Механизм реализации полномочий органов местного самоуправления (на примере муниципальных районов и поселений Кемеровской области)

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что трансформация экономической системы, происходящая в современной России, влечет за собой изменения в функционировании всех её- субъектов, в том числе муниципальных районов и поселений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 от 06 октября 2003 года определяет принципы разграничения компетенции и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти в области местного самоуправления, что предполагает возложение большей меры ответственности за процессы административно-хозяйственного управления на региональные и местные власти. Установлены правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления. Проводимая реформа местного самоуправления направлена ускорение социально-экономического развития муниципальных образований и повышение качества жизни населения.

Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти. Проводимые реформы государственной власти и управления все более смещают центр тяжести решения многих социальных проблем на уровень муниципальных образований. Порядок исполнения вопросов местного значения в значительной мере определяет эффективность функционирования социально-экономической системы муниципального образования. В настоящее время необходимо внедрять новые экономические механизмы для реализации вопросов местного значения. В силу этого особенно актуальными становятся проблемы ресурсного обеспечения текущих и стратегических задач развития муниципальных образований, поиск наиболее эффективных механизмов взаимодействия экономик муниципальных образований.

В ведении органов исполнительной власти РФ находятся: разработка федеральных программ социально-экономического развитияминимальные социальные стандарты в области труда, пенсионного обеспечения, пособийздравоохранение, образование, культура. В ведении субъектов РФ находятся: разработка и реализация региональных социальных программпредоставление адресной социальной помощиобеспечение нормального функционирования учреждений социальной инфраструктурырешение других проблем труда и быта людей. На муниципальном уровне разрабатываются концепции социально-экономического развития территорий, подбираются формы и методы работы, адекватные региональным и местным особенностям. На уровне муниципальных образований проводится также социальный мониторинг и социальное прогнозирование, изыскиваются средства для дополнительных поступлений в бюджеты территорий, осуществляется финансирование учреждений муниципальной собственности, устанавливается система местных налоговых и других льгот, осуществляются мероприятия по социальной защите населения. Решение указанных задач в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их эффективному и рациональному использованию. Качество управления муниципальной экономикой приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.

Существует необходимость в уточнении компонентов вопросов местного значения, так как в настоящее время часть из них пересекается с задачами, выполняемыми федеральными и региональными органами государственной власти и требует существенной материальной поддержки.

Статья 8 Федерального закона № 1Э1-ФЗ подтвердила идею о возможности совместной работы на уровне муниципалитетов, что позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы, интеллектуальные силы и повысить качество жизни на уровне муниципальных образований. Для реализации этой идеи необходимо внедрять новые экономические механизмы исполнения вопросов местного значения. Межмуниципальная кооперация, учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ и другие межмуниципальные организации и объединения муниципальных образований позволяют реализовать вопросы местного значения рыночными механизмами. Кооперация ресурсов позволит выявить скрытые резервы развития муниципальных образований.

Совершенствование межмуниципального взаимодействия становится актуальным в условиях ограниченности как финансовых, так и кадровых ресурсов, существующих на современном этапе. Общность проблем и, вместе с тем, различия развития территорий особенно остро проявляются в решении социальных вопросов муниципальных образований, относящихся к качеству жизни населения, таких как образование, досуг, здравоохранение.

В настоящее время основной объем медицинской помощи, а это первичная медико-санитарная помощь, отнесен к компетенции муниципальных органов исполнительной власти и оказывается медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения. Исходя из этого, каждое муниципальное образование создает свою сеть и структуру медицинских организаций, определяет их мощность, опираясь на принцип «все иметь на месте», не располагая, при этом, достаточными ресурсами, позволяющими полностью решить это в каждой отдельно взятой территории.

Сдерживающими факторами развития здравоохранения, доступности медицинской помощи, обеспечения ее качества являются территориальные различия, темпы реструктуризации отрасли, уровень финансового обеспечения, скорость освоения перспективных медицинских технологий. Наряду с этим, общие ресурсы здравоохранения большинства регионов свидетельствуют о возможности преодоления этих сложностей, если подойти к их решению путем интеграции ресурсов муниципальных систем здравоохранения.

Применение программно-целевого метода планирования, который является современным инструментом региональной и муниципальной политики в условиях ограниченности ресурсов, сопряжено с рядом проблем: ограниченность финансовых ресурсовслабая координация между программами различного уровняотсутствие муниципальной статистикислабые механизмы контроля отсутствие единых методических подходов к принципам, формам и методам планирования и прогнозирования.

Практика показывает, что муниципальные образования могут устойчиво развиваться только в системном и сбалансированном взаимодействии между собой и с региональными структурами управления.

Состояние и степень изученности проблемы. В научной литературе проработаны вопросы методологии и технологии муниципального управления, вопросы функционирования муниципальных предприятий, а так же организационно-экономические аспекты развития региональной и муниципальной инфраструктуры и проблемы применения программно-целевого подхода к регулированию регионального развития. Разграничение полномочий и вопросы местного значения изучены в основном с правовой (юридической) стороны их реализации. На наш взгляд, слабо изучены экономические механизмы реализации вопросов местного значения.

Значительный вклад в разработку теории и проблем муниципального управления и развития муниципальных образований внесли работы российских ученых Т. Т. Авдеевой, О. Б. Алексеева, Е. Г. Анимицы, Р. В. Бабуна, Л. А. Велихова, Н. Ю. Власовой, С. В. Вобленко, А. Г. Воронина,.

О.И.Генисаретского, В. А. Гневко, Т. М. Говоренковой, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, В. В. Иванова, А. Н. Коробовой, Л. А. Калиниченко, Ю. В. Кириллова, В. А. Лапина, В. Н. Лексина, В. И. Псарева, Т. В. Псаревой, А. И. Радченко, В. Е. Рохчина, Ю. В. Филиппова, А. Н. Швецова, А. Н. Широкова,.

П.Г.Щедровицкого, С. Н. Юрковой и других.

Вопросы программно-целевого планирования на российском, региональном и местном уровне отражены в трудах ученых и ведущих специалистов практиков: М. К. Бандмана, В. В. Баранова, А. Г. Гранберга,.

В.И.Гуштан, В. Г. Дмитриевой, А. В. Евсеенко, А. А. Козлова, Н. Н. Колосовского, М. М. Кузьменко, А. Г. Мокроносова, Н. Н. Некрасова, Ю. Н. Павлючук,.

Г. А.Унутра, Е. Д. Чувилина, Ю. В. Шиленко. Представляют интерес работы зарубежных авторов-экономистов: Arthur О’Sullivan, H. Armstrong, J.Taylor.

Недостаточно изучены экономические механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления на уровне муниципального района и поселений, а также организационно-экономические аспекты их выполнения. Не исследован процесс перераспределения отдельных компонентов вопросов местного значения между поселениями внутри муниципального района. Нет четких экономических механизмов межмуниципального взаимодействия при реализации полномочий.

Объект исследования: муниципальные районы и поселения как экономические организации, взаимодействующие с другими экономическими субъектами при решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

Предмет исследования: процесс реализации полномочий органов местного самоуправления при межтерриториальном взаимодействии на примере муниципальных систем здравоохранения.

Цель: разработка механизма реализации полномочий органов местного самоуправления и методических подходов к межмуниципальному взаимодействию при решении вопросов местного значения.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

— разработать методические подходы к реализации вопросов местного значения и перераспределению компонентов полномочий муниципального района и поселений;

— провести анализ взаимодействия муниципальных образований, состояния учета и планирования в нихразработать механизм реализации вопросов местного значения в муниципальных районах и поселениях;

— проанализировать пути повышения эффективности здравоохранения в муниципальных образованияхпредложить алгоритм формирования межмуниципальных медицинских объединений.

Область исследования: содержание диссертации соответствует паспорту специальностей ВАК (экономические науки), код ВАК 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.17. проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспектеэкономические проблемы местного самоуправления) — экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг (п. 15.103. совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынкап. 15.104. ресурсный потенциал отраслей сферы услуг и эффективность его использования).

Теоретическая и методологическая основа исследования: теоретической основой явилась совокупность соответствующих научных представлений, концепций, теорий отечественных и зарубежных ученых, отражающая сущность процессов развития муниципальных образований и исполнения ими вопросов местного значения в условиях реформирования местного самоуправления. Были использованы: системно-ситуационный подход, общенаучные методы сравнительного, многофакторного и функционального анализа, фундаментальные положения теории регионального управления социально-экономическим развитием, государственного и муниципального управления, теории программно-целевого управления, обобщение отечественного и зарубежного опыта стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Информационной основой работы стали: нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ и муниципалитетов, регламентирующие местное самоуправление и социально-экономическое развитиестатистические данные, монографии, журнальные и газетные публикации, материалы сети Интернет, информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), материалы Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», муниципальных районов Кемеровской области.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке механизма реализации полномочий органов местного самоуправления, который отражен в следующих элементах научной новизны: по специализации региональная экономика:

Систематизированы функции исполнения полномочий и условия реализации вопросов местного значения поселения, муниципального района (гл.З ст. 14, 131-ФЭ от 06.10.2003) по компонентам: нормативно правовое обеспечение, их регламентирующееисполнители, их осуществляющиефункции и мероприятия, необходимые для их реализации.

Предложено рассматривать компоненты функций и мероприятий реализации вопросов местного значения, как особые виды работ и реализовывать часть их организационных и технических (технологических) функций и мероприятий через рыночные экономические механизмы.

Разработан организационно — экономический механизм реализации вопросов местного значения в муниципальных районах и поселениях:

2.1) конкретное полномочие разлагается на компоненты: нормативно-правовое обеспечениеисполнителифункции и мероприятия;

2.2) функции и мероприятия рассматриваются во взаимосвязи с исполнителями, выбирается вариант реализации полномочия в зависимости от административных и экономических условий:

— самостоятельно муниципальным районом или поселениемдругим поселением или муниципальным районом по межмуниципальному соглашениюмуниципальным предприятием на основе межмуниципальной кооперации или муниципального заказа;

— предприятием любой формы собственности на конкурсной основе. по специализации экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг):

Реализован предложенный механизм исполнения вопросов местного значения через межтерриториальное взаимодействие на примере организации медицинской помощи, предложены модели межмуниципального сотрудничества.

Уточнены методические положения по разработке планов социально-экономического развития территорий. Предложены принципы и этапы формирования межтерриториальных медицинских объединений (ММО) и интеграции их ресурсов, проведена оценка рисков, разработаны способы их минимизации. по специализации региональная экономика:

Предложено использовать похозяйственный учет сельских поселений, как основу муниципальной статистики для формирования комплексных социально-экономических программ развития сельских поселений. Разделы похозяйственного учета «Земли, находящиеся в пользовании граждан» и «Жилой фонд» позволяют прогнозировать объёмы земельного налога и налога на имущество физических лиц, которые являются собственными доходами муниципальных образований поселенческого типа.

Научная и практическая значимость работы заключается в том, что основные теоретико-методические положения и прикладные разработки могут быть использованы:

— научными структурами, исследующими вопросы муниципального управления,.

— органами государственной власти и местного самоуправления: при реализации полномочий муниципальных образованийдля повышения эффективности муниципального управлениядля повышения самообеспеченности местных бюджетов;

— органами местного самоуправления: при решении вопросов местного значения и разграничении полномочий между муниципальным районом и городским, сельским поселениемпри разработке программ социально-экономического развития.

Межмуниципальное сотрудничество через создание межтерриториальных округов и передачи части вопросов местного значения может применяться как для здравоохранения, так и для решения других социальных вопросов. Реализация предложения по применению похозяйственного учета позволит повысить самообеспеченность местных бюджетов.

Апробация работы. Теоретические результаты исследования докладывались и обсуждены: на 3-х международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Проблемы становления гражданского общества на юге России» (г. Армавир, апрель 2006 г.), «Современное состояние и перспективы развития экономики России» (г. Пенза, сентябрь 2006 г.), «Инновационное развитие города: методология и практика» (г. Белокуриха, сентябрь 2007 г.) — на 12 региональных совещаниях по реформе местного самоуправления 2004 — 2006 гг., на 3 круглых столах координационного совета по местному самоуправлению Сибирского Федерального округа 2005 — 2006 г. г.

Основные выводы и результаты диссертации нашли свое отражение: в Концепции «Качество жизни населения Кемеровской области на 2005;2008», принятой Коллегией Администрации Кемеровской области (имеется акт внедрения) — в методических рекомендациях Департамента регионального развития и местного самоуправления Администрации Кемеровской области по реализации реформы местного самоуправления (имеется акт внедрения) — в комплексной программе социально-экономического развития Промышленновского района Кемеровской области, утвержденной на Коллегии Администрации Кемеровской области в 2006 году и рекомендованной Сибирским федеральным округом, как «пилотный» проект для муниципальных районовв методических рекомендациях Департамента охраны здоровья населения Кемеровской области по созданию межтерриториальных медицинских округов (имеется акт внедрения). при формировании 8 межмуниципальных медицинских округов в Кемеровской области.

Теоретические и практические разработки исследования используются в учебном процессе Кузбасского регионального Центра подготовки государственных и муниципальных служащих.

Основные результаты исследования представлены в 9 печатных работах общим объемом 20,07 п.л.

Структура диссертации. Цель исследования, его основные задачи и логика предопределили структуру работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения. Диссертационная работа выполнена на 161 странице, содержит 12 таблиц, 8 рисунков, список используемой литературы более 150 наименований, 4 приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Выполненное автором исследование механизмов реализации полномочий исполнительной власти в комплексных социально-экономических программах муниципальных образований, разграничения полномочий по уровням исполнительной власти и реализации вопросов местного значения органов местного самоуправления позволило сформулировать и обосновать основные научно-методические положения и результаты, отраженные в диссертационной работе.

1. Предложено рассматривать вопросы местного значения, как услугу и производить их разграничение по уровням власти через разделение нормативно — правовых, финансовых и технических (технологических) составляющих. Вопросы местного значения муниципального района и сельского поселения, разделены на составляющие по:

• нормативно правовым актам их регламентирующим;

• исполнителям их осуществляющим;

• функциям и мероприятиям, необходимым для их реализации.

2. Выделены полномочия, требующие существенной материальной поддержки, которые могут быть реализованы на муниципальном уровне только при содействии региональных властей или прямой поддержке Федерации, через целевые отраслевые программы или национальные проекты.

3. Проведен анализ способов повышения эффективности муниципальных систем здравоохранения, анализ географического положения, инфраструктуры, транспортной доступности, межтерриториальных потоков, анализ структуры медицинской помощи в Кемеровской области.

4. Выявлены два принципиальных недостатка возникающие при реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Первое — это трактовка разделения полномочий как статического по своей природе результата. Из контекста закона следует, что его можно достичь, оформить законом, после чего к этому вопросу уже не следует возвращаться. Иными словами, разделение полномочий — это уже завершившийся к определенному времени, а не развивающийся процесс.

Второе — представление о принципе разделения полномочий лишь как о механизме повышения эффективности государственного управления. Разделение полномочий — это всегда процесс, и его оптимизация, если она вообще возможна, достигается в процессе конкуренции властей и не может быть продуктом и результатом закона или нескольких законов.

5. Предложены меры по развитию муниципальных образований через рассмотрение полномочий и вопросов местного значения, как услуги. Важным, с точки зрения автора работы, является фактор открытости муниципальных образований, которые не являются замкнутой экономической системой. Неизбежно, при реализации социальных программ, возникают финансовые отношения между муниципальными образованиями в рамках одного муниципального района. Следовательно, натуральные и финансовые показатели, рассчитанные на население данного муниципального образования, необходимо перераспределять в рамках муниципального района между входящими в его состав муниципальными образованиями и координироваться через комплексную социально-экономическую программу развития муниципального района в целом.

6. Предложен алгоритм реализации вопросов местного значения в муниципальных образованиях. Сделанное разделение функций при реализации вопросов местного значения дает возможность выполнять свои полномочия муниципальному району и поселениям, передавая часть обеспечивающих функций вопросов местного значения в аутсорсинг между ними. Это позволит решать вопросы местного значения в условиях ограниченных ресурсов с максимальной эффективностью и перераспределять ресурсы внутри муниципального района между муниципальными образованиями, что особенно важно при формировании комплексных социально экономических программ развития, как муниципального района, так и поселений внутри него.

7. Предложены принципы и этапы формирования межтерриториальных медицинских объединений, вариантом такой интеграции может быть образование единой медицинской сети для нескольких близлежащих (соседствующих) муниципальных образований. Как структурная единица регионального здравоохранения, это может быть межтерриториальное медицинское объединение. Предложенные принципы формирования ММО опираются не на простое суммирование возможностей территорий, а на создание принципиально новой системы предоставления медицинской помощи. Это ассоциация нескольких муниципальных систем здравоохранения с устойчивыми медико-организационными связями на основе Соглашения между главами муниципальных образований о взаимодействии в предоставлении населению медицинской помощи.

8. Проведена оценка рисков организации межмуниципальных медицинских объединений и предложены способы их минимизации. Обосновано создание 8 ММО на территории Кемеровской области и дана оценка эффективности их деятельности.

9. Проведенный анализ показал эффективность отказа от создания территориальных органов по некоторым полномочиям, возложив реализацию их на региональную власть. Разработаны практические рекомендации по интеграции комплексных социально-экономических программ 1−2 уровня: поселение — муниципальный район для повышения самообеспеченности бюджетов через перераспределение реализации полномочий.

10. В целях обеспечения методологического единства подходов к планированию социально-экономического развития муниципальных образований в период становления аналогичных процессов на государственном уровне, предложено:

10.1. Принять на переходный период в качестве основного объекта комплексного территориального планирования на уровне местного самоуправления — муниципальный район, городской округ. Данное предложение базируется на том, что:

— во-первых, муниципальные районы, городские округа, с точки зрения функционирования муниципального хозяйства как сложной социально-экономической системы, можно рассматривать одновременно и как объект, как и субъект территориального управления;

— во-вторых, муниципальный район как муниципальное образование первого уровня включает в себя в виде подсистем входящие в него сельские и городские поселения, а городские округа — районные звенья городского хозяйства;

— в-третьих, муниципальные районы, городские округа сами входят в виде подсистем в систему «субъект Российской Федерации», являясь, таким образом, связующим звеном между вторым уровнем местного самоуправления (поселениями) и вторым уровнем органов государственного управления на территории Российской Федерации (субъектами Российской Федерации).

10.2. До устранения имеющихся объективных и субъективных причин, затрудняющих «сквозное» перспективное планирование для обоих уровней муниципальных образований, ограничиться на уровне городских и сельских поселений текущим, годовым планированием.

10.3. На начальном этапе учитывать стратегические приоритеты сельских и городских поселений в стратегических планах социально-экономического развития муниципальных районов в виде отдельных разделов.

11. Была сделана актуализация проблем в разрезе поселений и дана классификация проблем в муниципальных образованиях на основе анализа анкет 11 муниципальных районов, включающих в себя 120 поселений, Кемеровской области, Для проведения качественной интегральной оценки развития экономики и социальной сферы муниципального образования был использован такой распространенный инструмент бизнес — планирования как.

SWOT-анализ (анализ сильных и слабых сторон территории, возможностей и угроз, их позитивное и негативное влияние на ситуацию в районе).SWOT-анализ проведен по основным факторам, влияющим на ситуацию в районе, указан характер их влияния на текущее и перспективное развитие территории и были определены основные тенденции в развитии муниципальных районов Кемеровской области.

12. Сделан анализ, расчет и нормативно правовое обоснование реализации по предложенному механизму вопроса местного значения по организации медицинской помощи через создание межтерриториальных (межмуниципальных) медицинских округов.

13. Даны рекомендации по совершенствованию и использованию похозяйственного учета, как основы муниципальной статистики. Данные похозяйственного учета являются одним из главных источников информации при подготовке и реализации планов и стратегий социально — экономического развития поселений. Однако, существующая технология ведения похозяйственных книг в бумажном виде, сильно повышает трудоемкость извлечения из них необходимых данных и требует значительных усилий по формированию различного рода статистической отчетности, что отрицательно отражается на качестве данных и их достоверности.

14. Предложено на базе информационной системы похозяйственного учета создать механизм для взаимодействия со следующими органами: межрайонной ИФНСрайонными органами социальной защитырайонными отделениями ГИБДДрегистрационной палатойземельным комитетомБТИ.

15. Выявлена зависимость между потребностью в финансовых ресурсах и объемом выполняемых полномочий. В условиях значительной финансовой зависимости от бюджетов вышестоящих уровней слабо действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. В бюджетах муниципальных районов заметно растет объем затрат, с одной стороны, и сокращается доходная база, с другой, что отрицательно сказывается на социально-экономическом развитии территорий. Исполнение бюджетных доходов в районах в последние годы происходит в условиях постоянных изменений федерального налогового законодательства. Как правило, эти изменения ежегодно приводят к потерям доходных источников для местного бюджета, лишь частично компенсируемым за счет областных трансфертов, ссуд областного бюджета, финансирования проектов федеральных и региональных целевых программ.

В последние годы в соответствии с налоговым законодательством, из структуры муниципального бюджета выпали такие доходы, как налог на содержание жилищного фонда (с 2001 года), налог с продаж (с 2003 года), налог на прибыль (с 2005 года), налог на имущество организаций (с 2005 г.) прочие местные налоги (с 2005 года). Изменения претерпели и нормативы налоговых отчислений. Увеличение дефицита в местных бюджетах в 2006 году связано с перераспределением: налога на имущество организацийединого налога, применяемого в связи с упрощенной системой налогообложенияналога на добычу полезных ископаемых в вышестоящие уровни бюджета. Например, норматив налога на доходы физических лиц в 2004 году в местный бюджет составлял 60%, а в 2005 году только 40%.Исходя из анализа бюджетов районов, можно отметить основные негативные тенденции: снижение доли собственных доходовухудшение структуры расходов местного бюджета, увеличение доли текущих расходов при одновременном снижении удельного веса расходов капитального характерарост депрессивности территории. Так доля собственных доходов в бюджете муниципальных районов в 2006 году составляла: Ижморском районе — 13%- Кемеровском районе — 49,1%- Крапивинском районе — 20,2%- Мариинском районе — 25,1%- Новокузнецком районе — 60,1%- Прокопьевском районе — 69,4%-Промышленновском районе — 28,8%- Тисульском районе — 24,1%- Таштагольском районе — 34%- Юргинском районе — 9,3%-Яшкинском районе — 15,4%.