Правовое обеспечение соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России в сфере обеспечения безопасности

Актуальность темы

исследования. В современном мире давно наметились тенденции нового понимания роли государства и его функций во взаимоотношениях с обществом, что служит предпосылкой проведения административных реформ. Реформы в социально-политической жизни России, начатые в конце восьмидесятых годов XX века, были призваны способствовать трансформированию государственно-правовой системы в целом и, в частности, ключевого элемента этой системы — института законности, с целью его преобразования из инструмента командно-административного управления в прочный механизм обеспечения прав и свобод граждан, юридических лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, децентрализации управления и создания условий для развития свободной рыночной экономической деятельности.

Совершенствование функционирования исполнительной власти является одной из важнейших задач, которые приходится решать каждому государству. Во многих государствах проводятся крупномасштабные реформы государственного управления. Цель реформирования — повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение ее подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий.

В последние годы руководство нашего государства делает особый акцент на упорядочивание отношений между исполнительной властью и экономической деятельностью субъектов предпринимательства, на необходимость ограничения государственного вмешательства в их деятельность, устранение избыточного регулирования, что может быть обеспечено установлением четких административных процедур исполнения государственных функций государственными служащими.

Очевидно, в силу этого требуется гарантированность реальной защиты прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, в особенности — субъектов предпринимательской деятельности. К сожалению, управленческая практика не свободна от различного рода отклонений от требований законности, проявляющихся как в деятельности органов исполнительной власти, так и их должностных лиц. Поэтому государство формирует специальные правовые средства, использование которых имеет своей главной целью предупреждение нарушений законностисвоевременное их обнаружениеустранение обнаруженных нарушений и восстановление ущемленных при этом прав и законных интересовпривлечение виновных к ответственностипринятие мер по недопущению нарушений законности в будущем. В своей совокупности эти средства представляют собой систему способов обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Вышесказанное актуализирует необходимость теоретического обеспечения реализации комплекса мер, включающих внедрение в деятельность органов исполнительной власти, в том числе подразделений МЧС России, административных регламентов, совершенствование механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства.

Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, установления новой системы федеральных органов исполнительной власти, но и от выработки новых процедур их функционирования. Правовое обеспечение является неотъемлемой частью процесса реформирования исполнительной власти, определения полномочий федеральных министерств, служб, агентств, повышения их ответственности за достижение намеченных целей.

Вместе с тем при осуществлении контрольно-надзорной деятельности государственных органов не решены важные вопросы устранения избыточного администрирования, упрощения действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур, а также установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов.

При исследовании вопросов о защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России следует исходить не только из необходимости углубления теоретических подходов к решению поставленной задачи, но и решения прикладных проблем с тем, чтобы выработать на этой основе комплекс предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Данные вопросы актуальны и требуют разрешения ряда проблем, что позволит усилить гарантии прав субъектов предпринимательской деятельности в их взаимоотношениях с органами государственной власти, в том числе системой МЧС России, и повысить эффективность выполнения действий контрольно-надзорного характера.

Степень разработанности темы. Большой вклад в разработку различных аспектов безопасности личности, общества и государства внесли работы теоретико-прикладного характера В. В. Барабина, Е. А. Белокрыловой, О. А. Белькова, А. И. Васильева, Ю. Л. Воробьева, М. И. Дезлиева, В. П. Зимонина, В. А. Золотарева, С. Ф. Зыбина, Н. А. Костенко, И. Ф. Покровского, С. А. Проскурина, В. А. Рубанова, В. П. Сальникова, В. И. Телегина, А. Д. Урсул, Н. И. Фалеева, К. В. Фролова, С. К. Шойгу и др.

Относительно небольшой круг ученых занимался разработкой проблем правовой защиты прав юридических лиц й индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Однако проблемы правового обеспечения такой защиты в ходе реализации контрольно-надзорной функции подразделениями МЧС России, несмотря на все возрастающее значение вопросов обеспечения безопасности по направлениям, отнесенным к ведению МЧС России, объектом самостоятельного изучения не выступали.

Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу контрольно-надзорной деятельности подразделений МЧС России, осуществляемой в отношении субъектов предпринимательской деятельности, в области обеспечения безопасности по вопросам компетенции системы МЧС России.

Предметом исследования выступают сущность, содержание, назначение и процесс реализации мер организационно-правового характера, направленных на обеспечение защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля и надзора подразделениями МЧС России в сфере обеспечения безопасности в рамках их компетенции.

Целью исследования являлось изучение теоретических проблем правового обеспечения соблюдения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации подразделениями МЧС России контрольно-надзорных функций, а также выработка предложений, направленных на формирование целостного научного видения данной группы правоотношений.

Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:

— определены сущность, признаки, особенности, виды и содержание контрольно-надзорной деятельности подразделений МЧС России;

— установлено место подразделений МЧС России в системе органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности;

— в историко-правовом и сравнительно-правовом аспекте проанализировано российское законодательство о государственном контроле в целом и в сфере обеспечения безопасности, в частности;

— охарактеризован правовой механизм обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) — рассмотрены, проклассифицированы и оценены правовые принципы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС Россиивыявлены правовая природа и основные отличительные черты административных регламентов по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением требований законодательства в области обеспечения безопасностисформулированы некоторые авторские определения основных категорий в рамках исследуемой проблематикисделаны предложения в части совершенствования действующего законодательства в рамках предмета диссертационного исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, рассматривавших общие вопросы обеспечения безопасности общества и государства, а именно: B.C. Артамонова, Г. К. Артамоновой, И. И. Бондаревского, А. И. Васильева, В. Ю. Голубовского, С. Д. Гринько, П. В. Дихтиевского, Д. Ю. Ильина, В. Я. Кикотя, Б. П. Кондратова, Е. В. Кряжева, A.A. Кукара, Н. П. Лаверова, H.A. Махутова, В. И. Митрохина, И. Г. Напалковой, В. И. Осипова, A.JI. Пашина, Н. П. Патрушева, А. И. Стахова, В. Н. Сарапулова, Ю. Г. Смирнова, C.B. Степашина, Б. Б. Тангиева, А.А.Тер-Акопова, Н. И. Уткина, A.A. Фомина, С. К. Шойгу и др.

Контрольно-надзорную составляющую деятельности государственного аппарата и проблемы обеспечения прав граждан и юридических лиц исследовали в своих работах Г. Г. Бернацкий, В. Г. Бессарабов, А. Н. Борисов, Н. Д. Бровкина, М. Х. Гельдибаев А.П. Гуляев, В. М. Горшенев, М. В. Мельник, Я. Е. Парций, В. И. Рохлин, М. С. Студеникина, В. Е. Чиркин, И. Б. Шахов, Е. В. Шорина и др.

Некоторые аспекты контрольно-надзорной деятельности, в том числе осуществляемой подразделениями МЧС России, рассматривались в рамках диссертационных исследований, в частности, таких авторов как И. В. Жуков, С. З. Женетль, А. Н. Руднев и некоторых других.

При подготовке диссертации были изучены работы ученых — ведущих специалистов в области теории государства и права: С. С. Алексеева,.

A.Б.Венгерова, В. В. Володина, Б. Н. Габричидзе, И. И. Евтихиева,.

B.В. Лазарева, А. В. Малько, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. Г. Чернявскогоа также административного права: П. И. Кононова, Б. В. Российского и др.

Методологическая база исследования. Сложная природа правоотношений, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности подразделениями МЧС России, и их значимая роль в обеспечении прав субъектов предпринимательской деятельности требует комплексного изучения и применения совокупности научных методов. К ним относятся всеобщие материалистический и диалектический методы, сравнительно-правовой, системный, функциональный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический, методы аналогии и комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Нормативную правовую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МЧС России и других ведомств Российской Федерации по вопросам осуществления контрольно-надзорной деятельности и обеспечения при этом соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности.

Эмпирическая основа исследования представлена материалами арбитражной практики, конкретной административно-юрисдикционной деятельности контрольно-надзорных подразделений МЧС России. Анализу пробелов в современном законодательстве по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий способствовало ознакомление с практическими проблемами, возникающими в деятельности отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из немногих монографических исследований в отечественной юридической науке, в котором рассматриваются проблемы нормативно-правового обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) с учетом произошедших в законодательстве изменений под влиянием проводимой Российским государством политики борьбы с коррупцией и административными барьерами в сфере предпринимательства. Выработана авторская позиция по вопросу о том, какое место и роль занимают подразделения МЧС России в указанном процессе. Сформулирован новый подход к изучению поставленных проблем, согласно которому обеспечение соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий можно рассматривать как самостоятельный фактор, позволяющий обеспечивать безопасность личности, общества и государства.

Исследование охватывает основные элементы, входящие в организационно-правовой механизм, позволяющий эффективно обеспечивать соблюдение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора) в пределах предоставленных им полномочий по вопросам обеспечения безопасности. В диссертации сформулированы и обоснованы некоторые предложения, направленные на повышение качества нормативных правовых актов по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора).

На защиту выносятся следующие положения:

1. Под защитой прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России в сфере обеспечения безопасности в рамках их компетенции предлагается понимать урегулированную нормами материального и процессуального права деятельность, вытекающую из реализации контроля (надзора) органами и должностными лицами МЧС России, по обеспечению субъектам предпринимательской деятельности гарантий реализации прав, предусмотренных действующим законодательством.

2. Организационно-правовой механизм обеспечения соблюдения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России представляет собой элемент общей системы обеспечения безопасности, так как правомерные деятельность или отдельные действия физических и юридических лиц, урегулированные общеобязательными условиями и требованиями безопасности, следует рассматривать как оказание содействия органам системы МЧС России по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, реализации требований в области гражданской обороны.

3. Правовой институт обеспечения соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России необходимо рассматривать как межотраслевое комплексное правовое образование, включающее нормы различной отраслевой принадлежности. При этом фундамент правового регулирования в рассматриваемой сфере составляют нормы конституционного права.

4. Для более точной реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части определения сферы действия указанного закона целесообразно внести дополнения в статью 1, а именно дополнить ее пунктом 5 следующего содержания: «Положения настоящего Федерального закона распространяются в полном объеме на физических лиц, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, но осуществляющих деятельность, соответствующую признакам предпринимательской деятельности, изложенным в пункте 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Соответственно пункт 5 статьи 1 Федерального закона 26.12.2008 № 294-ФЗ считать пунктом 6 названного закона.

5. Административный регламент исполнения государственной функции по надзору есть нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять административные процедуры, обеспечивающие исполнение государственной функции по надзору, включая эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

6. В работе обосновывается необходимость соблюдения принципа, согласно которому правосудие должны осуществлять только суды. В демократическом государстве, придерживающемся в государственном строительстве данного принципа, административный порядок привлечения к административной ответственности следует рассматривать в качестве временного явления и по мере готовности судебной системы к разрешению таких дел следует от него полностью отказаться.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что представленные в диссертации подходы к пониманию сущности, специфики правового обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России, предложенные правовые понятия и выводы, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов теории государства и права, конституционного, административного права России, а также законодательства о предпринимательской деятельности.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы представительными органами государственной власти в правотворческой деятельности, учтены при разработке соответствующих нормативных правовых актов в сфере контрольно-надзорной деятельности государственных органов, обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности. Сформулированные в исследовании положения могут применяться при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций, в процессе подготовки и преподавания курсов теории государства и права, административного права, дисциплин специализации по специальности «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», при повышении квалификации сотрудников МЧС России.

Апробация результатов работы. Научная работа подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Обсуждение отдельных результатов исследования нашло отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертации на VI Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 года) — на III Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30−31 октября 2007 года) — на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23 — 24 апреля 2008 года).

Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Теория государства и права», учебного курса «Правотворчество в сфере обеспечения безопасности», учебного курса «Защита прав юридических лиц при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора)» в рамках специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России.

Структура диссертации. Структура работы определена, исходя из цели и задач научного исследования, с учетом избранной методологии научного анализа и логики изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы.

Заключение

.

Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда являлись приоритетными направлениями в национальной политике демократического правового государства. Исторический опыт развития государств, которые формировали процессы взаимоотношения между властными структурами и представителями бизнеса, показывает, что только четко выработанная стратегия развития экономики страны позволяет добиться социально значимого результата.

В условиях развития сферы государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности актуальными являются вопросы защиты прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля. Такие положения содержатся в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон, устанавливает рамки государственного контроля (надзора), призван создать преграду для указанных коррупционных действий и злоупотреблений. Он был разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики Федерального закона от 08.08.2001 № 1Э4-ФЗ (ред. от .30.12.2006, с изм. от 22.12.2008) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

По своему содержанию Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» существенно отличается от предыдущего. Во многом новый Федеральный закон реализовал положения Указа Президента от РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», направленного на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Так, сравнительно-правовой анализ закона позволяет делать следующие выводы.

1. Закон по-иному подошел к раскрытию содержания понятийного аппарата. Так, в Законе понятие «государственный контроль (надзор)» приобретает более широкое значение, охватывая не только собственно проверку, как это было в прежнем Законе, но и комплекс иных мер по контролю. В Законе раскрываются такие определения, как «проверка», «эксперты и экспертные организации».

2. Новый Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ расширил круг участников регулируемых отношений, предусмотрев в нем органы прокуратуры и представителей экспертных организаций.

Отдельные требования Закон устанавливает в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, к которым относятся средние предприятия, малые предприятия и микропредприятия. В отдельных случаях требования касаются исключительно субъектов малого предпринимательства, а именно малых предприятий и микропредприятий.

3. Законодатель в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ пересмотрел также сферу применения Закона, включив в нее не только государственный, но и муниципальный контроль. Он не только конкретизировал регулируемые им отношения, но и внес существенные коррективы в перечень мероприятий по контролю, на которые положения Закона не применяются. При этом Закон предусмотрел конкретный перечень видов надзора, особенности организации и проведения которых устанавливаются иными федеральными законами.

4. Закон был дополнен также основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

5. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ впервые предусмотрел уведомительный порядок осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

6. В новом Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ конкретизируется и усложняется процедура организации и проведения проверки.

Во-первых, в Законе определено и регламентировано четыре вида проверок: плановая проверка, внеплановая проверка, документарная проверка, выездная проверка.

Во-вторых, установленные в Законе сроки, четко конкретизированы.

В-третьих, в Законе увеличен круг обязанностей должностных лиц контролирующих органов, а также установлен ряд обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Так, например, в Законе закрепляется обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вести журнал учета проверок, с которой корреспондирует обязанность должностных лиц контролирующих органов вносить соответствующую запись в данный журнал. Это, в свою очередь, позволит предотвратить проведение проверок одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя со стороны нескольких контролирующих органов.

7. Гарантируя юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям защиту прав при проведении контрольных мероприятий и подробно регламентируя процедуру проведения проверок, законодатель в новом Законе большое внимание уделяет срокам.

Новый Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ пересмотрел позиции в отношении сроков, предусмотрев не только иные сроки проведения конкретной проверки, но и сроки принятия соответствующих решений и сроки направления определенных документов и информации.

Кроме того, значимость нормативного закрепления административных процедур позволит существенно улучшить работу органов исполнительной власти, что, в конечном счете, снизит издержки предпринимателей и граждан по срокам обращения, по качеству предложенных услуг.

Нормативный характер закрепления процедурных вопросов позволит избежать произвольного толкования со стороны государственных служащих, повысит ответственность чиновников за выполняемую им работу.

И, наконец, при всей кажущейся «бюрократизации» административно-правовых процессов и лежащих в их основе административных процедур в действительности такие процессы приведут к снижению роли государства, а в его лице — конкретного государственного служащего, потому что приоритетным становится не личная заинтересованность служащего, с одной стороны, и предпринимателя — с другой, а реализация определенных законодательством полномочий и удовлетворение законных интересов предпринимателей.

В конечном счете, эти мероприятия повысят уровень «взаимопонимания» бизнеса и государства, что в будущем позволит создать систему ответственности не только бизнеса перед государством, но и государства перед своими гражданами.