Государственное регулирование функционирования и развития социального страхования

Актуальность темы

исследования. История становления и развития российского социального страхования свидетельствует, что государство во все времена играло определяющую роль в функционировании и развитии данного способа защиты населения от действия социальных рисков. Традиции государственного регулирования социального страхования в России насчитывают несколько столетий, и текущее состояние системы социальной защиты населения обязывает продолжать и развивать усилия органов законодательной и исполнительной власти по совершенствованию материального обеспечения граждан, временно или постоянно утративших трудоспособность вследствие действия различных социально значимых факторов.

На протяжении всей новейшей истории России продолжается поиск оптимальных путей организации системы социального страхования. Система социальной защиты населения, обязательное и добровольное социальное страхование являются одними из немногих социальных институтов страны, выстраивать которые после распада Советского Союза приходилось практически заново. Более того, на протяжении большей части прошлого столетия в стране действовала система социального обеспечения, в которой страхование выполняло лишь роль финансового механизма по сбору средств для материальной и социальной поддержки граждан. Социального страхования как автономно функционирующего экономического института не было.

Законодательные и нормативные акты в области социального страхования, существующий организационный порядок, налогообложение субъектов требуют значительной доработки, а в некоторых случаях — коренной модернизации. Парадигма современного социального страхования заключается в том, что если в настоящее время не принять кардинальных мер по изменению сложившейся ситуации, при ухудшении показателей российской экономики финансирование системы социальной защиты населения будет под угрозой невыполнения взятых государством обязательств. Понимание этой проблемы присутствует на всех уровнях государственного регулирования, однако недостатки теоретического, методологического и организационного порядка не позволяют переломить негативные тенденции.

Степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку теоретических и практических аспектов государственного регулирования социального страхования и путей его совершенствования внесли отечественные ученые С. М. Березин, Н. А. Вигдорчик, К. Г. Воблый, И. В. Гейц, В. И. Жуков, С. М. Ковалевский, А. А. Кудрявцев, М. П. Манзина, С. Ю. Матвеев, М. П. Мультановский, Г. И. Осадчая, В. Г. Павлюченко, В. Д. Роик, С. Э. Саркисов, В. И. Стародубов, К. Е. Турбина, А. А. Тягунов, Т. А. Федорова, М. Ю. Федорова, Е. И. Холостова, Ю. Б. Фогельсон, Р. Т. Юлдашев, а также зарубежные специалисты Дж. Бьюкенен, Дж.М.Кейнс, В. Лексис, А. Манэс, М. Равиц, М. Розенберг, С. Фишер, Л. Эрхард и другие.

Однако несмотря на значительное количество публикаций, пока отсутствуют научные работы, в которых потребность в совершенствовании государственного регулирования социального страхования находила бы конкретное теоретическое и методологическое подкрепление. При этом экономическое содержание, понятийный аппарат, нормативно-правовое регулирование также требуют существенной доработки.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является оценка современного состояния российского социального страхования, разработка и обоснование путей его совершенствования.

В соответствии с поставленной целью в диссертации осуществлялось решение следующих задач, определивших структуру работы:

— уточнение сущности, функций и принципов социального страхования;

— раскрытие места и роли социального страхования в системе социальной защиты населения;

— оценка современного состояния социального страхования и выявление тенденций его развития в России и за рубежом;

— определение наиболее приемлемого варианта государственного регулирования социального страхования странывыявление путей оптимизации организационно-правового регулирования и социального налогообложения;

— разработка основных направлений совершенствования социального страхования, включающих управление социальными рисками, правовое регулирование, развитие добровольных видов социального страхования.

Объект исследования — государственное регулирование обязательного и добровольного социального страхования в условиях современного периода российской экономики.

Предмет исследования — отношения между субъектами социального страхования, возникающие в процессе совершенствования его государственного регулирования.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные вопросам государственного регулирования социального страхования и страховой защиты населения, особенностям выявления путей его совершенствования, научные публикации в специализированной печати по изучаемой проблеме, законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, региональных законодательных и исполнительных структур, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Методологической основой исследования стали современные общенаучные методы, включающие системный подход, аналитический, экономико-статистический комплексно-факторный анализы, методы экспертных оценок, статистической обработки данных.

В качестве информационной базы исследования использовались официальные данные Минфина РФ, Федеральной службы государственной статистики, Банка России, государственных внебюджетных фондов социального страхования, справочные и аналитические материалы различных организаций, собственные разработки автора.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— внесены уточнения в трактовку социального страхования, под которым следует понимать отношения, основанные на принципах всеобщности, солидарности и возмездности, по защите интересов физических лиц при реализации определенных социальных рисков за счет формируемых страховщиками из уплаченных страховых взносов денежных фондов и иных средств страховщиков. Социально-экономическое содержание категории «социальное страхование» должно включать в себя способ поддержания и обеспечения социально-приемлемого уровня жизни населения при реализации социальных страховых рисков за счет фондов денежных средств, а также иных средств страховщиков;

— раскрыты особенности регулирующей роли органов государственной власти в повышения эффективности социального страхования (расширение источников финансирования, формирование законодательной базы, соблюдение принципа всеобщности, защита прав застрахованных, модернизация механизма налогового администрирования, развитие добровольных видов социального страхования), сформирована классификация социального страхования;

— определены наиболее существенные тенденции, оказывающие различное влияние на развитие социального страхования (преобладающее участие государства в организации и функционировании системы социального страхования, неисполнение законов как населением, так й органами исполнительной власти, разрушение единого механизма социального страхования, увеличение финансирования расходов государственных внебюджетных фондов социального страхования из федерального бюджета, недостаточная обоснованность законодательного регулирования и налогообложения);

— обобщены и выделены функции социального страхования в системе социальной защиты населения (формирование специализированных страховых фондов денежных средств, сбережение и накопление, материальное и социальное обеспечение граждан, предупреждение и профилактика возникновения страховых случаев, минимизация материальных последствий реализации социальных страховых рисков, контрольная функция);

— доказано, что при эффективном государственном регулировании и контроле государство должно делегировать полномочия по управлению системой обязательного социального страхования общественно-правовым организациям, что позволит расширить финансовую базу, коррелировать налогообложение и страховые тарифы с изменяющейся экономической и демографической ситуацией, повысить эффективность деятельности страховщиковобоснованы основные пути совершенствования социального страхования, связанные с усилением роли органов государственной власти в организационно-экономическом и организационно-правовом регулировании, повышением эффективности социального риск-менеджмента, развитием негосударственных форм пенсионного обеспечения.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту, состоят в следующем:

— уточнена сущность социального страхования, социального страхового риска, содержания категории «социальная защита», выявлены и обоснованы принципы социального страхования: всеобщность (полный охват заинтересованных лиц, обязательность уплаты страховых взносов при обязательном страховании), солидарность (распределение ущерба от реализации социального страхового риска на страхователей и застрахованных), возмездность (возможность получения страхового обеспечения в обмен на уплаченные страховые взносы, а также возврата уплаченных страховых взносов при добровольном страховании без наступления страхового случая) — сформулированы основные отличия финансовых механизмов социального страхования и социального обеспечения (средства федерального и местных бюджетов используются лишь в случае возникновения необходимости в поддержании финансовой устойчивости фондов социального страхования, государство выступает в качестве страхователя при страховании неработающего населения и отдельных категорий государственных служащих, критерий эффективности функционирования финансового механизма социального страхования — необходимость оказания государственной материальной помощи внебюджетным фондам) — выявлены причины недостаточного поступательного развития социального страхования (отсутствие разнообразия форм и методов социального страхования и социального обеспечения на государственном уровне, применение способа накопления в финансовом механизме социального страхования, неподкрепленный финансовыми ресурсами опережающий рост социальных страховых выплат, неэффективная система социального налогообложения и страховых тарифов);

— доказано, что при выполнении основных функций государственного регулирования социального страхования (организационной, надзорной, стимулирующей, стабилизирующей, информационной) государству необходимо передать управление фондами обязательного социального страхования общественно-правовым организациям на условиях паритетности управления;

— обобщены и представлены разработанные автором меры по повышению эффективности государственного регулирования социального страхования (оптимизация налогообложения и правового обеспечения, совершенствование социального риск-менеджмента, развитие добровольных видов социального страхования);

— обоснованы авторские предложения по определению страховых тарифов социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, дополнительных источников финансирования обязательного медицинского страхования, развития негосударственного пенсионного обеспечения в части эффективного функционирования негосударственных пенсионных фондов.

Практическая значимость исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке федеральной и региональных программ совершенствования обязательного и добровольного социального страхования, органами государственной власти всех уровней, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной налоговой службой Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами социального страхования. Предложения автора могут быть применены в преподавании ряда дисциплин высшей школы: «Финансы», «Социальное страхование», «Страхование», «Налоги и налогообложение», «Право социального обеспечения».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на V Международном социальном конгрессе «Социальная модернизация России: итоги, уроки, перспективы» (2005 г.), научных конференциях, научных чтениях, семинарах. Разработанные автором рекомендации использовались в деятельности администрации Центрального федерального округа, Правительства Московской области, Пенсионного Фонда Российской Федерации и его территориальных подразделений, ряда хозяйствующих субъектов, учебном процессе Российского государственного социального университета.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в 3 научных статьях общим объемом 8,5 п.л.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Диссертация изложена на 146 страницах машинописного текста, содержит 17 таблиц, 2 рисунка и 2 диаграммы.

Список литературы

включает 112 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование направлений совершенствования государственного регулирования функционирования и развития социального страхования показало наличие ряда теоретических, методологических, экономических, организационных, правовых проблем, возникших в процессе трансформации современного российского общества. В соответствии с целью и задачами настоящего исследования были получены следующие результаты и выводы.

1. Исследование теоретических основ социального страхования и его роли в системе социальной защиты населения, проведенное автором, выявило ряд проблем теоретико-методологического характера, основными из которых являются следующие:

• теоретические основы социального страхования поработаны недостаточно. В частности, в современной российской практике до сих пор не единого толкования таких терминов, как «социальное страхование» и «социальный страховой риск»;

• социальное страхование в России находится в стадии разрушения, и одна из причин этого явления заключается в отсутствии четко определенных принципов, по которым система социального страхования должна функционировать;

• значительный исторический опыт государственного регулирования российского социального страхования не учитывается, современные мировые тенденции игнорируются.

Поскольку одной из задач исследования заявлено уточнение ряда экономических категорий, автором предложены следующие определения.

Социальное страхование — отношения, основанные на принципах всеобщности, солидарности и возмездности, по защите интересов физических лиц при реализации определенных социальных рисков за счет формируемых страховщиками из уплаченных страховых взносов денежных фондов и иных средств страховщиков.

Социальный страховой риск — вероятностное событие, влекущее ухудшение материального и (или) социального положения работающих и иных категорий граждан.

Социально-экономическое содержание категории «социальное страхование» включает в себя способ поддержания и обеспечения социально-приемлемого уровня жизни населения при реализации социальных страховых рисков за счет фондов денежных средств, а также иных средств страховщиков. Социально-экономическое содержание категории «социальная защита» можно определить как совокупность экономических и социальных институтов, финансовых механизмов, обеспечивающих определенный уровень жизни граждан при реализации социальных страховых рисков.

Принципы социального страхования следующие:

• всеобщность — полный охват заинтересованных в социальном обеспечении лиц (застрахованных, работодателей, третьих лиц, которые имеют интересы в защите материальных благ застрахованных), обязательность полной и своевременной уплаты страховых взносов всеми страхователями при обязательном страховании;

• солидарность — распределение ущерба от реализации социального страхового риска (страхового случая) на страхователей, застрахованных и органы государственной власти, если они являются работодателем для определенных категорий занятых, при обязательном и добровольном страховании;

• возмездность — возможность получить страховое обеспечение в обмен на уплаченные страховые взносы при обязательном и добровольном страховании, а также возможность возврата уплаченных страховых взносов при добровольном страховании без страхового случая.

Для достижения цели исследования возникла необходимость уточнения функций социального страхования. Функции социального страхования и его содержание органически связаны. Исходя из представленного авторского определения социального страхования, можно определить следующие функции социального страхования.

• формирование специализированных страховых фондов денежных средств;

• сбережение и накопление;

• материальное обеспечение граждан на социально-приемлемом уровне при реализации социального страхового риска;

• предупреждение и профилактика возникновения страховых случаев;

• минимизация материальных последствий реализации социальных, страховых рисков;

• контрольная функция.

2. В процессе исследования были выявлены основные тенденции государственного регулирования функционирования и развития социального страхования в России и за рубежом. К основным тенденциям развития российского социального страхования можно отнести тенденцию преобладающего участия государства в организации и функционировании системы социального страхования, неисполнение принятых законов как населением, так и органами исполнительной власти, внедрение и развитие социального страхования в государственном секторе экономики, тенденция увеличения финансирования расходов государственных внебюджетных фондов из федерального бюджета, что свидетельствует о несовершенстве финансового механизма.

Отличительной тенденцией современного социального страхования в развитых странах является взаимопроникновение двух моделей (обязательное социальное страхование с финансовой основой в виде взносов работников и работодателей и государственное социальное страхование с дополнением в виде социального страхования по месту работы), переход к дифференцированным страховым взносам работников и работодателей и расширение перечня социальных страховых рисков. Мировая и историческая российская практика свидетельствует, что государство является организующей, регулирующей и надзорной стороной, а всю непосредственную деятельность по обязательному социальному страхованию осуществляют общественные саморегулируемые организации публичного права (Германия), больничные кассы (дореволюционная Россия), частные страховые компании (США) или негосударственные пенсионные фонды (часть трудовой пенсии в современной России).

3. В соответствии с задачами исследования в работе была дана оценка современного состояния социального страхования. Авторская оценка современного состояния российского социального страхования заключается в том, что в настоящее время происходит разрушение единого механизма социального страхования, поскольку разнообразия форм и методов социального страхования и социального обеспечения на государственном уровне недостаточно для поступательного развития системы. В связи с такой оценкой в работе были выделены основные теоретико-методологические направления развития социального страхования: повышение эффективности деятельности страховщиков социального страхования, развитие социального риск-менеджмента как отдельного направления в теории и практике управления рисками, развитие организационно-правовых основ социального страхования и системы налогообложения, корреляция страховых тарифов с демографической и экономической ситуацией в стране.

Рассматривая мировой опыт развития современного социального страхования, можно констатировать, что путь, выбранный для дальнейшего продвижения социального обеспечения в России, в целом совпадает с выбором многих развивающихся сырьевых и экспортно-ориентированных стран, где основной упор при разработке реформы системы социального обеспечения делается на позитивные прогнозы экономического развития, высокие мировые цены на природное сырье, использование для финансирования социальных страховых выплат средств будущих поколений.

4. В процессе изучения современного состояния обязательного и добровольного страхования России, исследования его финансового механизма, определен наиболее приемлемый вариант государственного регулирования развития системы. Он основан на деятельности страховых больничных касс в дореволюционной России и современном международном опыте обязательного социального страхования в развитых странах.

Оптимальным для государственной власти является путь по концентрации институциональных усилий на выполнении задач, которые никакому другому институту выполнить не под силу. Государству следовало бы постепенно делегировать полномочия по управлению системой обязательного социального страхования общественно-правовым организациям, что соответствует духу и букве закона «Об обязательном социальном страховании» в части паритетности участия представителей всех субъектов обязательного социального страхования, а также органов исполнительной власти в управлении обязательным социальным страхованием. Причем, общественно-правовые организации должны быть самоуправляемыми, то есть обладать правовой самостоятельностью, а правительство должно выступать в качестве одного из учредителей. Государству останутся функции жесткого контроля и надзора за данными структурами, и сделано это может быть через соответствующий орган исполнительной власти. В противном случае говорить об обязательном социальном страховании в России можно будет лишь по поводу страхового механизма финансирования социального обеспечения, а все прочие признаки страхования как системы организационных, правовых, экономических отношений будут распространены только по поводу добровольного социального страхования.

5. При рассмотрении путей совершенствования системы социального налогообложения автор считает необходимым предложить ряд мер, которые могли бы в короткий срок повысить финансовую устойчивость системы социального страхования:

• восстановить прежнюю налоговую ставку при уплате ЕСН в сумме 35,6% (28% - обязательное пенсионное страхование, 3,6% -обязательное медицинское страхование, 4% - обязательное социальное страхование);

• упразднить налоговые льготы по уплате ЕСН для всех категорий граждан, включая инвалидов всех групп и их общественные организации;

• отменить льготный режим налогообложения в части ЕСН для налогоплательщиков, использующих систему единого сельскохозяйственного налога, упрощенную систему налогообложения и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход;

• внести изменение в ст. 255 НК РФ, по которому взносы по договорам ДМС должны включаться: в состав расходов на оплату труда в размере не менее 12% от суммы расходов на оплату труда (в настоящее время не более 3%);

• ввести новый вид социального налогового вычета (ст. 219 НК РФ), по которому налогоплательщик имеет право на получение социального налогового вычета в сумме, фактически уплаченной в налоговом: периоде в виде страховых взносов на добровольное медицинское страхование;

• установить жесткую финансовую ответственность за нарушение законодательных и нормативных актов по обязательному социальному страхованию в виде двойного перечисления всей суммы не полностью или несвоевременно перечисленных страховых взносов;

• исключить из налогооблагаемой базы СМО средства, направляемые в резерв финансированияпредупредительных мероприятий, так как эти средства в конечном итоге расходуются на минимизацию вероятности возникновения страховых случаев.

6. В диссертационном исследовании представлены основные направления совершенствования социального страхования, включающие необходимость управления социальными рисками, правовое регулирование различных видов социального страхования, развитие добровольных видов социального страхования.

При рассмотрении системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний выявлена проблема справедливого определения страховых тарифов. Выходом могла бы стать замена методологии расчета страховых взносов, когда определяется класс профессионального риска не страхователей в зависимости от осуществляемой ими хозяйственной деятельности, а застрахованных в зависимости от профессионального риска. При принятии данных поправок размер страхового взноса (СВ) будет определяться так:

СВ = X (Тпрф, • ФОТО, где 1.

Тпрф, — страховой тариф каждого класса застрахованного;

ФОТ] - фонд оплаты труда по каждому классу застрахованныхi — классы застрахованных (от 1 до 22).

В проекте закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» основной упор при определении источников финансирования делается на построение вертикальных финансовых взаимоотношений. В связи с этим отдельные регионы смогут получить финансирование полностью и даже сверх необходимых потребностей, другие — из-за временных финансовых затруднений или из-за несвоевременного перечисления не получат положенных по закону средств вовсе. Кроме того, важнейшую роль будет играть близость региональных властей к федеральному центру (и географическая, и политическая). Все это из-за чрезмерной централизации и бюрократизации может привести к коллапсу всей системы здравоохранения России. *.

В исследовании предложены такие дополнительные источники финансирования здравоохранения: отчисления части доходов от игорного бизнеса, средства от акцизов с продаж алкоголя и табака, легализация системы соплатежей населения в рамках ОМС при условии придания ей цивилизованных форм.

7. Стабильное развитие системы негосударственного пенсионного обеспечения возможно, на взгляд автора, при выполнении следующих условий.

Первое. Выполнение государством взятых обязательств по погашению ГКО-ОФЗ перед НПФ. У 30% НПФ в 1998 г. вложения в эти фондовые активы составляли боле 50% всех активов. Очевидно, что органам государственной власти необходимо рассмотреть альтернативные варианты возврата средств, вложенных под государственные гарантии, так как, в отличие от коммерческих банков, привлекавших иностранные кредиты, средства НПФ, вложенные в ГКО, формировались из средств будущих пенсионеров. Одним из выходов в создавшейся ситуации могло бы стать объединение этих фондов с крупными НПФ с одновременным созданием организационных, налоговых и других преференций участникам таких слияний.

Второе. Внесение ряда поправок Налоговый кодекс Российской Федерации в части взносов предприятий в НПФ (уменьшение налогооблагаемой базы предприятий по налогу на прибыль, ЕСН и подоходного налога в части взносов в НПФ), а также взносов граждан в НПФ (введение социального налогового вычета на сумму взносов граждан в НПФ, отмена налогообложения на доходы физических лиц по выкупным суммам, отмена налогообложения пенсий, выплачиваемых застрахованным).

Третье. Создание обязательных или добровольных объединенных гарантийных фондов НПФ. Несмотря на то, что создание таких фондов предусмотрено законодательно, до сих пор эта проблема не решена.