высказаны предложения по его законодательному оформлению.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных проблем совершенствования договорной формы регулирования федеративных отношений в России. Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых наук, могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательской работе и в учебном процессе.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования представлены автором в публикациях, апробированы в выступлениях на конференциях и «круглых столах» в различных научных центрах России.

Заключение

.

Завершая рассмотрение вопросов легитимности конституционно-правовых договоров, их структурной, формальной и процессуальной обеспеченности, а значит, места таких договоров в федеративной системе Российского государства, хотелось бы сделать некоторые обобщения и выводы.

Во-первых, легитимность, законность конституционно-правовых договоров не вызывает у автора сомнений.

Конституция России и федеральное законодательство, а также акты конституционной юстиции, являются правовой основой законности существования конституционно-правовых договоров, которые должны ими регулироваться и соответствовать, в том числе и, в первую очередь, в вопросах разграничения компетенции.

Кроме нормативного аспекта, существо легитимности любого правового акта в теории права связано с соответствующим представлением общества отдельного региона, общества всей страны, правоприменителей, о правильности, целесообразности, моральной законности договоров.

Вместе с тем, легальность конституционно-правовых договоров, в данном аспекте, находит свое подтверждение в активном использовании данного конституционного права, на всех уровнях федерирования. Хотелось бы оговориться, что речь идет о конституционно-правовых договорах в общем, институциональном контексте. Рассматривая договорные процессы, мы руководствовались пониманием, что речь идет не только о договорах между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а обо всем спектре внутрифедеративных договоров и соглашений.

Вывод о легитимности и законности конституционно-правовых договоров не основывается только на ст. 11 Конституции Российской Федерации, а является следствием комплексного научного анализа:

— изучения всего имеющегося на сегодняшний момент спектра правовых актов Российской Федерации (Конституции РФ, Федеральных законов, актов.

Конституционного Суда РФ, т. е. определений, решений, а также толкований, Регламентов Федерального Собрания РФ и т. д.), касающихся регулирования конституционно-правовых договоров и соглашений;

— подробного рассмотрения накопленного отечественного и мирового, практического и теоретического опыта, в частности, в свете проведения переговорных процедур (согласования), создания договорного текста, придания ему определенной формы и подробного описания назначения каждого из его элементов, заключения договоров, и, наконец, их толкования;

— идентификации конституционно-правовых договоров и соглашений по формальным и процессуальным признакам, отличающим их от договоренностей и других нормативных и ненормативных актов.

Активная практика применения конституционно-правовых договоров дала возможность выявить некоторые сущностные моменты внутрифедеративных отношений в Российской Федерации, а именно: а) конституционно-правовые договоры обозначили ряд внутрифедеративных проблем, связанных с перераспределением предметов ведения и полномочий на всех уровнях федерированияб) посредством анализа конституционно-правовых договоров стала возможна идентификация устремлений и возможностей каждого из субъектов РФ, соответственно, тенденций развития федеративных отношений вообще.

Так, согласованные воли сторон, заключенные в виде конституционно-правовых договоров, кроме всего, являются весьма эффективным инструментом обличения особенностей субъектов федерирования (географических, социальных, экономических, политических и др.). Учет особенностей каждого из субъектов федеративных отношений является одной из приоритетных задач для регулирования как федерально-региональных, так и межрегиональных отношений, а значит и внутрифедеративных отношений вообще.

Такое положение договоров на практике довольно близко перекликается с теорией федерализма.

Во французской юридической литературе давно подчеркивалось, что «федеративные отношения всегда включают в себя сотрудничество и подчинение, однако, прежде всего это сотрудничество"2.

Вместе с тем, английский ученый, Дж. Смит обоснованно считает, что «федерализм это идея, основывающаяся на компромиссе. сотрудничестве между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным"3.

Нельзя недооценивать роль конституционно-правовых договоров в разрешении кризисных ситуаций, то и дело возникающих в Российской Федерации. Среди договоров с республиками, конечно, следует указать договор с Республикой Татарстан 1994 года.

Отечественный ученый Л. Ф. Болтенкова, анализируя практику конституционно-правовых договоров, приходит к выводу, что: «договор с Татарстаном решил множество задач: исторические, политические, экономические, управленческие, социально-экономические, научно-теоретические». Автор солидарен с Л. Ф. Болтенковой, когда она заключает, что: «.данный договор приобщил Татарстан в русло федеративных отношений и конституционное российское пространствово-вторых, обеспечил Татарстану максимум свободы действий, возможных в условиях российской действительностив-третьих, он продвинул вперед российскую науку о федерализме 4.».

Примерами позитивного действия конституционно-правовых договоров можно считать и договоры с областями и краями.

Таким примером можно считать конституционно-правовой договор со.

См.: Болтенкова Л. Ф. Договоры между органами власти Российской Федерации. // Федерация. — 2001. № 5. -С. 6.

2 См.: Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейвена, 1999. — С.4.

3 См.: Smith G. (ed.) Federalism: the Multiethnic Challenge. L. 1995. P. 4 — 5,7.

4 См.: Болтенкова Л. Ф. Договоры между органами власти Российской Федерации. // Федерация. — 2001. № 5. -С. 8.

Свердловской областью 1996 г. (первый договор с областью), послуживший некой преградой перед процессом республиканизации областей и краев. О наличии такого процесса, в данном регионе, свидетельствует продвигавшаяся некоторыми руководителями идея Уральской Республики, которая обосновывалась, как правило, недопустимо вольным толкованием конституционных норм, а именно Статьи 5 Конституции России, касающейся равноправия субъектов Российской Федерации.

Действительно, в некоторых случаях происходит перераспределение полномочий, и усиливается роль то Федерации, то ее субъектов, отдельных субъектов Федерации, происходит противоборство процессов централизации и децентрализации. Примеров такого рода много и в российской договорной практике.

Л.Д. Карафиелло и К. Малфлит справедливо пишут, что «федералистская диалектика сохраняет полярность, конфликтность и напряженность, эти качества, естественно, отражает и термин «федерализм"1.

Изложенное положение уже позволяет говорить о том, что с точки зрения теории федерализма, конституционно-правовые договоры вполне стройно укладываются в процесс федерирования российского государства.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в настоящее время налицо последовательное улучшение их содержания и совместимость договорного разграничения, в том числе предметов ведения и полномочий по отдельным вопросам с законодательным разграничением.

Однако, некоторое недоумение вызывает поведение некоторых руководителей государственных органов субъектов Федерации, которые рекордно быстро заключают договоры и также спешно от них отказываются1.

В отношении таких договоров, к сведению правоприменителей, необходимо отметить, что заключения конституционно-правовых договоров,.

1 См. например: Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ивановской области от 26 февраля 2002 г. // С3 РФ. • 2002. № 10. — С. 2927. необходимо считать фиктивными (в гражданском праве их называют «притворными» ПС с.170), когда стороны не имеют стремления создать соответствующие ему правовые последствия, нести определенные им обязательства. Поэтому бессистемное и немотивированное использование конституционно-правовых договоров (а именно: их заключение, расторжение, и, тем более, нецелевая эксплуатация), объектом регулирования которых являются наиболее важные и уязвимые федеративные отношения, на наш взгляд, недопустимо и должно пресекаться государством. И уж тем более, указанная эксплуатация договоров незаконна, если ее целью становится угода интересам различных политических сил.

Изучение проблематики договорных отношений в Российской Федерации, в тесной связи с происходящими процессами федерирования и становления гражданского общества, имеет важное значение для современной России. Договоры, заключаемые между федеральным центром и субъектами, а также между самими субъектами Российской Федерации, видятся важнейшими юридическими механизмами правового усовершенствования объективно существующей необходимости поиска реальных политических и правовых форм воплощения цели создания федеративной России, государства со структурой власти, учитывающей и защищающей демократические начала государства и общества, гармонично учитывающей интересы федеральных и региональных властей, а также четко управляемых и подчиненных тем или другим нормам существующего законодательства. В отечественной науке давно обращают внимание на то, что «в интересах укрепления законности требуется анализ практики заключения договоров с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, выявления всех вопросов, требующих законодательного решения и необходимой правовой регламентации этого нового для нашей страны института"1.

1 Подробнее см.: Витрук И. В. Конституционное правосудие в России. — M., 2001; Кутафин O.E. Предмет конституционного права. — M., 2002; Лучин B.O. Конституционное право. — M., 1999. и др.

Также вполне оправдана неудовлетворенность Президента РФ В. В. Путина состоянием дел с практикой в договорном регулировании, а именно с теми безобразиями, которые творятся отдельными руководителями регионов под прикрытием договоров.

В частности, в ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ, В. В. Путин подчеркнул, что «отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит страну к большим экономическим и социальным потерям» Отнюдь, Президент своим выступлением конечно же не призывал и не мог призывать к отказу от договоров, он говорил о вполне реальных проблемах, разрешимых в процессе анализа и доработки, что очень важно.

Есть несколько причин, по которым президент не ратовал за отмену внутрифедеративного договорного процесса.

Первая причина заключается в том, что Президент РФ, являясь гарантом настоящей Конституции РФ, обязан исполнять и следить за должным исполнением статей Конституции всеми субъектами правоотношений, в том числе и ст. 11, которая являет собой, кроме всего, статью основ конституционного строя РФ.

Вторая причина кроется в общепринятом правовом понятии (leges fundamentales), зародившимся со времен крушения феодализма2 как закон против произвола власти, который непосредственно представляет собой понятие закона, облеченного особой святостью и имеющее высшее значение — основного закона, коим является Конституция РФ.

Наконец, третья причина: в своем послании к Федеральному собранию Президент по объективным причинам намеренно остановился на наиболее.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. — 2001. — 4 апреля.

2 В связи с этим В. И. Ленин имел основания утверждать, что «всякая буржуазная революция есть в конце концов процесс создания конституционного строя, и ничего более. Это истина». Подробнее см.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т.22. — С.372. уязвимом виде договоров, то есть на договорах о распределении полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов, в которых чаще остальных наблюдаются нарушения, в основном в виде несоответствия нормоутверждений последних Федеральной Конституции и Федеральным Законам, этим самым четко определив конкретные объекты и вектор необходимой деятельности по устранению упомянутых недостатков.

В этой связи изучение различных аспектов договорных отношений, а также комплексное исследование возникающих и уже существующих теоретико-правовых проблем российского федерализма, в тесной связи с задачей построения гражданского, демократического, правового государства в России, имеет, на наш взгляд, приоритетное значение.

Во вторых — анализ вопросов, связанных с формой конституционно-правовых договоров, показывает, насколько непростыми они являются. Они имеют серьезное внутригосударственное политическое и юридическое значение. Тенденция развития федеративных отношений в Российской Федерации повышает требования, предъявляемые к конституционно-правовым договорам, в том числе и к их форме. Чем более сложная система отношений является объектом регулирования, тем выше требования не только к содержанию, но и к форме нормативных актов. Внутрифедеративные отношения, в этом смысле, считаются одними из сложнейших. Следует также учитывать, что конституционно-правовые договоры нацелены на решение все более сложных и ответственных задач.

Вместе с тем, границы возможного использования конституционно-правовых договоров стали более явными в последнее время, что ограничивает их злоумышленную и неоправданную эксплуатацию. В этом определенно велика роль Конституционного Суда России, четкий и взвешенный подход которого всегда отстаивал идеи федерализма.

В результате разработка договорного текста становится все более сложным и наукоемким процессом, требующим обширных знаний и высокой квалифицированности. Тем, кто занят в этом процессе, необходимо учитывать многие факторы и особенности тенденции развития внутрифедеративных отношений в России, а также соответствующие изменения в их регулировании. На данном этапе федерирования особенно важно развивать договорные отношения в тесной связи с текущим законодательством Российской Федерации, его обычным правом.

Значительное внимание следует уделять обеспечению соответствия постановлений конституционно-правового договора, включая терминологию, не только фундаментальным правовым актам Российской Федерации, таким как Конституция РФ и т. д., но и актам и нормам, с которыми он непосредственно взаимодействует.

Несмотря на частую неурегулированность в текущем законодательстве РФ требований, касающихся формы конституционно-правовых договоров, многие основные парадигмы сохраняют свое значение, таким образом, воплощая собой незыблемые основы. Это относится, в частности, к требованию того, чтобы постановления договора формулировались как можно более четко, точно определяя права и обязанности сторон.

Однако, необходимо отметить, что в определенных условиях и это правило оказывается относительным. Из анализа современной внутрифедеративной договорной практики РФ, можно выделить, как минимум, два случая, в которых достижение четких соглашений оказывается невозможно. Первый случай невозможности достижения четкости конституционно-правового договора имеет место, как правило, когда его число участников велико, а их интересы несколько расходятся. В таких случаях используются самые общие договорные постановления. Они возлагают на стороны договора минимальные обязательства, определяя в основном лишь общие цели, в основном рассчитанные на перспективу.

Примером такого договора можно назвать Федеративный договор 1992 года, гибкие формулировки общего характера которого позволили сделать первые шаги в направлении расходящихся позиций и создать условия для регулярного обсуждения соответствующих вопросов и тем самым — для утверждения общих подходов, формирования общих взглядов.

Второй случай невозможности достижения четких конституционно-правовых соглашений связан с тем, что стороны — субъекты внутрифедеративных отношений — переживают острый политический кризис в своих взаимоотношениях. Именно гибкие формулировки общего характера, вложенные в текст соглашений, как правило, становятся, единственно действенным методом сближения позиций сторон. Примером могут служить целый ряд договоров, заключенных с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в некоторой степени договор с республикой Башкортостан.

В последнее время стала все чаще прослеживаться тенденция разработки конституционно-правовых договоров на основе неправовых актов, которые подготавливают почву для вполне конкретных конституционно-правовых договоров, это: совместные заявления глав органов власти разных уровней, их заявления для прессыпротоколы совещаний или конференцийнекоторые виды договоренностейфедеральные, региональные, и местные программы и т. д.

Конституционно-правовые договоры стали в наше время важным инструментом совершенствования внутрифедеративного права. Критика, раздающаяся в отношении формы и содержания конституционно-правовых договоров, порой вполне оправдана. Однако, нельзя рассматривать конституционно-правовые договоры в отрыве с происходящими внутрифедеративными изменениями, ведь конституционно-правовые договоры скорее других инструментов позволяют реагировать на федеративные устремления, судить об изменениях и устремлениях, как в региональном масштабе, так и в общефедеративном.

Отечественные ученые Р. В. Енгибарян и Э. В. Тадевосян отмечают: «Надо бороться за совершенствование существующей практики подготовки, принятия и применения таких договоров, но не отвергать с порога лежащий в их основе верный принцип достижения „единства в многообразии“, способный сыграть немаловажную роль в демократическом упрочении единства российской государственности».1.

Именно поэтому, проектирование конституционно-правовых договоров представляется одной из наиболее сложных и наукоемких задач. Хотелось бы надеяться, что настоящая работа окажет некоторое содействие тем, кто, так или иначе, связан с разработкой, осуществлением или изучением конституционно-правовых договоров.

1 См.: Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права. // Государство и право. — 2001. № 1. — С. 23.