Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции: на примере института предоставления убежища

Актуальность темы

исследования.

Актуальность исследования определяется, прежде всего, необходимостью объективного анализа совокупности проблем, касающихся деятельности органов государственной власти по формированию и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и, в частности в вопросах предоставления убежища.

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это случалось практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до XX века, не существовало каких-либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912;1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 млн. немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии. Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 млн. беженцев1. На последнюю четверть XX века приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических.

1 Рязанцев С. В. История мировых миграций//Каламанов В.А., Моисеенко В. М. и др. Управление миграционными процессами: Учебное пособие/ ГУУ.-М., 2003. С. 25 катастроф. В настоящее время численность населения, находящегося в ведении Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ У.

ООН), составляет более 20 миллионов человек (приложение 1). Можно утверждать, что вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер.

Абсолютно новым и экстремальным по своему характеру явлением стали значительные потоки беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев, причем не только среди русскоязычного населения республик бывшего СССР, но и множества других этносов огромной распавшейся страны3. Распад СССР в начале 1990;х годов XX века не только изменил политическую карту мира, но также обострил существовавшие межэтнические конфликты, породил острейшие политические, экономические и социальные проблемы. По ориентировочным подсчетам, в течение десяти лет со своих мест снялись до 9 млн. человек, в основном из-за политических потрясений, и это стало самым массовым перемещением людей в регионе с 1945 года4.

При этом наблюдения показывают, что в большинстве бывших союзных республик основой массовых действий и политического размежевания стала национальная идея и этонационализм в его прокоммунистическом или антикоммунистическом вариантах, «исповедуемый соответственно старыми или новыми политическими элитами доминирующих этнических групп"5. По мнению Ж. А. Зайончковской, распад СССР усилил миграционные потоки из бывших союзных республик, в Россию, которая стала центром притяжения сотен тысяч вынужденных мигрантов6. Присоединившись к Конвенции ООН 1951.

2 http://www.demoscope.ru/weekly/2005/0211/baromOl.php.

3 Рыбаковский Л. Л. Миграция населения (вопросы теории). М.-2003. С. 218.

4 UNHCR, Public Information Section,'Cis Conference on Refugees and Migrants', 30−31 May 1996, geneva, p.3.

5 Тишков В. А. Этнология и политика. Научная публицистика. — М. Наука 2001. С. 26.

6 Зайончковская Ж. А. Миграционные связи России после распада СССР// Миграционные процессы после распада СССР: Программа по исследованию миграции. Вып. 5. М., 1994. С. З -46.

7 8 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, наша страна взяла на себя обязательства о предоставлении защиты лицам, ищущим убежище.

Следует отметить, что понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства путем: 1) признания беженцем- 2) предоставления временного убежища- 3) предоставления политического убежища.

К этой категории также следует относить лиц, еще не получивших какой — либо из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента — согласно международным документам — сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение.

Важным приоритетом в этом направлении должно стать формирование и реализация четко выверенной государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, основанной на соблюдении дуалистического подхода к решаемым проблемам, так как с одной стороны миграционная политика изначально носит гуманитарный характер, а с другой — связана с проблемой безопасности страны.

В связи с этим, перед Россией как принимающим государством стоит триединая задача: 1) обеспечение социально — экономической, правовой, культурной и психологической поддержки беженцев, 2) сохранение национальной безопасности, внутренней стабильности в социально-экономической сфере принимающего региона и 3) выполнение принятых международных обязательств. На процессуальном уровне ситуация осложнялась тем, что СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, никогда не представлял собой государство, предоставлявшее убежище, за исключением отдельных случаев предоставления политического убежища видным деятелям коммунистических партий из.

7 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник документов. M.-2004. С. 163.

8 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник-документов. М.- 2004. С. 188 ряда стран, и, в связи с чем ни миграция как таковая, ни институт убежища не получили своего развития.

По свидетельству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В. П. Лукина, сегодня на территории России находится около 250 тыс. мигрантов из государств «дальнего зарубежья», не считая СНГ, которые реально нуждаются в предоставлении убежища, 85% из них — это афганские беженцы. Очередь для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца составляет более 15 тысяч иностранных граждан. До принятия ходатайств проходит, как правило, два года, и все это время люди вынуждены находиться в стране на положении нелегальных иммигрантов. Поэтому сложилась ситуация, при которой иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свое право на убежище. Официально зарегистрировано лишь 614 беженцев и 1228 лиц, получивших временное убежище. Эта цифра ничтожна и вряд ли отражает реальное положение дел 9.

Как видим, вынужденная миграция для новой России стала проблемой, которая не получила еще полного осмысления и адекватных государственных решений. Такая ситуация чревата различными негативными последствиями. С политической точки зрения неспособность государства в оказании помощи вынужденным мигрантам, оставление их в неопределенном состоянии снижает международный престиж страны, ведет к не выполнению принятых международных обязательств, ломает судьбы сотен тысяч людей. Кроме того, неурегулированность правового положения значительного количества иностранных граждан и лиц без гражданства увеличивают опасность возникновения уголовных преступлений и административных правонарушений.

В настоящее время система методов государственного управления вынужденной миграцией населения нуждается в серьезной доработке, поскольку существующая практика во многом не обеспечивает.

9 См. Лукин В. П. Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19−20 апреля 2005 г., М, — 2005. С. 12−13 достижения продекларированных целей государственной миграционной политики. К тому же процедуры рассмотрения ходатайств, лиц, ищущих убежище о присвоения соответствующего статуса и обеспечения прав, лицам, получившим его, нередко сопровождаются нарушениями.

Все вышеизложенное объясняет актуальность представленной работы, обусловленность необходимости восполнить недостаток работ, посвященных методам формирования и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища с целью их оптимизации.

Степень научной разработанности проблемы.

Необходимость научного осмысления миграционных процессов в современном обществе обусловлена не только резким увеличением масштабов вынужденной миграции, но и важностью разработки более эффективной государственной политики для решения проблем вынужденных мигрантов, базирующейся на научных разработках в этой области.

Миграционные процессы, протекающие в современном обществе, их влияние на социально-демографические, экономические и прочие показатели, вопросы формирования и реализации миграционной политики достаточно широко освещены в работах зарубежных и российских авторов.

С 1960;х годов исследование миграции населения существенно расширилось во многих странах. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук — политологи, философы, социологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, историки, что объясняется комплексным характером проблемы.

Теоретическое представление о миграции формируется в рамках таких базовых дисциплин как — политология, география, история, социология, экономика, демография, право, этнология. Однако по мере накопления знаний о миграции становится все более очевидным, что проблемы миграции не могут быть решены в рамках лишь одной научной дисциплины и все чаще они оцениваются как комплексные, т. е. требующие совместной работы ученых разных специальностей. Такая оценка миграции как объекта исследования преобладает в отечественной и зарубежной литературе.

Вынужденная миграция в мире продолжает оставаться одной из наиболее исследуемых тематик на протяжении трех последних десятилетий10. К числу важных зарубежных работ, исследующих проблемы глобальных процессов миграционной политики, следует отнести труды таких.

II 12 авторов, как: Д. Пападемиетриу, А. Инкельса, Д. Левинсона, Гая С. Гудвина-Гилла13 и других.

В начале 1990;х гг. вновь возникшие и видоизменяющиеся традиционные миграционные проблемы инициировали появление теоретических исследований в этой области в Российской Федерации. С распадом СССР и крушением социалистической системы массовый характер миграции отразился на количестве исследований. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений. Одним из таких центров стала лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, осуществляющая исследования по актуальным для России и всего постсоветского пространства миграционным проблемам. Ученые под руководством Ж. А. Зайончковской провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России14.

Существенный вклад в научные исследования по проблемам миграции внесли ученые Института социально-политических исследований РАН и.

10 См., например, Marrus, M.R. The Unwanted: European Refugees in the Twentieth Century, Oxford University Press., Oxford, 1985; Demetrios G. Papademetriou, Debora Waller Meyers (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in the Era of Globalization/ Wash/: Carnegie Endowment for International Peace, 2001.

12 Inkeles A., Levinson D.J. National Character: the Study of Modal Personality and Socio—cultural systems'// Handbook of Social Psychology/ Ed. By Lindzery. Vol.2. Cambridge, 1954.

13 Гай С. Гудвин-Гилл. Статус беженца в международном праве. М., ЮНИТИ, 1997.

14 См. например Зайончковская Ж. А. Миграция населения и рынок труда в России. М., 1994; она же Миграционные связи России после распада СССР// Миграционные процессы после распада СССР: Программа по исследованию миграции. Вып. 5. М., 1994; она же Миграционные тенденции в СНГ//Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное сотрудничество. М., 1997 и др. лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э.н., профессор JI. JL Рыбаковский, автор более чем двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий15.

Активно занимается указанными проблемами другой научный коллектив — Институт международных экономических и политических исследований РАН. Здесь ведется изучение широкого круга проблем внешней трудовой миграции16. Институт является одним из немногих коллективов, где приоритетное значение придается исследованию эмиграционного и иммиграционного законодательства в зарубежных странах.

Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством член.корр. РАН, д.и.н, профессора В.А. Тишкова17 проводит большую исследовательскую работу по мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих.

18 исследований соответствующий бюллетень, который пользуется большой популярностью в органах государственной законодательной и исполнительной власти и среди неправительственных организаций этих стран.

Учеными Института социально-экономических проблем народонаселения РАН выполнен ряд исследований по проблемам трудовой и нелегальной миграции, адаптации вынужденных мигрантов и т. д. Среди них работы И. Г. Ушкалова, И.А. Малахи19 и других авторов.

Большая заслуга в изучение проблем миграции принадлежит кафедре народонаселения экономического факультета МГУ. Ее заведующий, д.э.п.,.

15 См. например Рыбаковский Л. Л. Региональный анализ миграции, М.1973; он же Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М. 1987; он же Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001 и др.

1 См. например Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы (материалы круглого стола)//ИМЭПИ РАН. М. 2005. 219 с.

1 См. например Тишков В. А. Этнология и политика. Научная публицистика. — M. Наука 2001 и др.

18 Бюллетень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов См. например Ушкалов И. Г., Малаха И. А. «Утечка умов» — масштабы, причины, последствия. М.: Эдиториал УРСС, 1999 профессор В. А. Ионцев внес фундаментальный вклад в теорию и историю международной миграции20.

Представляют большой научный интерес работы руководителя ФМС России в 1992 — 1999 гг., д.э.н., профессора Т. М. Регент. Среди них «Миграция в России: Проблемы государственного управления», «Российское государство — вынужденным переселенцам и беженцам"21 и другие.

Большой вклад в исследование проблем миграции внесли: Центр этнополитических и региональных исследований, Московский центр Карнеги, Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, а также неправительственные и международные организации: «Форум переселенческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство по миграции», «Союз переселенческих организаций», УВКБ ООН, MOM, Красный крест и другие.

С точки зрения методики исследования государственной политики регулирования и управления миграционными процессами, помощь в подготовке диссертации оказали труды ученых, комплексно рассматривающих вопросы государственного и муниципального управления, политологии, теории, истории государства и права, конституционного, международного, административного права: Г. В. Атаманчука, А. Г. Вишневского, Н. И. Глазуновой, А. В. Дмитриева, О. Е. Кутафина, Г. Р. Латфуллина, Е. А. Лукашовой, С. Е. Метелева, В. И. Мукомеля, Н. В. Новичкова, Н. А. Омельченко, С. В. Рязанцева, В. А. Тишкова, Т. Я. Хабриевой.

20 См. например Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения, — М. Диалог. МГУ, 1999; Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей M63 / Гл. ред. Ионцев В. А. .- М.: МАКС Пресс, 2002.

11 См. например Регент Т. М. Иммиграция в Россию. M., 1997; она же Миграционная ситуация в СевероКавказском регионе//Народонаселение. 1998. № 1- она же Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999; она же Российское государство-вынужденным переселенцам и беженцам. М., 1998.

21 См. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997; Вишневский А. Г. Альтернативы миграционной стратегии//Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. М., 2005; Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. М.: TK Вельби, Изд-во Проспект, 2007; Дмитриев А. В. Миграция: конфликтное измерение. М.: АльфаМ, 2006; Кутафин О. Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2004; Латфуллин Г. Р., Новичков Н.В.

Говоря об отечественных научных исследованиях, специально посвященных изучению проблем миграции, следует отметить, что в большинстве случаев анализ миграционной политики осуществляется в них в трех аспектах: институциональном, нормативном, процессуальном.

Институциональная теория исходит из необходимости исследования миграционных процессов с точки зрения функционирования организаций, оказывающих помощь и различные услуги потенциальным и реальным мигрантам. Научный анализ миграционной политики проводится через совокупности институтов, в рамках которых осуществляется властвующая и управленческая деятельность. Данный подход нашел свое отражение в работах российских ученых О. Д. Воробьевой, М. Б. Денисенко, В. А. Ионцева, В. А. Каламанова, Т. И. Куценко, В. И. Переведенцева, Ю. В. Рощина, О.А. X.

Хараевой, О. С Чудиновской. и др.

Нормативный подход акцентирует внимание на анализе норм международного и внутригосударственного права и нацелен на разработку нормативных правовых актов, регулирующих основные права и обязанности мигрантов для осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон, исследует вопросы определения правового статуса разных категорий мигрантов. Такой подход широко представлен в.

Политическая организация: Учебное пособие. СПб.: Питер. 2007; Лукашева Е. А. Права человека и политическое реформирование. М.:1997; Метелев С. Е. Международная миграция и социально-экономическое развитие России. М. 2007; Мукомель В. И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты/Институт социологии РАН. — M.: Диполь-Т, 2005; Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007; Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции//Ставропольское книжное изд. 2001; Тишков В. А. Этнология и политика. Научная публицистика. — M. Наука 2001; Хабриева 7, Я., Нарышкин С. Е. Административная реформа в России научно-практическое пособие. М, контакт 2006; Хабриева Т. Я. Основные направления развития миграционного законодательства/Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей/Под ред. д.ю.н., проф., акад. РАЕН и ПАНИ, засл.деят. науки РФ В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004 и др.

23 Воробьева О. Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. M., 2001; Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003 Переведенцев В. И. Миграция населения и демографическое будущее России/ Под общей ред. Г. 10. Семигина. — М.: ИСП РАН, 2003; Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения, — М. Диалог. МГУ, 1999; Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей М63 / Гл. ред. Ионцев В. А. .- М.: МАКС Пресс, 2002; Управление миграционными процессами. Учебное пособие / Каламанов В.А.(отв. ред.), Лахарева H.B., Моисеенко В. М., Рощин Ю. В., С. Б. Ягодин и др ГУУ.- М., 2003; учебное пособие / ГУУ.- M., 2003;.- Управление международной трудовой миграцией, вып. 1: учебное пособие//Рощин Ю.В., Волох В. А., Куценко Т. И. МОТ, ГУУ. М.:Авнгард 2006; и др. исследованиях М. Г. Арутюнова, Н. А. Ворониной, С. А. Ганнушкиной, В. А. Каламанова, Л. И. Котиевой, К. Д. Крылова, С. П. Ломтева, В. П. Лукина, О. О. Миронова, Э. А. Паина, М. Л. Тюркина, Ягодина С. Б., Ястребовой АЛО., и.

Процессуальный подход рассматривает миграцию в неразрывной связи трех ее стадий: формирование миграционных намерений, реальные перемещения и приживаемость мигрантов и широко освещен в работах российских ученых Г. С. Витковской, И. В. Ивахнюк, А. Н. Каменского, Е. С. Красинца, Н. В. Лахаревой, В. М. Моисеенко Н.В. Мкртчяна, Л. Л. Рыбаковского, А.В. Топилина25 и др.

Вместе с тем анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем миграции на рубеже XX—XXI вв.еков, существует ряд дискуссионных вопросов. К сожалению, следует отметить, что различные аспекты миграционной проблематики политологами.

24 См. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека//Международная правозащитная ассамблея. Отв. ред. Арутюнов М. Г. М., 2002; Воронина Н. А. Обеспечение прав человека в области миграции: международные и национальные стандарты и механизмы//Права человека: итоги века, тенденции, перспективы/Под общ. ред. чл.-корр. РАН Е. А. Лукашевой.-М.: НОРМА. 2002; Ганнушкииа С. А. Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реализации//Система международного убежища и ее состояние в России. Актуальные проблемы мигрантов. М. «Р.Валентъ 2006. С. 100−108- Ломтев С. П. Теоретические и организационно-правовые основы управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России. Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. M., 1997; Каламанов В. А., Моисеенко B.M., и др. Управление миграционными процессами. Учебное пособие//ГУУ.- М., 2003; Котиева Л. И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации. Автореф. дис. .к.ю.н. M 1999; Крылов К. Д. Правовое регулирование процесса трудовой миграции на территории России//Сборник материалов. Первая Международная конференция «Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья: роль и место работодателей и частных агентств занятости"/Ред. гр. Курдюмов H.B., Ентяков В. Г. и др.- Лукин В. П. Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19−20 апреля 2005 г., М, — 2005; Миронов О. О. Права человека//М.: 2007; Паин Э. А. Этнополитический маятник. Динамика и механизмы этнополитических процессов в постсоветской России//Институт социологии РАН. М:2004; Тюркин М. Л. Миграционная система России. Монография. М.: издательский дом «Стратегия», 2005; Ягодин С. Б. Переселенцы. Чьи они?// Журнал российского права. 2001 № 2 Ястребова А. Ю. Вынужденная миграция и международное право//Отечественные записки. 2004 № 4.

25 См. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции/ Под. редакцией Г. Витковской. М.: Гендальф, 2004; Ивахнюк И. В. Международная трудовая миграции: учебное пособие.-М.: Экономический факультет МГУ, ТЭИС, 2005, — 286 е.- Каменский А. Н. Проблемы международного трудового обмена и Россия. Серия «Научные доклады» № 95. М.: 1999; Красинец Е. С. Незаконная миграция на южных рубежах России//Проблемы незаконной миграции в России: реалии и поиск решений. М.: Гендальф. 2004; Лахарева Н. В. Беженцы в современном мире и в России// Управление миграционными процессами. Учебное пособие/Отв. ред. Каламанов В. А. ГУУ, — М., 2003; Моисеенко В. М. Внутренняя миграция населения. М.: ТЕИС 2004;Мкртчян Н. В. «Западный дрейф» внутрироссийской Miirpaunn//vvv.archipelag.ru/authors/mkrtchyanРыбаковский Л. Л Стадии миграционного процесса. М&bdquo- 2001; он же Региональный анализ миграции, М.1973; он же Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М. 1987; он же Миграция населения. Вып. 5- Топилин А. В. Рынок труда России и стран СНГ: реалии и перспективы развития. Экономика 2004. и др исследованы неравномерно. Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, механизмов воздействия миграционных процессов на социальноэкономическое развитие регионов и социальный климат в районах сосредоточения вынужденных мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в отношении беженцев.

Представляемая к защите работа является обобщением и осмыслением существующих научных исследований по проблемам миграции, равно как и накопленного автором диссертационного исследования практического опыта в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации. Все это определило выбор темы диссертационного исследования.

Объектом настоящего исследования является государственная политика Российской Федерации в сфере вынужденной миграции.

Предмет диссертационной работы — институт убежища как один из инструментов реализации государственной миграционной политики.

Цель исследования — на основе комплексного анализа современной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища выявить особенности и существующие проблемы в ее реализации, а также предложить возможные направления ее совершенствования.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд исследовательских задач:

1. Изучить теоретико-методологические подходы к исследованию вынужденной миграции как политического и социального процесса: уточнить понятийный аппарат, определить причинно-факторный механизм ее возникновения, развития и динамики.

2. Исследовать общепринятые системы сбора данных по беженцам с целью определения алгоритма разработки государственной миграционной политики.

3. Исследовать природу, особенности становления, развития и современное состояние международного и российского институтов вынужденной миграции, механизм предоставления убежища.

4. Выявить наиболее эффективные методы регулирования вынужденной миграции в мировой практике и возможности их применения в России.

5. Проанализировать основные этапы и проблемы формирования государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, ее институционального и законодательного обеспечения.

6. Разработать и научно обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища в Российской Федерации.

Научная гипотеза диссертационного исследования. В современных условиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ государственной миграционной политики Российской Федерации, внесение изменений в ее институциональное и законодательное обеспечение, что в перспективе должно стать важнейшим ресурсом в совершенствовании политики государства в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища.

Теоретическо-методологическая база исследования. В качестве теоретической основы диссертационного исследования использован широкий спектр российской' и зарубежной литературы социально-политической направленности, работ по теории государственного управления.

Методической основой исследования послужили общенаучные принципы познания общественных явлений, прежде всего системности, целостности, диалектики развития. Были использованы системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, типологический методы анализа, включающие синтез, анализ, обобщение и интерпретацию теоретических и эмпирических данных, междисциплинарный подход, а также статистический и контекст-анализ документов по проблемам формирования и реализации миграционной политики в области вынужденной миграции и механизмов предоставления убежища.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: 1) международные правовые акты в сфере миграции населения, прав человека и предоставления убежища- 2) Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по этим вопросам.

Эмпирическую базу исследования составили данные прикладных политологических, экономических, социологических, правовых, исторических исследований, обширный статистический материал официальных российских и зарубежных источников, а также практический опыт, накопленный автором диссертационного исследования в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в части предоставления убежища.

Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является одним из первых комплексных исследований в области политологии, посвященных анализу теоретических и практических аспектов формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции на примере предоставления убежища. Автором обосновывается возможность использования новейших достижений и разработок, успешно применяемых в мировой и отечественной практике, для формирования и развития эффективной отечественной государственной миграционной политики.

В диссертации дан конкретный анализ современного состояния российской миграционной системы: институциональной структуры, действующих механизмов регулирования миграционных потоков и правовой базывпервые выявлены имеющиеся недостатки, препятствующие полноценному функционированию системыобозначены центральные вопросы, требующие неотложного рассмотрения и принятия решений, адекватных современным потребностям российского общества и международных обязательств. Показана увязка этой проблемы с политической жизнью общества.

В исследовании выявлены тенденции регулирования процессов предоставления убежища в России и за рубежом. Выдвинут и обоснован довод о необходимости сочетания выполнения международных обязательств с защитой интересов безопасности общества и государства в процессе формирования государственной миграционной политики.

На основе научного анализа международного определения беженца сформулированы критерии предоставления статуса беженца и разработана процедура признания лица беженцем, уполномоченным органом исполнительной власти, а именно, необходимость совокупного рассмотрения субъективного и объективного факторов при оценке личности ходатайствующего, определение источника преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, предоставление адекватных процедурных гарантий при проведении процедур рассмотрения ходатайства о признании беженцем.

Автором сделан вывод о необходимости неотложной разработки и принятии на общегосударственном уровне Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, необходимости совершенствования институционального и законодательного обеспечения миграционной политики. С целью конструктивного восполнения пробелов по этим вопросам, автор внес некоторые наиболее актуальные предложения.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы, как в процессе формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, так и в практической деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, правоохранительных органов й других органах федеральной и муниципальной законодательной и исполнительной власти, обеспечивающих регулирование процессов вынужденной миграции и предоставление статуса беженца, временного или политического убежища.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе по управлению миграционными процессами и другим дисциплинам, а также для оценки конкретных случаев при выборе наиболее адекватных мер разрешения казусов в сфере предоставления убежища.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации диссертационного исследования были использованы автором при подготовке, сопровождению, принятию и внедрению нормативных правовых актов в сфере миграции населения. Автор лично участвовал в разработке, сопровождении и внедрении Федеральных законов и Законов Российской Федерации «О беженцах», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве» и других проектов федеральных законов.

Кроме того, диссертант участвовал в разработке проекта Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», постановлений Правительства Российской Федерации, принятых в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», а также в подготовке ряда межправительственных соглашений по этим проблемам.

Разработанные документы неоднократно докладывались автором и обсуждались на заседаниях палат и комитетов Федерального собрания Российской Федерации, комиссиях и рабочих группах Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, конференциях, «круглых столах» и семинарах УВКБ ООН, MOM и других международных и российских неправительственных организаций по теме исследования, а также при анализе нормативных правовых актов ряда субъектов Российской Федерации.

По запросу Федеральной миграционной службы (ФМС России) автором проведена в 2007 г. независимая экспертиза на проекты административных регламентов Федеральной миграционной службы по предоставлению статуса беженца и по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Экспертные заключения направлены в ФМС России для подготовки и издания соответствующих приказов об утверждении и использовании в практической работе данных регламентов.

Основные идеи, теоретические и практические положения,.

Л У изложенные в диссертации, опубликованы автором в 17 статьях .

Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в преподавательской деятельности автора диссертации в процессе проведения учебных занятий по дисциплинам специализации кафедры.

26 См. например Волох В. А. Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной миграции//Власть. М.: 2007 № 10- он же Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе// Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы Труды ВИПК МВД России. Выпуск 16. Домодедово — 2007.С. 95−104- он же. Гражданское общество. Общественный совет при Федеральной миграционной службе//Российская миграция № 6. 2007. С. 23−24- он же. Деятельность Федеральной миграционной службы МВД России по решению проблем миграции//Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития. Материалы международной конференции. 10−11 марта 2004. М. — 2004. С. 83 — 89- он же. Международная защита беженцев. Российский контекст// Миграционный вестник. Общественно-политическая газета № 10 8.04.2003 г. С. Зон же. Как получить политическое убежище в России// Миграция в России № 1−2, 2001. С. 31−35- он же Деятельность ФМС России по информационному обеспечению миграционного процесса//Миграция и информация/под. ред. Зайончковской Ж. А С. 182−189. он же. Миграционная политика России и пути ее реализации//Социалыю-экономические аспекты миграции в современной России. Международная научно-практическая конференция 17 декабря 1996 г. М. 1997. С. 7−17- он же. Беженцы. Как им помочь?// Социальная защита. № 3 М 1991. С. 12−19. Ways to obtain political asylum in Russia//Migration in Russia" N 1−2, 2001. P.20−24 и др.

Управления миграционными процессами" со студентами Института государственного и муниципального управления Государственного университета управления, научном руководстве при написании студентами курсовых и дипломных работ по проблемам вынужденной миграции и убежища и при проведении занятий со специалистами Федеральной миграционной службы на курсах повышения квалификации, а также в подготовленном к изданию учебном пособии «Предоставление убежища в Российской Федерации».

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Вынужденная миграция как одно из явлений, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрело глобальный характер. Основной категорией вынужденных мигрантов, преследуемых по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений являются беженцы. Можно констатировать, что в мире четко обозначились две основные трактовки понятия «беженцы»: первая — расширительная, к которой склоняются мировое общественное мнение, независимые эксперты и гуманитарные организациивторая — более узкая — ее придерживаются правительства стран-реципиентов значительного количества вынужденных мигрантов. Отсутствие универсальной мировой статистики препятствует определении подлинных масштабов вынужденной миграции.

Международное сообщество, столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себя функции по их защите и оказанию помощи. Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались институты для реализации этих соглашений. До XX века попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

В настоящее время созданы и функционирует целый ряд специальных органов по защите беженцев, среди которых центральное место, занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, являющее вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находящемся в подчиненном положении в отношении, как к Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН. УВКБ ООН является не только органом, на котором могут быть представлены мнения государств, но и одной из активных действующих международных организаций, влияющих на процесс выработки политики в соответствующей сфере. Организация не просто сотрудничает с государствами и рядом международных, региональных и национальных организаций, а, прежде всего, координирует всю международную защиту лиц, ищущих убежище и беженцев.

Расширение масштабов и географии вынужденных мигрантов, являющихся важной тенденцией мирового развития, в немалой степени характерно и для России. Это, в первую очередь, связано с распадом СССР и превращением нашей страны в своеобразный миграционный эпицентр, куда устремились миллионы вынужденных мигрантов из стран ближнего зарубежья. По ориентировочным подсчетам, в течение десяти лет со своих мест снялись до 9 млн. человек, в основном из-за политических потрясений, и это стало самым массовым перемещением людей в регионе с 1945 года133. Другим фактором, способствующим привлечению в Россию беженцев и вынужденных переселенцев, несомненно, явилась открытость границ и безоговорочное присоединение к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г. касающегося статуса беженцев.

В современных условиях миграционная политика формируется и осуществляется на мировом, международном (региональном) уровнях и на уровне отдельного государства. Сущность миграционной политики на мировом уровне заключается в создании универсального механизма регулирования процесса миграции. Создание различных международных (региональных) союзов отдельных государств, во многих случаях, предусматривает проведение единой миграционной политики регулирования на территории государств, входящих в такие союзы. Наряду с этим, каждое отдельно взятое государство должно формировать собственную миграционную политику, а также разрабатывать национальное миграционное законодательство, отвечающее миграционной конъюнктуре конкретной.

133 UNHCR, Public Information Section,'Cis Conference on Refugees and Migrants', 30−31 May 1996, geneva, p.3. страны. Суть государственной миграционной политики на уровне отдельной страны заключается в соблюдении прав и свобод человека и гражданина, содействии социально-экономическому развитию государства и демографической составляющей, управлении миграционными процессами с целью предотвратить те из них, которые считаются нежелательными с точки зрения интересов страны. Основная ответственность за защиту беженцев и оказание им помощи ложится на государства, которые предоставляют убежище и в которых ищут защиты беженцы.

Длительное время вынужденная миграция в Российской Федерации осуществлялась стихийно, вне государственного контроля. Возникла необходимость формирования государственной политики относительно не существовавших ранее для России таких категорий как «беженец», «вынужденный переселенец» и создания надлежащих административно-управленческих процедур и правовых основ для решения довольно сложных проблем, связанных с беженцами и миграцией.

Проведенный автором диссертационного исследования анализ показал, что в настоящее время в России создана и действует система регулирования вынужденной миграции, основанная на международных принципах и критериях. Общество восприняло идею гуманитарного подхода к лицам, нуждающимся в международной защите. Вместе с тем, существует целый ряд проблем, в том числе политических, без решения которых сложно добиться эффективного осуществления государственной миграционной политики.

Автором диссертационного исследования были сформулированы следующие основные положения, которые выносятся на защиту:

1) Вынужденная миграция как одно из явлений, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер. На Россию приходится значительная часть вынужденных мигрантов — беженцев, лиц, получивших временное или политическое убежище, вынужденных переселенцев. Ввиду специфики их социального статуса они особо нуждаются в защите своих прав и свобод. Поскольку миграция носит международный характер, изолированная разработка национальной стратегии в области миграции вряд ли позволит добиться желаемых результатов. Обязательным условием эффективного управления и регулирования процессов вынужденной миграции является межгосударственное сотрудничество с целью проведения сбалансированной миграционной политики.

2) Основная ответственность за защиту лиц, ищущих убежище, ложится на принимающие их государства. Решение проблемы убежища требует от государства выработки и реализации четко выверенной государственной политики в этой сфере деятельности, основанной на соблюдении дуалистического подхода к решению этих процессов. Поскольку, с одной стороны, она, прежде всего, носит гуманитарный характер, а с другой — выдвигает в качестве определяющего вопрос обеспечения и сохранения безопасности принимающего государства.

3) Современная миграционная система Российской Федерации имеет ряд недостатков, препятствующих эффективному выполнению поставленных задач в области государственного регулирования вынужденной миграции и убежища. Наиболее острыми из них являются следующие: ограничительная направленность многих правовых нормпреобладание силового подхода в регулировании вопросов миграцииинформационная закрытость миграционной службы для широких слоев населения и слабое сотрудничество с другими государственными органаминерешенность проблемы кадрового состава миграционных службвысокий уровень бюрократизации и коррумпированности в обществе, так или иначе влияющий на характеристику и содержание миграционной политикислабое взаимодействие миграционных служб с научно-исследовательскими и общественными организациями.

Преодоление названных ограничений и недостатков в функционировании российской миграционной системы представляется первостепенным условием успешного осуществления государственной миграционной политики в стране.

4) Федеральная миграционная служба России (ФМС России), при всей сложности и значимости решаемых ею миграционных проблем, неоднократно реформировалась, понижался и ограничивался статус самой службы, что отрицательно сказалось на процессе формирования и реализации государственной миграционной политики в целом и в области вынужденной миграции, в частности. В целях институционального обеспечения государственной миграционной политики Российской Федерации в современных социальных, экономических и демографических условиях необходим самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями по формированию и реализации государственной миграционной политики.

5) Представляется целесообразным в целях усиления роли гражданского общества по решению проблем миграции совершенствовать взаимодействие органов федеральной и муниципальной исполнительной власти с общественными и неправительственными организациями. В связи с этим предлагается создать Правительственную комиссию по миграционной политике, реформировать работу Общественного совета при ФМС России, создать аналогичные советы в субъектах Российской Федерации.

6) Представляется важным включение ряда дополнений и изменений в действующий Федеральный закон «О беженцах» в части совершенствования процедуры предоставления статуса, либо принятие его в новой редакции. Необходимо исключить из закона положения, касающиеся стадии предварительного рассмотрения ходатайства, превратив данную процедуру в одноступенчатуюввести документирование лиц, обжалующих действия и решения органа миграционной службы до вступления решения суда по делу в законную силусоздать Апелляционную комиссию и пр.

7) В целом анализ современной практики предоставления убежища в Российской Федерации дает основания сделать вывод о необходимости серьезного реформирования государственной политики в этой сфере. Представляется необходимым: 1) разработать и принять на высоком общегосударственном уровне Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации- 2) внести изменения в федеральное законодательство и в соответствующие подзаконные акты- 3) пересмотреть систему критериев для признания лица беженцем или предоставления ему временного убежища- 4) ускорить срок рассмотрения дел о предоставлении искомых статусов для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища- 5) определить объем • ресурсов, выделяемых для помощи беженцам из государственного бюджета, и разработать систему квот для расселения беженцев по субъектам Российской Федерации- 6) уточнить перечень стран, из которых не предоставляется статус беженца, временное или политическое убежище в силу их демократического устройства и соблюдения прав человека- 7) разработать программу интеграции беженцев и лиц, получивших временное или политическое убежище, в российское общество- 8) совершенствовать межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти- 9) развивать и совершенствовать сотрудничество с другими государствами и международными организациями, в первую очередь с УВКБ ООН, MOM, Советом Европы и другими в области оказания помощи лицам, ищущим убежища.