Правовое регулирование деятельности государственных унитарных предприятий

Актуальность темы

исследования.

В процессе проводимых в нашей стране экономических реформ в последнее время наметилась тенденция возрастания роли государства в сфере экономики. В этой связи важное значение приобретают исследования эффективного управления государственной собственностью, в частности, управления государственными предприятиями, которые обеспечивают потребности государства в продукции наряду с предприятиями негосударственного сектора экономики. На данной проблеме был сделан акцент и в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, в нем говорится, что государственные предприятия присутствуют почти во всех отраслях экономики, но, к сожалению, почти из 10 тысяч унитарных предприятий по-настоящему эффективно работают только считанные единицы, а в 2001 году около 400 государственных унитарных предприятий находились в процедуре банкротства. В связи с этим предлагается четко и максимально быстро определить имущество, которое следует оставить в государственной и муниципальной собственности.1.

Государственная собственность, государственные предприятия получили в XX веке значительное развитие в различных странах. Например, государственный сектор составляет 1/3 в Германии, 1/7 в США и во Франции 2/3 (преимущественно создаются казенные предприятия). Наиболее высокий уровень государственной собственности существует в атомной, военной и электронной промышленности, в области железнодорожного, морского, авиационного транспорта,.

1 Журнал российского права № 6−2002 электроснабжения, что объясняется необходимостью больших капиталовложений в указанных отраслях.

Таким образом, использование организационно-правовой формы государственных предприятий свойственно не только нашей стране, но и большинству других стран.

При рассмотрении правовой природы государственных предприятий необходимо подходить к этой проблеме с позиций конституционного регулирования государственной собственности: часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации устанавливает частную и государственную собственность и ее разграничение (пункт «д» статьи 71, пункт «г» статьи 72 Конституции Российской Федерации). В Конституции Российской Федерации определяется государственный орган, осуществляющий непосредственное управление федеральной государственной собственностью (пункт «г» статьи 114 Конституции Российской Федерации). Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте I статьи 212 воспроизводит конституционную формулу, провозглашающую частную и публичную собственность. В статье 214 Гражданского кодекса устанавливается два соответствующих уровня государственной собственности: федеральная собственность и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации.

Государство в отношении государственных унитарных предприятий выступает как государственно — властная структура в публично-правовых отношениях и в то же время может участвовать в качестве собственника в экономических частно-правовых отношениях, реализуя свои функции через государственные предприятия. В последнее время в юридической литературе появился термин «государственное предпринимательство», означающий одну из важнейших форм вмешательства государства в экономику.2 При этом государственное предпринимательство представляет собой специальный вид предпринимательской деятельности, которая осуществляется государством, его органами и предприятиями в производстве и сбыте продукции, товаров и услуг.

В последнее время очень остро стоит вопрос об эффективности использования государственного имущества унитарными предприятиями. На сегодняшний день в Российской Федерации действует 9846 федеральных государственных унитарных предприятий, мнения об эффективности работы которых расходятся. Так, по некоторым данным 2002 года на одно федеральное государственное унитарное предприятие приходится 92 ООО рублей прибыли, перечисленной в бюджет. В тоже время по данным Счетной Палаты прибыль указанных предприятий превышает 100 млрд. рублей в год. Очевидно, что в настоящее время не выработана единая позиция по вопросу о целесообразности сохранения унитарных предприятий в государственном секторе экономики.3.

Настоящая диссертационная работа посвящена исследованию правоотношений, возникающих в процессе организации и деятельности государственных унитарных предприятий, использования этими предприятиями государственного имущества, а также отношений, возникающих в процессе управления указанными предприятиями.

В диссертации поставлена задача проанализировать состояние законодательства, регламентирующего организацию (создание) и деятельность унитарных предприятий, выявить пробелы и коллизии в правовом регулировании деятельности государственных унитарных предприятий, а также определить основные тенденции развития законодательства в этой сфере.

2 Дойников И. В. Правовое регулирование государственного предпринимательства. М., 2001.

3 А.Беккер. Все на продажу.// Газета «Ведомости» от 06 февраля 2003.

Состояние научной разработанности темы исследования.

Значительный вклад в развитие теории права собственности внесли русские дореволюционные юристы, среди которых, прежде всего, необходимо назвать Д. И. Мейера, М. М. Сперанского, Г. Ф. Шершеневича.

Проблемы управления и распоряжения государственной социалистической собственностью поднимались и успешно решались, в работах С. С. Алексеева, В. К. Андреева, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, Д. М. Генкина, О. С. Иоффе, Л. И. Загайнова, В. В. Лаптева, В. К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, Л. А. Морозовой, Б. И. Пугинского, В. К. Райхера, Ю. К. Толстого, B.C. Якушева и других ученых.

Среди исследований, посвященных современным проблемам государственной собственности (в том числе государственным унитарным предприятиям), необходимо отметить работы B.C. Белых, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, И. В. Ершовой, В. В. Лаптева, В. П. Мозолина, В. А. Рахмиловича, К. И. Скловского, Н. А. Суханова, В. Ф. Яковлева и других. При этом необходимо отметить, что специальных научных исследований, предметом которых является деятельность государственных предприятий, немного. Значительно больше работ посвящено теме эффективности управления государственной собственностью. Вместе с тем, деятельность Министерства имущественных отношений Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, а также имеющаяся арбитражная практика рассмотрения споров по распоряжению государственным имуществом свидетельствуют о необходимости более глубокого исследования проблем в области создания и деятельности государственных унитарных предприятий. Очевидно, что многие и теоретические и практические вопросы эффективного использования государственной собственности остаются нерешенными. Среди них проблемы правового регулирования организации и деятельности государственных предприятий.

Методологической основой исследования являются системный и функциональный анализ, принципы диалектического единства частного и общего, сочетание исторического и сравнительно-правового методов. Практическая часть диссертации основывается на опыте деятельности-федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства имущественных отношений Российской Федерации, а также федеральных государственных предприятий.

В ходе исследования были проанализированы многочисленные законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, бывшего СССР, а также ведомственные нормативные правовые акты.

Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в ходе создания и деятельности государственных унитарных предприятий, а также отношения, возникающие в процессее управления этими предприятиями и распоряженияния унитарными предприятиями государственным имуществом.

Предметом исследования является законодательство Российской Федерации, включающее федеральные законы, кодексы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и практического изучения законодательства с учетом практики создания и деятельности государственных унитарных предприятий дать общую характеристику проблемы, выявить функции и роль федеральных органов исполнительной власти (в том числе Минимущества России) в этом процессе, определить соответствие действующего законодательства имеющимся потребностям в развитии государственных унитарных предприятий, а также сформулировать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего создание и деятельность государственных унитарных предприятий. Названные выше цели предопределили постановку и решение следующих задач:

1. Проведение исторического анализа становления, и. развития-законодательства о государственных предприятиях в Российской Федерации.

2. Выявление объективных закономерностей возникновения и развития государственных предприятий.

3. Исследование юридической природы государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

4. Анализ структуры и содержания действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего создание и деятельность государственных унитарных предприятий.

5. Характеристика функций Министерства имущественных отношений Российской Федерации и определение его роли в регулировании деятельности государственных унитарных предприятий.

6. Оценка эффективности законодательства, регулирующего отношения в области создания и деятельности государственных унитарных предприятий, а также отношения по управлению этими предприятиями.

7. Анализ правового режима имущества, принадлежащего государственным унитарным предприятиям.

8. Разработка предложений по устранению имеющихся пробелов и коллизионных норм в законодательстве о государственных унитарных предприятиях, а также выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства в названной сфере отношений и правоприменительной практике.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней исследуется широкий массив нормативных правовых актов, составляющих правовую основу создания и деятельности государственных унитарных предприятий, анализируются функции федеральных органов исполнительной власти (включая Минимущества России), реализуемые ими в процессе создания и деятельности государственных-унитарных предприятий, а также управления имуществом этих предприятий.

В работе сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность государственных унитарных предприятий (в частности, предлагается новая редакция некоторых статей Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»), а также предложения, направленные на усиление роли Минимущества России при осуществлении им функции контроля за использованием федеральной государственной собственности. В диссертации определены основные сферы, в которых должны осуществлять свою деятельность государственные унитарные предприятия.

Основные положения, выносимые на защиту:

— обоснование необходимости и целесообразности сохранения государственных унитарных предприятий с одновременным определением критериев, исходя из которых будет приниматься решение о сохранении унитарного предприятия;

— обосновывается вывод о «двойственности» юридической природы государственного унитарного предприятия, владеющего имуществом на праве хозяйственного ведения и выступающего в качестве самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, одновременно представляющего собой имущественный комплекспредлагается внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в целях законодательного урегулирования указанной двойственности и устранения противоречия между статьей 113 и статьей 132 Гражданского кодекса Российской Федерации;

— проводится анализ норм Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в результате которого определяются конкретные коллизионные нормы и пробелы этого закона. Предлагается дополнить пункт 3 статьи 23 указанием на форму выражения согласия собственника на совершение унитарным предприятием крупной сделки, которое может быть выражено как путем согласования условий одной крупной сделки, так и путем дачи предварительного согласия на совершение унитарным предприятием ряда крупных сделок на оговоренных условиях;

— предлагается изменить редакцию пункта 1 статьи 8, а также исключить из абзаца третьего пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» упоминание о казенных предприятиях субъекта Российской Федерации и муниципальном казенном предприятии в связи с тем, что, по мнению автора, учредителем данного вида унитарных предприятий может быть только Правительство Российской Федерации. По долгам федерального казенного предприятия ответственность несет Российская Федерация. Финансирование этих предприятий осуществляется в основном за счет средств федерального бюджета. В этой связи представляется сомнительной возможность участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в создании соответствующих казенных предприятий в качестве учредителей;

— обосновываются предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (предлагается новая редакция некоторых статей этого закона). Так, предлагается скорректировать редакцию пункта 1 статьи 19 указанного Федерального закона, предусматривающий право казенных предприятий распоряжаться принадлежащим: им имуществом с согласия не только Правительства Российской Федерации, но и уполномоченного федерального органа государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления. Автором предлагается иная редакция названной нормы закона, согласно которой казенное предприятие вправе распоряжаться имуществом только в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Тем самым, устраняется противоречие между пунктом 1 статьи 19 Федерального закона и статьей 115 Гражданского кодекса Российской Федерации, которое заключается в неопределенности, какой государственный орган будет нести ответственность по долгам казенного предприятия: согласно статье 115 Гражданского кодекса Российской Федерации ответственность по долгам казенного предприятия несет Российская Федерация, а Федеральный закон (статья 19) не предусматривает ответственности государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления по долгам казенных предприятий;

— обосновывается вывод о необходимости законодательного расширения правомочий собственника в отношении государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, путем наделения его правом производить изъятие указанного имущества в случаях не использования или использования этого имущества не по назначению. Указанное правомочие собственника может быть закреплено в статье 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях;

— предлагаются основные направления дальнейшего развития и совершенствования законодательства об управлении государственной собственностью и законодательства о государственных унитарных предприятиях как его составной части. Обосновывается необходимость разработки и принятия специального федерального закона, регулирующего вопросы распоряжения государственным имуществом, в том числе порядок его передачи в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственностьа также устанавливающего объекты исключительной государственной федеральной собственности и закрепляющего способы защиты государственной собственности.

Практическая значимость результатов научного исследования обусловлена тем, что содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть в дальнейшем использованы при разработке и реализации нормативных правовых актов по вопросам деятельности государственных унитарных предприятий и управления имуществом этих предприятий,.

Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курсов лекций по гражданскому и предпринимательскому (хозяйственному) праву, а также при подготовке специального курса «Правовое регулирование деятельности государственных унитарных предприятий».

Выводы и предложения диссертанта могут найти применение в практической деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных унитарных предприятий (в частности, при подготовке ведомственных нормативных правовых актов).

Апробация результатов работы. Результаты исследования докладывались на научных конференциях в таких городах, как Москва, Казань, Саратов.

Положения диссертационного исследования отражены автором в опубликованной в Москве монографии: «Правовое регулирование деятельности государственных унитарных предприятий» (7,2 п. л.), Издательство Российского государственного торгово-экономического университета, 2003 г., а также в опубликованных статьях.

Поставленные цели и задачи диссертационного исследования определяют следующую структуру и содержание данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, списка нормативных актов органов государственной власти и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении хотелось бы сделать акцент на социальный аспект изученной проблемы. Функционирование унитарных предприятий нацелено на обеспечение интересов на отдельных частных лиц и организаций и всего общества, государства, его социальных проблем. В этом и заключен смысл, предлагаемого в настоящем исследовании совершенствования законодательства, регулирующего как само правовое положение унитарных предприятий, так и правоотношений с участием названных субъектов.

Исследование в этой сфере правоприменительной практики законодательства позволило сформулировать немаловажные для настоящего этапа развития задачи, в частности:

• переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства;

• существенное увеличение доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и предусмотренного к приватизации.

• повышение эффективности деятельности унитарных предприятий.

• устранение пробелов в законодательстве об унитарных предприятиях.

Для выполнения поставленных задач необходимо осуществить ряд соответствующих мер и разработать необходимые, нормативные правовые акты. Прежде всего, необходимо разработать порядок отнесения государственных унитарных предприятий и находящегося в их ведении имущества к необходимому для реализации государством своих функций. Очевидно, что при разработке указанного порядка следует определить критерии отнесения предприятий к категории необходимых для реализации государственных функций.

Путем аналитического исследования и изучения законодательства о государственных унитарных предприятиях выявлены и предложены к изменению некоторые положения правоприменительных актов, встречающихся в процессе законодательного обеспечения, создания и функционирования унитарных предприятий.

Совершенствование законодательства об управлении государственной собственностью может состоять из следующих аспектов:

1. Автором предполагается иная редакция нормы, сформулированной в п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предусматривающая право казенных предприятий распоряжаться принадлежащим им имуществом с согласия не только Правительства РФ, но и уполномоченного федерального органа государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления. Предлагается скорректировать названную норму закона, согласно которой казенное предприятие вправе распоряжаться имуществом только в порядке, определяемом Правительством РФ.

2. В рамках принятия нового Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», предметом регулирования которого могли бы стать отношения, возникающие в процессе управления и использования государственной федеральной собственности. В этом акте могут найти закрепление вопросы определения имущества, которое будет находиться в исключительной собственности государства и не подлежит приватизации.

3. На законодательном уровне предлагается определить общий порядок и условия передачи федерального государственного имущества в собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность.

В заключении хотелось бы констатировать, что правовое регулирование создания и деятельности унитарных предприятий носит комплексный характер, так как правовое регулирование осуществляться нормативно-правовыми актами различных отраслей права гражданского, административного, финансового, земельного. В этой связи и нормотворческие функции государства должны совершенствоваться в рамках изученной проблемы в направлениях указанных отраслей права.

На наш взгляд в настоящий период времени более приоритетной формой унитарных предприятий являются унитарные казенные предприятия, т.к. именно казенные предприятия опосредуют наиболее эффективное участие государства в гражданском обороте. v.