Судопроизводство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения

Актуальность темы

исследования. Важным условием современного правового демократического государства является наличие сильной судебной власти, независимого и справедливого суда, что обеспечивает надежность всего государственного механизма и создает условия для его дальнейшего позитивного развития. Формирование и совершенствование институтов гражданского общества, обеспечение гарантированности прав и свобод гражданина можно осуществить только через становление правового государства.

Проведение в России административной реформы делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и законодательстве. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административного судопроизводства, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и позволяющий контролировать действия и решения администрации. Есть все основания полагать, что наличие такого вида судопроизводства выступает своеобразным гарантом эффективности данной реформы.

Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 118) впервые провозгласила: «1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. 2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства."1. Отсюда следует, что правосудие есть форма реализации судебной власти, представляющая собой вид государственной деятельности, осуществляемой судом, направленной на защиту интересов личности и общества и состоящей в рассмотрении в судебных заседаниях уголовных, гражданских, административных и иных дел, применении мер государственного принуждения к нарушителям законов. Административное.

1 Конституция Российской Федерации. — М., 1993. судопроизводство, в том числе и его разновидность — судопроизводство по делам об административных правонарушениях, есть важнейший правовой институт современного российского общества.

Пока в России, несмотря на конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия и имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не сформированы, хотя учеными-правоведами обоснованы причины их формирования, создана законодательная основа для их деятельности.

В нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) выражена тенденция развития административного судопроизводства. Это связано с таким важным принципом административного производства, как соблюдение процессуальных гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, и других участников административного производства. Поскольку меры административного воздействия, в том числе за правонарушения в области дорожного движения, существенно ограничивают права и свободы гражданина, и высказываются мнения об их значительном ужесточении, постольку к их применению предъявляются достаточно строгие процессуальные требования, которые могут быть обеспечены при рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами, их роль очень важна в осуществлении административной юрисдикции.

Свидетельство того, что законодатель формирует и расширяет административное судопроизводство, состоит и в том, что в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях семь из девяти видов административных наказаний применяются судьями, а только два вида (предупреждение и штраф) во внесудебном порядке (органами исполнительной власти и их должностными лицами).

Общие положения об институте административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях исследовались в трудах таких ученых как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ф. П. Васильев, К. С. Вельский, А. Б. Зеленцов, И. А. Галаган, Е. В. Додин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, М. Я. Масленников, В. Е, Севрюгин, В. Д. Сорокин, Ю. А. Тихомиров, А. Ю. Якимов, И. Ш. Килясханов, В. Р. Кисин, А. П. Коренев, С. И. Котюргин, Ю. П. Соловей, А. П. Шергин, И. В. Панова. Отдельные вопросы административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения освещались в монографиях С. Н. Антонова, Н. П. Балашовой, А. А. Белова, В. В. Головко, Р. И. Денисова, В. И. Жулева, М. И. Костылева, В. В. Лукьянова, В. П. Митина, Б. В. Российского, Н. В. Якубенко, других авторов.

Несмотря на то, что нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях урегулировано производство по делам об административных правонарушениях, тем не менее, административное судопроизводство как более емкое понятие требует ряда уточнений и дополнений.

В последние годы с учетом принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях практически не проводился анализ проблем судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. Изучались лишь ее отдельные аспекты. Многие научные вопросы правовой основы судебного рассмотрения таких дел и судебного контроля за законностью и обоснованностью решений и действий иных юрисдикционных органов недостаточно исследованы, а полученные в работах выводы имеют противоречивый характер.

В настоящее время судьями рассматривается значительное количество дел об административных правонарушениях, и год от года их число возрастает. Если в 2006 г. судами общей юрисдикции и мировыми судьями было рассмотрено 5 004 400 дел таких дел, в 2007 г. — 5 514 549 дел, в 2008 г. — 5 414 803 дел. Самую значительную долю среди административных правонарушений составляют правонарушения в области дорожного движения: в 2005 г. — более 41,0%, в 2006 г. и 2007 г. — около 46%'.

Вопросы аварийности на автотранспорте приобрели особую остроту в последнее десятилетие, в связи с чем решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к наиболее приоритетным задачам развития страны. Анализ многолетних данных и динамики основных показателей аварийности свидетельствует о том, что уровень дорожно-транспортного травматизма в России остается крайне высоким и имеет тенденцию к росту2.

Абсолютное большинство дорожно-транспортных происшествий (далее — ДТП) — это следствие административных проступков, допущенных участниками дорожного движения. Решение проблем обеспечения безопасности дорожного движения требует укрепления дисциплины участников дорожного движения и, соответственно, повышения эффективности правового воздействия на них. Особое значение здесь имеют содержание, практика и качество применения законодательства об административных правонарушениях.

Некоторые сферы общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения не урегулированы. Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не обеспечивают в полной мере функцию предупреждения правонарушений3.

Необходимость участия судебных органов в административной деятельности по обеспечению правильного применения законодательства об.

1 См.: Рос. юстиция. — 2007. — № 5- Судья. — 2006. — № 5- Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции //. — 2008. — 20 февр. См.: Государственный доклад «О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации"// Рос. газета.- 2003. Псент.- Материалы заседания Президиума Госсовета Российской Федерации по проблемам безопасности дорожного движения // Там же. — 2005. — 22 нояб.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 -2012 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2006. — № 9. — Ст. 2060. административных правонарушениях в области дорожного движения не вызывает сомнений. Число научных исследований, посвященных этим вопросам, явно недостаточно. Однако, пожалуй, главной областью, требующей научного исследования, применительно к современному российскому праву и столь специфической области исследования здесь является роль суда, объем его участия в специальном виде производства, особенности судебного производства по делам данной категории.

Задача такого исследования является тем более актуальной, поскольку, к сожалению, основным направлением развития российского законодательства в данной области явилось механическое увеличение числа составов правонарушений, в отношении которых решение о привлечении к административной ответственности принимает суд. При этом задачи, достижение которых может быть оправдано участие суда в процедуре привлечения к административной ответственности, а не последующего контроля принятых решений, в числе которых относятся независимость, законность и справедливость принимаемых решений, должны находить свое место в этом специфическом порядке производства по административному делу. Эти задачи, однако, не решаются, поскольку поспешное увеличение числа административных составов не сопровождается формированием соответствующих процессуальных механизмов, а административная юстиция не становится самостоятельным процессуальным институтом.

Указанные обстоятельства обусловливают актуальность комплексного исследования генезиса данного вида административного процесса и факторов, определяющих роль и задачи судей в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования составляют: комплексное изучение института административного судопроизводства, в том числе судопроизводства по делам о правонарушениях в области дорожного движения, разработка и обоснование данного понятия, а также понятия административного дела, выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой сфере.

Для достижения поставленной цели в рамках исследования решаются такие задачи, как:

— анализ становления и развития административного судопроизводства в России;

— определение понятия судопроизводства по делам об административных правонарушениях;

— характеристика основных принципов административного судопроизводства;

— анализ процессуальных особенностей стадии судебного производства по делам указанной категории в области дорожного движения;

— рассмотрение специфики судебного контроля за законностью привлечения граждан к административной ответственности по делам данного вида;

— разработка предложений по совершенствованию действующих нормативных актов и практики их применения по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих на стадии судебного рассмотрения и судебного контроля, в связи с применением норм об административной ответственности в области дорожного движения.

Предметом исследования выступают цели и задачи судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движениянормативные правовые акты и нормы, регламентирующие порядок и особенности судебного производства по делам данной категорииспециальная и научная литература, посвященная исследуемой проблеме.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретическую основу исследования составляют положения общей теории права, административного и других отраслей правовых знаний, а также исследования ученых в области конституционного, уголовного, гражданского, административного права. В качестве методологической основы использовался системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический) научные методы исследования, а также методы социологических исследований (опрос, метод экспертных оценок, исследование документов). Изучалась специальная литература и законодательство СССР, Российской Федерации, зарубежных государств, а также практика их применения. В целях получения достоверных данных применялись методы статистического и системного анализа, научного наблюдения.

В ходе подготовки диссертации была проанализирована правоприменительная практика судов г. Омска по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, использованы статистические данные Управления Судебного департамента по Омской области, Верховного Суда Российской Федерации, МВД России, а также материалы судов Омской, Пермской и Свердловской областей, результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами. Соискателем изучено более 300 дел об административных правонарушениях, рассмотренных районными судами и мировыми судьями Омской области. Кроме того, в работе отражены результаты бесед, проведенных с должностными лицами ГИБДД, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, с мировыми судьями.

Научная новизна исследования заключается в: комплексном изучении понятия и сущности административного судопроизводства в условиях современного правового государстваопределении местонахождения административного судопроизводства в структуре административного права и административного процессавыявлении значения и места административного судопроизводства в структуре судебной власти в современном правовом государствеизучении административного судопроизводства как способа обеспечения функционирования правового государствауточнении содержания таких понятий, как «административное судопроизводство», «судопроизводство по делам об административных правонарушениях», «административный процесс», «административное дело».

Как результат научного исследования высказаны новые положения и выводы, касающиеся правовых и организационных вопросов производства по указанным делам в процессе судебного рассмотрения.

Осмысление дискуссионных теоретических проблем, а также существующей практики судопроизводства позволило сформулировать некоторые выводы и рекомендации по совершенствованию Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, научную новизну диссертационного исследования определяют основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе исследования особенностей административного судопроизводства (применительно именно к рассмотрению только дел об административных правонарушениях) предлагается рассматривать его как особую процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, строго регламентированную специальными процессуальными нормами и осуществляемую в соответствии с демократическими принципами законности, состязательности, осуществления правосудия только судом, независимости судей и подчинения их Конституции Российской Федерации и федеральному закону, открытости судебного разбирательства, равенства всех перед законом и судом, доступности судебной защиты.

2. Судопроизводство по указанным делам представляет собой деятельность судей по рассмотрению таких дел, обладающую особым должностным статусом и исключительной компетенцией по применению отдельных видов административных наказаний, урегулированную нормами административно-деликтного права, принятию по ним решений, выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

3. На основе анализа различных подходов и мнений о сущности понятия «административное дело» сформулировано самостоятельное понятие данной категории, под которым понимается возникающее в процессе административно-процессуальной деятельности государственных органов в сфере исполнительной власти и деятельности органов судебной власти правоотношение по заявлениям граждан и иных субъектов права в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых актов, спорам между субъектами публичной власти, спорам финансовым, налоговым и имеющим государственно-правовой характер, делам об административных правонарушениях, делам по обращениям граждан и иным категориям дел в рамках административных производств.

4. Целями и задачами административного судопроизводства (применительно к судопроизводству по делам об административных правонарушениях) выступают правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации в целях защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителей, а также общественных и государственных интересов от неправомерных решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, а также защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

5. Важнейшими конституционными принципами административного судопроизводства следует признать следующие:

1) законность;

2) осуществление правосудия только судом;

3) независимость судей и подчинение их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону;

4) открытое судебное разбирательство дел;

5) равенство всех перед законом и судом;

6) состязательность и равноправие сторон;

7) доступность судебной защиты.

6. В целях совершенствования процессуального порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области дорожного движения предлагается:

— в связи с отсутствием в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях норм об уведомлении участников производства по делу, что вызывает определенные проблемы в практической деятельности, внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, регламентирующие порядок уведомления участников производства по делу о времени и месте судебного рассмотрения (по аналогии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации): ст. 29.4.1 «Порядок вызова участников производства по делу об административном правонарушении», ст. 29.4.2 «Надлежащее извещение», ст. 29.4.3 «Перемена адреса во время производства по делу»;

— в связи с достаточной сложностью производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и необходимостью выполнения значительного объема процессуальных действий для сбора и закрепления доказательств, обеспечения рассмотрения дела целесообразно предусмотреть возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства либо направлении дела по месту учета транспортного средства, либо в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому, либо в случае заболевания лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также пересмотреть вопрос об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения до одного года, в первую очередь, за которые возможно назначение наказания в виде лишения права управления транспортными средствами, внеся соответствующие изменения в ст. 4.5 КоАП РФво исполнение принципа состязательности предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ст. 25.15 «Представитель уполномоченного федерального органа и учреждения, органа и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации», предоставляющую право органам первичной юрисдикции участвовать в процессе судебного рассмотрения дела об административном правонарушении в качестве участника, обладающего процессуальными правами, позволяющими поддерживать обвинение лица, в отношении которого ведется производство, что будет способствовать не только освобождению суда от несвойственной ему функции обвинения, но и более объективному и законному принятию решения по делу;

— учитывая, что протокол судебного заседания необходим не только для фиксации сведений, установленных при рассмотрении дела, но он по существу играет важную роль соблюдения прав и законных интересов участников производства по делу, а ведение протокола позволяет проверить, соблюдался ли установленный порядок административного судопроизводства, целесообразно внести изменения в ст. 29.8 КоАП РФ, закрепив обязательное ведение протокола при рассмотрении дела судьей, изложив ее в следующей редакции:

1. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении составляется при рассмотрении дела коллегиальным органом и судьей" — принимая во внимание сложившуюся судебную практику о возможности лишения права управления транспортными средствами лица, уже лишенного такого права ранее, а также необходимость сохранения логической конструкции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и целесообразность размещения нормы о порядке назначении наказания в подобных случаях в главе 4 «Назначение административного наказания», следует, исключив из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ч. 3 ст. 32.7, дополнить указанную главу ст. 4.4.1 «Назначение наказания в виде лишения специального права» следующего содержания:

Статья 4.4.1 Назначение наказания в виде лишения специального права.

В случае совершения лицом, лишенным специального права, повторного правонарушения, за которое может быть назначено наказание в виде лишения специального права, к наказанию, назначенному лицу за первое правонарушение, частично или полностью присоединяется наказание, назначенное за второе (или за последующие) правонарушение, влекущее лишение специального права. Течение срока лишения специального права в случае назначения лицу, лишенному специального права, административного наказания в виде лишения того же специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, примененного ранее".

7. Процесс рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, несмотря на апелляционный характер данной процедуры, должен иметь определенные ограничения, которые должны быть связаны как с возможностью исследования новых доказательств, так и с процессуальными сроками. Активное использование новых доказательств, полученных в ходе рассмотрения жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, возможно только в случае рассмотрения жалобы в срок, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, поскольку использование новых доказательств, полученных при рассмотрении жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, будет ухудшать положение указанного лица, что влечет нарушение права на защиту.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется открывающимися возможностями дальнейшего изучения механизма правового регулирования общественных отношений в области дорожного движения.

Определенное значение для развития административно-правовой теории имеют положения и выводы настоящего исследования о содержании и значении судопроизводства по делам об административных правонарушениях, а также сформулированные понятия судопроизводства по делам об административных правонарушениях, административного дела.

Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах, которые способствуют наполнению института административного судопроизводства новым содержанием в части проблем, касающихся судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, а также обоснованию необходимости дальнейшего совершенствования правового и организационного обеспечения указанных институтов.

Теоретические положения диссертации могут быть использованы при написании учебной литературы, подготовке лекций, в научно-исследовательской работе, в ходе анализа актуальных проблем административного права, в учебном процессе по курсу учебных дисциплин.

Административное право", «Административная юстиция» в образовательных учреждениях.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования в сфере дорожного движения, внесению изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Применение разработанных предложений позволит в процессе судебного рассмотрения дел указанной категории принимать законные и справедливые решения, а при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях эффективно защищать и восстанавливать нарушенные права граждан.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту, нашли отражение в выступлениях на научно-практической конференции в Омском юридическом институте «Проблемы применения законодательства об административных правонарушениях» (Омск, 2006 г.), на семинарах с мировыми судьями Омской области в 2006 г. Как результат, отдельные положения диссертационного исследования, в том числе методологические рекомендации по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения и пересмотру постановлений по таким делам, внедрены в практику работы судей районных судов и мировых судей Омской области, что подтверждено соответствующим актом о внедрении.

Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в 7 публикациях общим объемом 2,9 п. л.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд выводов теоретического и практического характера.

1. На основе исследования особенностей административного судопроизводства (в узком смысле применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях) предлагается рассматривать его как особую процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, строго регламентированную специальными процессуальными нормами и осуществляемую в соответствии с демократическими принципами законности, состязательности, осуществления правосудия только судом, независимости судей и подчинения их Конституции Российской Федерации и федеральному закону, открытости судебного разбирательства, равенства всех перед законом и судом, доступности судебной защиты. Судопроизводство по делам об административных правонарушениях представляет собой деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, обладающую особым должностным статусом и исключительной компетенцией по применению отдельных видов административных наказаний, урегулированную нормами административно-деликтного права, принятию по ним решений, выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

2. Анализ различных подходов и мнений о сущности понятия «административное дело» позволяет сформулировать самостоятельное понятие данной категории, под которым понимается возникающее в процессе административно-процессуальной деятельности государственных органов в сфере исполнительной власти и деятельности органов судебной власти правоотношение по заявлениям граждан и иных субъектов права в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых актов, спорам между субъектами публичной власти, спорам финансовым, налоговым и имеющим государственно-правовой характер, делам об административных правонарушениях, делам по обращениям граждан и иным категориям дел в рамках административного производства.

3. Провозглашение курса на преобразование нашего государства в правовое предполагает признание возрастания роли института административного судопроизводства, а конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия подтверждает необходимость его дальнейшего законодательного развития.

4. В формально-юридическом смысле под законодательной основой (источниками) административного судопроизводства следует понимать совокупность нормативных правовых актов, которые определяют порядок деятельности судей при рассмотрении административных дел, в том числе дел об административных правонарушениях.

Особенность законодательных актов, регулирующих административное судопроизводство, состоит в том, что они подразделяются на федеральные и региональные источники, что предопределено ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено административное и административно-процессуальное законодательство.

5. Фундаментальным источником административного судопроизводства выступает Конституция Российской Федерации, ч. 2 ст. 118 которой закрепила, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Наличие данной нормы дает безусловное основание поставить вопрос о наличии в российском праве самостоятельной отрасли — административного судопроизводства.

6. Законодательные акты Российской Федерации, составляющие источники административного судопроизводства, можно разделить на три основные группы:

— законы о судоустройстве, охватывающие федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия, порядок образования и деятельности судов;

— законы, определяющие порядок судопроизводства;

— иные законы, устанавливающие общие и специальные основания для обжалования действий и решений административных органов.

7. Целями и задачами административного судопроизводства (применительно к судопроизводству по делам об административных правонарушениях) выступают правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации в целях защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителей, а также общественных и государственных интересов от неправомерных решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, а также защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

8. Важнейшими конституционными принципами административного судопроизводства следует признать:

— законность;

— осуществление правосудия только судом;

— независимость судей и подчинение их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону;

— открытое судебное разбирательство дел;

— равенство всех перед законом и судом;

— состязательность и равноправие сторон;

— доступность судебной защиты.

9. Значение принципов административного судопроизводства заключается в следующем:

— в них выражена сущность административного судопроизводства, они отражают его внутреннее строение, статику и динамику, процесс его применения, закрепляют закономерности развития и определяют механизм правового регулирования;

— они служат гарантией достижения целей административного судопроизводства;

— по зрелости и реальности принципов можно судить о демократичности административного судопроизводства;

— они указывают на направление дальнейшего развития законодательства об административном судопроизводстве;

— данные принципы устанавливают основы правового статуса лиц, привлекаемых к административной ответственности, определяют порядок реализации позитивных прав граждан, их административно-процессуальную защиту;

— их изучение важно для понимания и совершенствования административно-деликтного права, направлений нормотворческой деятельности в этой отрасли права, укрепления законности и улучшения правоприменительной деятельности судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях, эффективности обеспечения судебной защиты, гарантированности прав и свобод граждан в производстве по делам об административных правонарушениях, реализации обязанностей и полномочий субъектов административной юрисдикции.

10. В стадии рассмотрения административного дела большое значение для успешного решения судьей задач производства по делам об административных правонарушениях имеет ее подготовительная часть, которая заключается в выяснении ряда важных вопросов, требующих разрешения до начала рассмотрения: возможность рассмотрения дела данным судьейправильность составления протокола об административном правонарушении и других материалов деланаличие обстоятельств, исключающих производство по делудостаточность имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существуналичие ходатайств и отводов.

11. Существенными недостатками протокола об административном правонарушении следует признать такие недостатки, которые препятствуют рассмотрению дела по существу и вынесению законного и обоснованного постановления по нему, в том числе: отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также составление протокола об административном правонарушении неправомочным лицомотсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протоколаотсутствие указания на точное место совершения правонарушения, когда невозможно определить подсудность дела конкретному судьенеполнота изложения обстоятельств совершения правонарушения или отсутствие изложения деяния, образующего состав правонарушения, отсутствие квалификации деянияналичие неоговоренных и неудостоверенных исправлений.

12. Исключительно важным следует признать вопрос вызова участников производства по делу. Необходимо, чтобы извещение было произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено, о чем в материалах дела должны присутствовать сведения, позволяющие достоверно судить об этом.

13. Отсутствие норм, подробно регулирующих вопросы извещения участников производства по делу, вызывает потребность внесения соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Наиболее рациональным представляется это сделать по аналогии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации или Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.

В связи с этим необходимо дополнить главу 29 следующими статьями:

Статья 29.4.1. Порядок вызова участников производства по делу об административном правонарушении.

1. Участники производства по делу об административном правонарушении, перечисленные в ст. ст. 25.1−25.10 настоящего Кодекса, извещаются судом о времени и месте судебного заседания путем направления судебной повестки, содержащей наименование и адрес судавремя и место судебного заседаниянаименование дела, по которому осуществляется вызов, а также указание, в качестве кого лицо вызывается.

2. Лицам, участвующим в деле, повестки должны быть вручены с таким расчетом, чтобы они имели достаточный срок для подготовки к делу и явки в суд.

3. В случаях, не терпящих отлагательства, суд может известить или вызвать лиц, участвующих в деле, телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи.

4. Повестки направляются судом по адресу, указанному лицом, участвующим в деле. Если по сообщенному суду месту жительства гражданин фактически не проживает, повестка может быть направлена по месту его работы. Повестка, адресованная соответствующему органу, должностному лицу, направляется по их местонахождению.

5. В случае, если повестка направляется адресату телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи, на копии переданного текста, остающейся в суде, указываются фамилия лица, передавшего этот текст, дата и время его передачи, а также фамилия лица, его принявшего.

6. В случае, если адресат отказался принять, получить повестку, лицо, ее доставляющее или вручающее, должно зафиксировать отказ путем отметки об этом на уведомлении о вручении, которые подлежат возврату в суд.

7. В повестке, адресованной лицам, вызываемым в судебное заседание, указывается на последствия неявки вызываемого лица и на его обязанность сообщить суду причины неявки.

Статья 29.4.2. Надлежащее извещение.

1. Лица, участвующие в деле, считаются извещенными надлежащим образом, если к началу судебного заседания, суд располагает сведениями о получении адресатом направленной ему повестки.

2. Лица, участвующие в деле, также считаются извещенными надлежащим образом судом, если:

1) адресат отказался от получения повестки и этот отказ зафиксирован;

2) несмотря на почтовое извещение, адресат не явился за получением судебной повестки, направленной судом в установленном порядке, о чем орган связи проинформировал суд;

3) судебная повестка, направленная судом по последнему известному суду месту жительства гражданина, не вручена в связи с непроживанием адресата по указанному адресу, о чем орган связи проинформировал суд.

Статья 29.4.3. Перемена адреса во время производства по делу.

1. Лица, участвующие в деле, обязаны сообщить суду об изменении своего адреса во время производства по делу. При отсутствии такого сообщения судебные повестки направляются по последнему известному суду адресу и считаются доставленными, хотя бы адресат по этому адресу более не находится или не проживает.

2. В случае, если лицо, участвующее в деле, сообщало суду номера телефонов и факсов, адреса электронной почты или иную аналогичную информацию, оно должно проинформировать суд об их изменении во время производства по делу".

14. При рассмотрении дел судами представляется целесообразным участие должностного лица — представителя органа первичной юрисдикции, возбудившего дело. Это позволит полнее обеспечивать принцип состязательности судебного процесса, принцип разделения функций разрешения спора и поддержания обвинения. Участие представителя органа первичной юрисдикции будет способствовать более объективному рассмотрению дела и принятию законного, обоснованного и справедливого решения по делу. В связи с этим представляется целесообразным дополнить главу 25 КоАП РФ нормой, дающей право органу первичной юрисдикции выступать при рассмотрении дела в судебном процессе стороной с наделением соответствующими правами, позволяющими поддерживать обвинение лица, в отношении которого ведется производство:

Статья 25.15. Представитель уполномоченного федерального органа и учреяедения, органа и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1. В качестве представителя уполномоченного федерального органа и учреждения, органа и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществлявшего производство по делу об административном правонарушении, при рассмотрении дела или жалобы на постановление (определение) по делу судьей допускается должностное лицо, полномочия которого подтверждаются доверенностью соответствующего органа (учреждения).

2. Представитель вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, обжаловать постановление (решение) по данному делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

3. Дело об административном правонарушении и жалоба на постановление (определение) по делу об административном правонарушении рассматриваются с участием представителя уполномоченного федерального органа и учреждения, органа и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении представителя о месте и времени рассмотрения дела и если от представителя не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения".

15. На стадии судебного производства важное значение имеют процессуальные сроки, которые подлежат обязательному контролю со стороны судьи при рассмотрении дела. Наличие в законодательстве процессуальных норм о сроках не только обеспечивает выполнение задач административного судопроизводства, но и выступает одной из гарантий соблюдения принципов законности и справедливости и обусловлено необходимостью своевременной защиты конституционных прав и законных интересов участников процесса, а также служит обеспечению принципа оперативности административного производства. Эти нормы должны соблюдаться неукоснительно, что, безусловно, будет соответствовать и требованиям п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в соответствии с которым каждый человек имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок.

16. В настоящее время остро назрела необходимость пересмотреть вопрос об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения, в первую очередь, за те из них, за которые возможно назначение наказания в виде лишения права управления транспортными средствами. Это вызвано рядом причин: достаточной сложностью производства по делам данной категории и значительным объемом процессуальных действий для сбора и закрепления доказательств, а также необходимостью в полной мере обеспечить принцип неотвратимости наступления административной ответственности и соблюдение прав и законных интересов потерпевших.

Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому (например, из подразделения ГИБДД в суд), а также при передаче дела по месту регистрации транспортного средства, ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях норму, регламентирующую порядок и сроки приостановления срока давности привлечения к ответственности в случаях заболевания лица, привлекаемого к административной ответственности, а также предусмотреть положение, согласно которому в случае отложения рассмотрения дела или приостановления производства по делу срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента принятия такого решения до момента рассмотрения дела или вынесения определения о возобновлении производства по делу.

Для реализации названных предложений предлагается: — изложить ч. 1 ст. 4.5 в следующей редакции:

1. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, патентного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области дорожного движения (в части административных правонарушений, за которые может быть назначено наказание в виде лишения права управления транспортными средствами), за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения" — изложить ч. 5 ст. 4.5 в следующей редакции:

5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица или направлении дела по месту учета транспортного средства либо в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому, либо в случае заболевания лица, в отношении которого ведется производство по делу, срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства или принятия решения о направлении дела по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо по месту учета транспортного средства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, либо с момента заболевания до выздоровления лица, в отношении которого ведется производство по делу".

17. Учитывая сложившуюся судебную практику о возможности лишения права управления транспортными средствами лица, уже лишенного такого права ранее, а также принимая во внимание необходимость сохранения логической конструкции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и целесообразность размещения нормы о порядке назначения наказания в подобных случаях в главе 4 «Назначение административного наказания», предлагаем, исключив из данного Кодекса ч. 3 ст. 32.7, дополнить указанную главу статьей 4.4.1 «Назначение наказания в виде лишения специального права» следующего содержания:

Статья 4.4.1 Назначение наказания в виде лишения специального права.

В случае совершения лицом, лишенным специального права, повторного правонарушения, за которое может быть назначено наказание в виде лишения специального права, к наказанию, назначенному лицу за первое правонарушение, частично или полностью присоединяется наказание, назначенное за второе (или за последующие) правонарушение, влекущее лишение специального права. Течение срока лишения специального права в случае назначения лицу, лишенному специального права, административного наказания в виде лишения того же специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, примененного ранее".

Такое положение, на наш взгляд, будет более полно отвечать требованию принципа индивидуализации наказания.

18. В демократическом обществе судебный контроль над деятельностью государственных органов и их должностных лиц представляет собой одну из важнейших функций судебной власти. Именно с помощью судебного контроля возможно эффективно предупредить (пресечь) различные злоупотребления властными полномочиями. Право обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях является также и гарантированной государством возможностью восстановления нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средством выявления и устранения недостатков в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении органами государственного управления и должностными лицами возложенных на них обязанностей закреплены в ст. 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

19. Пересмотр постановлений и решений, принятых в рамках производства по делам об административных правонарушениях, представляет собой комплексный правовой институт, который как административно-процессуальное действие служит целям укрепления правопорядка, всемерной охраны прав и интересов граждан, является способом предотвращения или устранения нарушений законности в вопросах административной ответственности. Пользуясь правом обжалования, гражданин может доказать свою невиновность или несоразмерность наложенного наказания его личности и материальному положению, а прокурор может устранить нарушение закона.

Административное судопроизводство на стадии пересмотра дела еще в большей степени, чем на стадии рассмотрения, опирается на конституционные принципы состязательности и равенства сторон, и еще полнее позволяет реализовать правовой режим судебной деятельности, в основе которого лежат принципы независимости судей, обязательности судебных решений, неприменения актов, противоречащих федеральному закону.

20. К целям судебной проверки относится не только необходимость соблюдения законности и обоснованности, но и справедливости вынесенного по делу решения. Институты обжалования и пересмотра постановлений имеют своей целью как отмену незаконного акта органа административной юрисдикции, так и реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан. В процессе пересмотра постановления по делу об административном правонарушении судья обязан проанализировать нормативное, процессуальное и фактическое основание привлечения лица к ответственности, а также соблюдение процессуальных и давностных сроков привлечения лица к ответственности, правильность квалификации деяния, законность и обоснованность наказания.

21. Институт пересмотра дела выполняет в производстве следующие функции:

— обеспечивает реализацию прав участников на защиту от незаконных и необоснованных процессуальных решений;

— закрепляет полномочия судебных органов по контролю за административными юрисдикционными актами;

— обеспечивает пересмотр судебных решений, в том числе в порядке надзора;

— обеспечивает осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности органами административной и судебно-административной юрисдикции;

— способствует формированию единообразной административно-деликтной юрисдикционной практики.

22. Несмотря на то, что стадия пересмотра дела во второй инстанции носит апелляционный характер, процесс рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должен иметь определенные ограничения. Эти ограничительные пределы должны быть связаны как с возможностью исследования новых доказательств, так и с процессуальными сроками. Активное использование новых доказательств, полученных в ходе рассмотрения жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, возможно только в случае рассмотрения жалобы в срок, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ. И хотя по смыслу закона само по себе истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, использование новых доказательств, полученных при рассмотрении жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, будет ухудшать положение указанного лица, что, соответственно, влечет за собой нарушение права на защиту. В связи с этим представляется более правильным при рассмотрении жалобы давать оценку законности и обоснованности вынесенного постановления по делу об административном правонарушении на основании тех доказательств, которые имелись на момент рассмотрения дела должностным лицом, одновременно оценивая, допустимы ли были эти доказательства и достаточно ли было их для вынесения постановления.

23. Анализ процессуальной конструкции стадии пересмотра показывает, что глава 30 КоАП РФ нуждается в серьезной процессуальной модернизации, восполнении имеющихся пробелов, приведении процессуальных механизмов обжалования в соответствие с новейшим процессуальным законодательством другой отраслевой принадлежности. Необходимо еще раз оценить степень учета Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях конституционных принципов юридической ответственности, судебной защиты прав граждан, принципов правосудия, с тем, чтобы как можно четче обозначить судопроизводственное значение этого закона. Вместе с тем любые процессуальные изменения должны быть сбалансированными, не допускающими значительный разрыв в качестве правового регулирования разных стадий и этапов, должны обеспечивать согласованное взаимодействие всех процессуальных инструментов производства по делам об административных правонарушениях.