Программно-целевое управление развитием экономики муниципального района

Успешное развитие местного самоуправления, степень его адекватности реальным потребностям населения — залог построения гражданского общества, в котором современные методы ведения хозяйства сочетаются с эффективной системой управления. Однако существует ряд объективных трудностей, препятствующих решению задач, поставленных перед институтом местного самоуправления в Российской Федерации, среди которых неопределенность в разграничении полномочий, объектов управления между федеральным, региональным и местным уровнями власти, дотационность муниципальных образований, их зависимость от финансирования нз бюджетов вышестоящих уровней. Причина многих трудностей в реализации местного самоуправления в несоответствии прав и обязанностей органов самоуправления их реальным возможностям.

Для успешного функционирования местному самоуправлению необходима структурная перестройка, которая позволит упорядочить все сферы хозяйственной жизни. Данное диссертационное исследование посвящено проблемам местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе, что обусловлено необходимостью расширения теоретической и практической базы для его изучения.

Территориальная организация общества в нашей стране характеризуется наличием в ней моноцентрических структур, примером которых являются муниципальные районы, имеющие, как правило, один относительно крупный экономический и административный центр. Реструктуризация экономики, диверсификация производства, а также политика органов МСУ, направленная на создание вторых центров и их социально-экономическое развитие в рамках программ! ю-целевого управления, является объективной необходимостью.

Реформа, начатая в январе 2006 г., направлена на образование двухуровневой системы МСУ по всей территории страны. В этой системе муниципальным районам принадлежит объединяющая, консолидирующая роль, которая является, тем не менее, дискуссионной. С пашей точки зрения, муниципальный район представляет собой уровень управления МСЭ, в котором возможности территориального планирования и программирования особенно велики. Для развития МСЭ необходима целенаправленная созидательная работа по выявлению полюсов роста, поддержки отстающих поселении, охране окружающей среды, социализации бизнеса, объединяющая интересы отдельных МО.

Изучение возможностей развития экономики муниципального района с помощью методов программно-целевого управления представляет собой исследование теоретических основ и практической реализации подходов к местному самоуправлению, выраженных в деятельности муниципальных образований.

Степень разработанности проблемы. Концепция развития муниципальной экономики в контексте региональных проблем и как самостоятельное научное направление представлена в работах Васильевой Н. В., Велихова Л. Л., Воронина Л. Г., Газизуллина Н. Ф. Гладышева А.Г., Горенбургова М. А., Горного М. Б., Зарукиной Е. В., Зотова В. Б., Ивановой В. Н., Игнатова В. Г., Игониной Л. Л., Кайсаровой В. П., Кирсанова С. А., Макашевой З. М., Максимова С. Н., Мирзалиева М. Н., Сергейчука A.B., Семеновой Т. Ю., Смирнова Е. Б., Страховой O.A., Чекалина B.C., Шалыгина И. Ю., Швецова A.M., Широкова А. Н., Шо-пепко Д.В., Юрковой С. Н. и др. Исследованию различных направлений развития муниципальной экономики посвящены работы зарубежных авторов, в том числе Маркварта Э., Мусгрейва Р., Китчена Г. и др.

Несмотря на значительный вклад данных ученых в исследование и решение проблем муниципального управления, требуется проведение дальнейших теоретических и практических разработок по совершенствованию муниципального управления с помощью программно-целевого управления.

Актуальность, научная и практическая значимость решения данной проблемы, необходимость поиска способов рационализация хозяйственной деятельности муниципалитетов с помощью программно-целевого управления определили выбор темы диссертации, цели и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию и развитию экономики муниципального района с использованием программно-целевых методов управления.

Для достижения цели в диссертационной работе поставлены следующие основные задачи:

— уточнить концептуальную основу системы местного самоуправления, опираясь на российский и зарубежный опыт, с помощью методов экономического анализа;

— исследовать теоретические основы организации местного самоуправления и механизма выбора населением конкретной хозяйственной модели в контексте современных требований к изучению научно-методической базы муниципального управления;

— выявить тенденции, характеризующие процессы, происходящие в муниципальной экономике, и разработать теоретическую базу для их изучения с учетом приоритетов социально-экономического развития муниципального района в рамках программно-целевого подхода;

— определить факторы развития экономики муниципального района, учет которых позволит адаптировать деятельность местных органов власти к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды, а также улучшить результаты работы местных органов властипредложить методический подход к рационализации экономической деятельности муниципалитетов, способствующий решению проблем местного самоуправления и развитию муниципального хозяйства;

— разработать комплекс мероприятий, обеспечивающих развитие экономики муниципального района, с помощью методов целевого программирования.

Объектом исследования является экономика муниципального района как часть системы местного самоуправления, находящейся в процессе реформирования.

Предмет исследования — научно-методические основы программно-целевого управления развитием экономики муниципального района.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— обобщены отечественные и зарубежные концепции, а также подходы к организации местного самоуправления, позволяющие выявить основные характеристики объекта исследования и определить факторы формирования конкретной хозяйственной модели;

— предложено понятие матрицы хозяйственного поведения, представляющей собой проекцию модели принятия решений, основанной на интуитивном пли рациональном выборе, с помощью которой можно расширить представления о механизме выбора населением методов решения социально-экономических проблем территории;

— выявлены тенденции, определяющие развитие экономики муниципального района, среди которых наиболее значимыми являются снижение уровня дотационное&tradeместных бюджетов, преодоление моноцентрической территориальной структуры района, а также создание предпосылок для повышения уровня конкурентоспособности муниципальной экономики, что позволяет выявить стратегические приоритеты для разработки методов программно-целевого управления;

— предложена классификация факторов развития экономики муниципального района, основанная на выявлении источников повышения адаптационных возможностей муниципального района к изменениям условий его функционирования, которая позволяет изучить объект исследования с позиции системного и макроэкономического анализа и повысить эффективность работы местных органов властиразработана методика рационализации экономической деятельности муниципалитетов, включающая систему показателей для оценки уровня социально-экономического развития поселений, которая позволяет определить рейтинги поселений в муниципальном районе, а также дифференцировать районы по уровню их социально-экономического развития;

— разработана Программа комплексного социально-экономического развития района, способствующая решению задач развития муниципального района, и матрица для расчета стоимости программных мероприятий, которая позволяет выявить условие эффективности реализации Программы.

Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций заключается в обобщении опыта местного самоуправления в России и за рубежом, разработке путей его совершенствования на современном эипе, обосновании роли экономического выбора в формировании конкретной модели хозяйственного развития территории, а также рекомендациях по оценке уровня социально-экономического развития муниципальных районов и их использовании для оценки интегрального эффекта от применения программ комплексного социально-экономического развития.

Диссертационный материал используется при чтении дисциплин «Региональная экономика и управление» и «Территориальная организация общества» в учебном процессе СПбГИЭУ для студентов специальности 08.05.04 «Государственное и муниципальное управление».

Информационной базой исследования являлись законодательные акты РФ, данные Росстата, региональных органов управления и статистики, публикации в научных и периодических изданиях.

Апробация результатов исследования проводилась на научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете, проводимых в 2005;2009 гг. Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы в 8 работах общим объемом 1,7 п.л.

ВЫВОДЫ ПО ГЛАВЕ 3.

В Главе 3 мы предложили использовать программно-целевой метод для выявления наиболее выгодных, с точки зрения перспектив развития района, вариантов (сценариев) социально-экономического развития.

Для этого была разработана Программа комплексного социально-экономического развития района, Методика оптимизации хозяйственной деятельности МО, включающая Систему показателей оценки уровня социально-экономического развития поселений (СПСЭРП), разработана классификация факторов развития муниципальной экономики, предложена Матрица расчета стоимости реализации программных мероприятий с учетом эффекта ситуационного планирования.

Основной вывод, к которому мы пришли, — это необходимость диверсифицировать процесс программно-целевого управления с помощью дополнительных (ситуационных) программ и использовать их таким образом, чтобы общая стоимость программных мероприятий не превышала бы оптимальный, с точки зрения экономии ресурсов и целевого эффекта от реализации программы, уровень, который и представляет собой интегральный эффект качества планирования и прогнозирования. Этот эффект измеряется с помощью интегрального показателя социально-экономического развития МО, методика расчета которого приводится в § 3.2.

Ситуационное планирование позволяет точно определить, каким образом развернуть прогноз (план), чтобы с высокой долей вероятности достичь запланированных показателей, при этом уровень социально-экономического развития района и его динамика интегрального показателя за ряд лет дает возможность определить, насколько эффективным такое планирование является. Несмотря на то, что программно-целевой метод широко используется в практике МСУ для решения отдельных социально-экономических задач, новизна предложенного подхода позволяет расширить методы и приемы управления развитием МО.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Цель проделанной работы заключалась в разработке теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию и развитию экономики муниципального района с использованием программно-целевых методов управления.

В ходе исследования удалось установить, что существуют различные подходы к изучению проблем местного самоуправления, включающие теоретические и практические разработки в этой области. Оценивая ситуацию в сфере МСУ на современном этапе в РФ и за рубежом, мы пришли к выводу, что не существует единой методики повышения уровня социально-экономического развития МО и наиболее правильным является сочетание различных методов и приемов, позволяющих учитывать индивидуальную специфику МО, особенности их социально-экономического развития и возможность сочетать преимущества программно-целевого управления с теми количественными и качественными изменениями, которые происходят в системе МСУ в последние годы.

Речь идет о реформе МСУ, начатой с января 2006 года, первые результаты которой приводятся в данной работе. Поскольку объектом исследования является муниципальный район, мы изучили социально-экономические процессы, происходящие в нем, выявили факторы, оказывающие влияние на муниципальную экономику в целом и на район, в частности. Эти факторы классифицированы в § 3.3.

В ходе исследования удалось проследить связь между хозяйственным выбором населения и матрицей хозяйственного поведения (МХП, § 1.1.), которая в заключительной части диссертации (§ 3.3) становится базой для построения другой матрицы, используемой для расчета стоимости реализации программных мероприятий. Эти мероприятия являются способом повысить уровень развития района и измеряются с помощью интегрального показателя уровня социально-экономического развития.

Чтобы разработать Программу Комплексного социально-экономического, развития района, нами была проделана аналитическая работа, связанная с выявлением наиболее острых, требующих решения проблем МСУ, таких как социальная сфера, межбюджетные отношения, финансовая устойчивость, инвестиции и т. д.

На примере и РФ в целом, а также Ленинградской области и Кингисеппского района, в частности, мы выяснили, что, несмотря на то, что на всей территории РФ двухуровневая система установлена, хозяйственные и социальные проблемы МСУ таковы, что требуют незамедлительного решения, поскольку зависимость МО от финансирования из бюджетов других уровней и неравенство в уровне социально-экономического развития МО представляет собой угрозу для их экономической безопасности.

В такой ситуации программно-целевой метод является источником стабилизирующего воздействия на процессы, происходящие в экономике. От того, насколько точно он пспользуются, зависит перспектива и скорость решения основных социально-экономических проблем в обществе.

Мы предложили методику, с помощью которой можно рассчитать уровень социально-экономического развития района и рейтинги районов в регионе. Несмотря на то, что идея ранжирования районов от наиболее слабых до высокоразвитых известна, мы старались, разрабатывая свою методику, обратить внимание на то, что рейтинги, которые определяют хозяйственный статус МО, являются индикаторами для базового и ситуационного планирования, с помощью которого можно повысить уровень конкурентоспособности района и разработать для него индивидуальную Программу комплексного социально-экономического развития района.

Несмотря на достаточность фактического материала, мы не ставили перед собой задачу рассчитать перспективы социально-экономического развития на примере одного района, поскольку, с пашей точки зрения, смысл предложенной методики и Программы шире.

В ходе исследования нами был выявлен эффект ситуационного планирования, который заключается в разделении базовой Программы на блоки и одновременном использовании в различной последовательности модулей базовой и дополнительной программы. Практическая значимость такого подхода заключается в том, чтобы повысить точность прогнозов и увеличить окупаемость проектов.

Подводя итог, следует отметить, что социально-экономические процессы, исследованные в диссертации, взаимосвязаны. Обобщение зарубежного и российского, в том числе дореволюционного, опыта, а также анализ проблем МСУ и подходов, используемых для их решения, позволили выявить ряд закономерностей:

— выбор населением того или иного способа экономического поведения и связанных с ним методов решения вопросов местного значения базируется на особенностях местной общины, традициях государства и, как следствие этого, исторической предопределенности;

— использование зарубежного опыта потому не приносит желаемый результат, что характерные для современной РФ экономические условия существенно отличаются от тех, в которых действуют большинство муниципалитетов в других странах;

— в период выхода государства на новый уровень развития перед системой МСУ поставлены такие задачи, решение которых требует длительного времени и период в 3 года, первоначально предусмотренный для проведения реформы, — срок явно недостаточный;

— поскольку проблемы в муниципальной экономике накапливались годами, неудивительно, что реформа, начатая в 2006 г., обострила существующие противоречия. Для их решения требуется пересмотр основ хозяйственной деятельности и внедрения современных методов управления;

— в некоторых работах, опирающихся на зарубежные исследования, предлагается рассматривать МО как корпорацию, а его жителей — как акционеров. Такой подход в российских условиях выглядит перспективным, поскольку рыночный элемент в большинстве МО (особенно сельских) нуждается в постоянном развитии;

— наиболее приемлемой для МСУ формой можно считать такую, которая позволит в ближайшие годы постепенно перевести все процессы, происходящие в МСЭ, на безубыточную основу, гарантирующую рост, процветание и устойчивое развитие.

Путь развития российского общества в последние годы начал обретать предсказуемость: от того, насколько грамотной является деятельность органов МСУ, зависит хозяйственный результат, его оценка населением и реализация всех поставленных в реформе задач.

Учитывая все перечисленное, можно сделать результирующий Вывод:

— районный уровень программирования является связующим элементом в системе «регион — поселения», от его эффективности зависит экономическое развитие страны;

— программно-целевое управление развитием района должно быть направленно на снижение уровня зависимости МО, выявление и создание конкурентных преимуществ поселений;

— программно-целевой метод — это перспективное направление управленческой деятельности, от которого зависит успех реформы МСУ, это набор идей, реализация которых па практике позволит осуществить переход к позитивной модели хозяйственного развития, основанной на адекватном выборе МХП.

Практическая значимость полученных выводов заключается в применении методов про грамм но-целевого управления в работе местных органов власти с использованием планирования и прогнозирования, базирующихся на системном и сценарном подходах, а также эффекте ситуационного планирования. Цель нашего исследования достигнута, поставленные задачи решены.