Формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью разработки новых научных подходов и методических положений по организации управления муниципальными услугами как важнейшей составляющей муниципальной экономики, повышением требований к качеству и надежности этих услуг со стороны их потребителей. Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления. Несмотря на то что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

В настоящее время у муниципалитетов нет единого перечня муниципальных услуг, отсутствует система измеримых характеристик их качества, в связи с чем затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.

Существующая схема организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системыэффективность использования бюджетных средств.

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.

Степень разработанности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л. А. Велихова, М. Д. Загряцкова, П. Гензеля, И. Х. Озерова, В. Н. Твердохлебова, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

В современной российской науке развитием местного самоуправления занимаются в основном представители юридических научных школ. Вместе с тем, некоторые экономисты, понимая значимость хозяйственной составляющей в развитии муниципальных образований, уделяют этой проблеме особое внимание. Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйствовенных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Т. Т. Авдеева, Р. В. Бабун, А. Г. Воронин, С. Ф. Жилкин, В. Б. Зотов, В. Н. Лексин, Н. Н. Михеева, О. М. Рой, Ю. В. Филиппов, А. Н. Швецов,.

A.Н.Широков, С. Н. Юркова и др.

Разработке методического инструментария, используемого в управлении муниципальными образованиями, посвящены работы Б. П. Веденеева, Г. Ю. Ветрова, В. А. Гневко, Б. С. Жихаревича, К. Н. Знаменской, И. В. Картышова, И. А. Морозова, А. В. Пенюгаловой, В. Е. Рохчина,.

B.Ю.Ульяшиной, В. В. Шураева и др.

Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, непосредственно вопросам управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в этом направлении. Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов управления муниципальными услугами в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.

Цель состоит в разработке методического инструментария, направленного на формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами, ориентированной на рост их качества и доступности для населения муниципального образования.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

— уточнить сущность и содержание понятия «муниципальная услуга», определить место муниципальных услуг в системе управления развитием территории, установить принципы их выделения и финансирования;

— проанализировать существующие методические подходы к обеспечению муниципальных услуг;

— провести классификацию муниципальных услуг, позволяющую определить их значимость для населения и территориального развития, и выявить взаимосвязи между элементами системы обеспечения муниципальных услуг;

— разработать методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;

— систематизировать практику стандартизации муниципальных услуг, выделить основные этапы и разработать методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг;

— разработать организационно-экономический механизм формирования обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне.

Объектом исследования является система обеспечения муниципальными услугами.

Предмет исследования — система принципов, механизмов, организационно-экономических связей, возникающих в процессе управления муниципальными услугами.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные научные концепции экономической теории и теории управления, теории государственных и муниципальных финансов, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, бюджетного планирования, муниципального менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме.

Для решения поставленных задач в работе применялись общенаучные методы исследования: сравнительный и ситуационный анализ, методы обобщения, индукция и дедукция, классификация, факторный анализ, анализ динамических рядов, экспертные оценки, социологические и статистические методы.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные, справочные материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Московской области, отчеты администраций муниципальных образованийматериалы, содержащиеся в монографиях и статьях, опубликованных в периодических изданиях и сети Интернет, материалы конференций, круглых столов, экспертные оценки, а также собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, развивающих и дополняющих существующие подходы к построению системы управления муниципальными услугами и ее организационно-экономического обеспечения как составной части реформы муниципального сектора экономики, реализующей принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Получены новые научные результаты:

— обобщены теоретические положения, раскрывающие сущность понятия «муниципальная услуга», дана его авторская трактовка: муниципальная услуга является инструментом формирования качественной среды проживания для жителей муниципального образования путем удовлетворения потребностей населения;

— предложена классификация системы муниципальных услуг по критериям ответственности органов местного самоуправления за их предоставление, источника финансового обеспечения, характера решаемых задач и важности для обеспечения целей развития муниципальных образований;

— исследованы методические подходы к обеспечению управления муниципальными услугами и сформирована теоретическая база проектирования системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами;

— на основе использования методов и принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и нормативного планирования потребностей в муниципальных услугах обоснована необходимость и предложены методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;

— разработаны методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг, позволяющие осуществить планирование объемов муниципальных услуг и создающей объективные предпосылки для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг населению муниципального образования, а также для формирования конкурентной среды при предоставлении качественных муниципальных услуг;

— разработан организационно-экономический механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг, позволяющий принимать и реализовывать обоснованные решения в области планирования объемов и номенклатуры муниципальных услуг и контроля за их качеством.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение научных результатов для теории и практики. Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии теоретической базы реформирования муниципального сектора экономики. Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по управлению муниципальными услугами путем их классификации, разработки муниципальных стандартов и нормативов. Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением центров ответственности за предоставление муниципальных услуг.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Система муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Основы муниципального хозяйства».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, докладывались автором на Международных научно-практических конференциях «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, 2006, 2007 г.) — Третьей межрегиональной научно практической конференции «Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири» (г. Братск, 2007 г.).

Внедрение результатов исследования. Разработанные организационно-методические рекомендации по формированию комплексной системы стандартов муниципальных услуг рекомендованы Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к применению муниципальными образованиями в целях повышения эффективности реализации задач обеспечения местного самоуправления путем использования разработанных организационно-экономических механизмов обеспечения системы муниципальных услуг.

Публикации. По результатам исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5 пл., в т. ч. 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. В работах раскрывается сущность разработанных методик формирования системы стандартов муниципальных услуг при формировании и контроле расходов муниципальных образований на базе методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка использованной литературы и 6 приложений. Объем основного текста составляет 166 страниц, включает 12 рисунков и 6 таблиц. Список используемой литературы включает 160 наименований.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой и т. д. Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и перечень основную номенклатуру этих услуг раскрывает список вопросов местного значения муниципального образования, определенный федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 года и его региональными аналогами.

Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг, не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.

В современных условиях назрела необходимость уточнить понятийный аппарат, выделяющий услуги, предоставляемые населению на территории конкретного муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества. Существующие определения термина «муниципальные услуги» не в полной мере отражают содержание и целевую направленность данного вида деятельности. Под муниципальными услугами автором предлагается понимать услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения. Такая трактовка понятия позволяет четко определить целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей муниципальных услуг, под которыми понимаются жители муниципального образования. Ряд целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования затруднительно достичь путем простого предоставления муниципальных услуг. Тем не менее, следует отметить, что указанные цели носят, как правило, межведомственный характер и их реализация все равно включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг.

Акцент на финансировании за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг, являющихся инструментом распределения средств на предоставление различных видов услуг. Результативное управление расходами бюджета муниципального образования в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг.

Существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать систему муниципальных услуг как единое целое, направленное на реализацию частных задач, сводящихся к генеральной цели развития муниципальных образований — обеспечению качества жизни местного населения.

Обеспечение системы муниципальных услуг включает не только предоставление, но и формирование организационных и экономических механизмов планирования, объемов и номенклатуры оказываемых муниципальных услуг, определение целевых ориентиров, выступающих в качестве нормативов и стандартов предоставления услуг, создание системы мониторинга качества предоставляемых услуг на территории муниципального образования.

В связи с этим, решение вопросов местного значения должно определять в качестве одной из ключевых задач совершенствования системы муниципальных услуг и создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих муниципальных услуг.

Решение этой задачи в настоящее время усложняется рядом проблем: отсутствием адекватной методологии управления услугами на территории муниципального образования со стороны органов местного самоуправлениянесмотря на огромную социальную значимость услуг и формирование новой законодательной базы в сфере местного самоуправления не до конца решены такие вопросы, как разграничение полномочий, отсутствие государственных социальных минимальных стандартов, а самое главное — в обществе нет осознания, что развитие услуг населению является не только фактором улучшения качества жизни отдельных индивидуумов, но и ресурсом повышения конкурентоспособности как муниципального образования и региона, так и РФ в целом. Объем ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации исполнения муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за эти услуги: потребитель услуги, местный бюджет или оба они в какой-либо пропорции. И если, при прочих равных условиях, конечному пользователю услуги безразлично кто финансирует предоставление услуги, то органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. В части полномочий, в данном случае, органы местного самоуправления осуществляют обеспечение предоставления муниципальных услуг, исполняют расходные обязательства, возникающие в результате установления муниципальных стандартов и нормативов по оказанию услуг.

Исследование существующей ситуации в сфере распределения ресурсов и результативности их использования в муниципальных образованиях Московской области и в других регионах России, позволил выявить ряд недостатков, связанных с нерациональным использованием финансовых средств, ошибками планирования величины, требуемых объемов муниципальных услуг, нарушениями действующего бюджетного законодательства. Существенным недостатком является отсутствие оценки результативности предоставления муниципальных услуг с затратами на их оказание — отсутствует ясность в том, каких результатов в масштабах деятельности отдельного органа власти в целом удается добиться.

Реформирование бюджетной системы РФ на современном этапе направлено на переход на среднесрочное бюджетное планирование и повышение эффективности исполнения бюджетов путем использования методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Тем не менее, отказ от нормативных методов планирования на основе государственных стандартов социальных благ в условиях проживания значительной части населения за чертой бедности, по мнению автора, является преждевременным и нелогичным.

Данный тезис связан с самой сутью местного самоуправления как самостоятельного института публичной власти наиболее приближенного к населению. Тем не менее, это не означает полной неподконтрольности органов местного самоуправления государственной власти, а лишь позволяет определить границы, в рамках которых муниципальные власти осуществляют свою политику, направленную на создание комфортной среды проживания для жителей муниципального образования. Федеральная и региональная власть устанавливает необходимый уровень минимального обеспечения населения общественными услугами через систему государственных норм, нормативов и стандартов их предоставления. Необходимость перехода к системе социальных стандартов и норм диктуется ходом социально-экономических реформ в обществе, наличием трехуровневой бюджетной системы, становлением института местного самоуправления и перекладыванием на него все большего объема социальных расходов, а также необходимостью обеспечения синхронизации реформирования социальной сферы на федеральном, региональном и местном уровнях.

Между тем, указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения предоставления услуг, не учитывающие специфики потребностей населения конкретного муниципального образования. В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг. Не установлены в законодательном порядке и региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий. Так, на территории Московской области практически отсутствует система региональных стандартов государственных общественных бюджетных услуг, что не предоставляет возможность формирования стандартов муниципальных услуг на их основе.

Внедрение методов БОР, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества. Поскольку конечными потребителями муниципальных услуг выступает население, необходимо обеспечить: возможность привлечения к оценке предоставляемых услуг представителей общественностицелевую направленность и четко разграничить порядок-предоставления муниципальных услуг.

В данном направлении необходимо формирование исчерпывающего перечня оказываемых муниципальных услуг, с одновременным указанием критериев оценки эффективности и результативности их оказания. Таким образом, будет создана система информирования потребителей муниципальных услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Мониторинг позволит создать механизм для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления муниципальных услуг.

В результате анализа российского и зарубежного опыта, ключевыми вопросами, определяющими эффективность обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне были определены: необходимость выявления номенклатуры, объемов и уровня предоставления муниципальных услуг, то есть разработать муниципальные стандарты предоставляемых услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг, построить единую систему определения качества предоставления каждой муниципальной услугиэффективное распределение имеющихся ресурсов, как правило, ограниченных между различными видами услугповышение результативности предоставления услугвовлечение конечных потребителей — местного населения, в процесс планирования, мониторинга системы муниципальных услугвстройка механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующие системы социально-экономического и бюджетного планирования.

Автором разработана методика формирования системы стандартов муниципальных услуг посредством выявления реальных потребностей жителей муниципальных образований, учета существующих федеральных и региональных институтов предоставления общественных услуг и встраивания механизмов обеспечения системы муниципальных услуг в процессы управления развитием муниципальных образований.

Организационный механизм обеспечения системы муниципальных услуг требует формирования на территории муниципального образования координирующего коллегиального органа, в качестве которого рассматривается Координационный Совет, в состав которого включаются работники отраслевых подразделений местной администрации по направлениям, определяемым перечнем муниципальных бюджетных услуг, представители общественных организаций, руководители предприятий, непосредственно оказывающих услуги, также в разработке проекта стандарта могут принимать участие депутаты представительного органа, жители муниципального образования и привлекаемые на временной основе эксперты. Так как данный вопрос непосредственно затрагивает интересы жителей муниципального образования, то проект стандарта необходимо вынести на публичные слушания перед его принятием представительным органом местного самоуправления.

Стандарт муниципальной услуги, сформированный на основании запроса органа местного самоуправления и информации, полученной в результате социологических исследований мнения жителей, в первую очередь должен устанавливать количественные и качественные характеристики бюджетной услуги. В стандарте следует указать конкретную категорию получателей услуги (возрастную, половую, социальную и т. п.), определить количество жителей, обладающих правом на льготное получение услуги, требуемые документы для принятия решения о предоставлении льгот, порядок предоставления для жителей, не имеющих возможность явиться для получения услуги.

Одной из важнейшей задач является включение в стандарт методики расчета стоимости услуги, которая может быть определена разными способами. Тем не менее, необходима единая унифицированная методика, позволяющая задать общие правила расчета различных видов услуг и учитывающая все фактически понесенные расходы.

Таким образом, в процессе формирования стандартов и реестра муниципальных услуг органы местного самоуправления получают систему стандартов муниципальных услуг, позволяющую определить ориентиры развития муниципального образования в сфере жизнеобеспечения территории и оценить эффективность выполнения муниципальных целевых программ.