Политические права иностранных граждан в Российской Федерации: Конституционно-правовой аспект

Актуальность темы

исследования. Новые экономические, политические, этические, геополитические, социальные условия определяют необходимость анализа современного состояния прав и свобод человека, тех изменений их содержания, принципов, реальности действия, которые неизбежно совершались под влиянием новых факторов. Особенности прав и свобод человека в новом веке состоят в том, что они развиваются в условиях противоречий, как сохранившихся от предшествующих этапов развития, так и вновь возникающих. Это создает значительные трудности на пути утверждения прав человека, затрудняет их реализацию в различных регионах мира.

Одно из таких противоречий состоит в глобализации всех процессов общественного развития, с одной стороны, и в стремлении стран и народов обеспечить сохранение своих индивидуальных особенностей, своего особого подхода к правам человека, определяемого историей их развития и традициями, — с другой.

Наряду с процессами глобализации происходит национальное самоутверждение народов, принадлежащих иным цивилизациям, которые далеко не всегда принимают европейские ценности, отстаивая свои права на собственную культуру, традиции, религию, нормативы этического и правового поведения, национальную идентичность.

Ориентиром в сложных и противоречивых ситуациях современного мира должны быть права человека, которые выражают четко выверенные границы его свободы, положение в обществе, взаимодействие с государством и другими индивидами. Права человека — неотъемлемое, неотчуждаемое достижение человеческого рода. Какие бы события и действия не совершались в этом мире, какие бы научные открытия не входили в него, они не должны негативно влиять на положение человека, его права и свободы. В этом состоит суть человеческого измерения всех процессов мирового и национального развития, выдвигающего такой ценностный ориентир как права человека, позволяющий дать оценку всех общественных процессов.

В новом веке права человека развиваются в условиях обостряющихся противоречий. Процесс глобализации развивается на фоне негативных мировых проблем, охватывающих все страны мира, -неконтролируемый рост населения, отсталость социально-экономического и культурного развития, несовершенство систем образования и здравоохранения, нерешенность проблемы продовольственной безопасности, сохранение угрозы войны и межнациональных конфликтов.

Анализ тенденций развития прав человека показывает сложный и противоречивый путь их реализации. Каждый новый этап развития человечества порождает новые трудностичеловечество не только не должно ослаблять борьбу за права человека, но объединять свои усилия для преодоления новых возникающих антигуманных ситуаций, ибо без осуществления прав человека невозможно устойчивое развитие современного мира.

Нельзя не обратить внимание на явно выраженную тенденцию увеличения роли международной миграции населения в демографическом развитии большинства развитых стран мира. В современном мире мобильность населения и интенсивность миграционных потоков резко возросли. По существу международная миграция населения выступает как одна из важнейших составных частей все более усложняющейся системы межгосударственных отношений. Эту проблему с социально-демографической точки зрения не следует недооценивать: массовые перемещения населения, не урегулированные должным образом, не только являются фактором, способствующим социальной напряженности, но могут нанести серьезный ущерб политическим и экономическим преобразованиям в любом государстве.

Характерными закономерностями современной международной миграции являются: значительное увеличение общих объемов вынужденной миграции1, «утечка умов» (значительное увеличение среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации) — рост числа «экологических беженцев» (лиц, вынужденных оставить традиционные места проживания из-за резкого ухудшения качества окружающей среды).

Что касается Российской Федерации, то особенности развития ее миграционной ситуации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, имевшими место на всем постсоветском пространстве после распада СССР, и, прежде всего, трансформацией межреспубликанской миграции в межгосударственную. Со второй половины 90-х гг. развитие миграционных процессов в стране в наиболее общем виде характеризуется сохранением значительной доли вынужденных мигрантов в общей структуре миграционных потоков, безвозвратной эмиграцией высококвалифицированных специалистов в экономически развитые страны, увеличением притока в Россию иностранной рабочей силы .

По данным Федеральной службы государственной статистики в 1997 г. в Россию прибыл 597 651 человек, в том числе из стран СНГ — 582 829 человек, из стран вне СНГ — 14 822 человекав 2000 г. — 359 330, в том числе из стран СНГ — 350 290, из стран вне СНГ -9040;

1 Общее число мигрантов в мире превышает 125 млн. человек, образуя своеобразную «нацию мигрантов».

2 По данным некоторых экспертов, в России сейчас насчитывается свыше 4 млн. мигрантов. По этому показателю наша страна занимает второе место в мире (после США). в 2001 г. — 193 450, в том числе из СНГ — 186 226, из стран вне СНГ — 7224- в 2002 г. — 184 612, в том числе из СНГ — 177 314, из стран вне СНГ — 7298- в 2003 г. — 129 144, в том числе из СНГ — 119 661, из стран вне СНГ — 9483- в 2004 г. — 119 157, в том числе из СНГ — 110 374, из стран вне СНГ — 8783. За январь — июль 2005 г. в Россию прибыло 99 190 человек, в том числе из государств СНГ — 94 531 человек, из государств вне СНГ — 46 591.

Как было отмечено ранее, к концу XX — началу XXI века мир прочно занял позиции на пути глобализации и интернационализации. Стираются границы между государствами (яркий пример тому, объединение государств Европы в Европейский Союз). А взаимосвязь и взаимодействие физических лиц, имеющих разное гражданство, приобрели всеобщий интернациональный характер. Помимо этого, наблюдаемый всплеск миграции населения, приводит к тому, что в некоторых странах г г иностранцы составляют если не большую, то довольно большую часть населения.

Не избежала этих веяний и Россия.

По данным Всероссийской переписи населения 2002 г. количество иностранных граждан, постоянно (обычно) проживающих в Российской Федерации составило 1 025 413 человек. Из них имеющих гражданство стран СНГ — 906 314 человек, в том числе гражданство Азербайджана -154 911, Армении — 136 841, Белоруссии — 4030, Грузии — 52 918, Казахстана — 69 472, Киргизии — 28 843, Молдовы — 50 988, Таджикистана — 64 165, Узбекистана — 70 871, Украины — 230 558. Имеющих гражданство других стран мира — 119 099 человек, в том числе гражданство Афганистана -8221, Болгарии — 2262, Вьетнама — 22 545, Германии — 1329, Греции — 612, Израиля — 1016, Индии — 5351, Китая — 30 598, Латвии — 2864, Литвы.

1 http: // www. gks. ru.

4583, Сирии — 1230, США — 1361, Турции — 4991, Финляндии — 285, Эстонии — 1066. Лиц без гражданства — 429 891 человек1.

Объем прав и обязанностей иностранца определяется международными договорами и национальным законодательством государства. Определение этого объема — дело внутренней компетенции каждого государства. Однако государство должно при этом исходить из международных стандартов, являющихся общепризнанными нормами международного права. В первую очередь эти стандарты закреплены в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Традиционно главным принципом, определяющим правовое положение иностранцев в Российской Федерации, считается принцип национального режима, который закреплен как в Конституции России и в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., так и в отраслевом законодательстве (гражданском, семейном, трудовом, хозяйственном, жилищном, уголовном и т. д.).

Национальный режим соотносит правовой статус иностранцев со статусом граждан страны пребывания. С этой точки зрения правовой статус иностранцев, в принципе, приравнивается к правовому статусу собственных граждан, но за рядом исключений, предусмотренных национальным законодательством. Вместе с тем, изъятия из принципа национального режима, сама возможность установления которых предусмотрена Конституцией Российской Федерацией, в ряде случаев являются необоснованными, и вопрос об аннулировании этих изъятий в свете современных реалий представляется необходимым. Большинство.

1 http: // www. perepis 2002. ru данных изъятий сосредоточено в сфере политических прав иностранных граждан.

В конституционном праве устанавливается положение, что политические права принадлежат в большинстве своем только гражданам государства. Это объясняется тем, что политические права связаны с участием в политической жизни государства, в управлении государственными делами и, следовательно, на обладание ими не могут претендовать все лица, проживающие или находящиеся в пределах страны, в частности, граждане иностранных государств.

Но за последние десятилетия ситуация в этой области начинает постепенно меняться, первые шаги на этом пути были сделаны государствами, вошедшими в Европейский Союз. В Конституциях данных стран закрепляются положения, предусматривающие возможность права голоса и права быть избранным на муниципальных выборах для граждан Европейского Союза в месте их проживания, независимо, являются ли они гражданами данного государства или нет.

По аналогичному пути пошла и Российская Федерация, закрепив в ряде федеральных законов сходные нормы для граждан, постоянно проживающих на территории конкретного муниципального образования.

Также, примером допуска иностранцев к этой сфере жизни государства является возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту.

По мнению диссертанта, одновременно с погружением России в процесс глобализации перечень политических прав, принадлежащих иностранным гражданам в Российской Федерации, будет все более расширяться. Налицо тесная взаимосвязь между процессами, вызванными интернационализацией, глобализацией и допуском лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, но постоянно проживающих на ее территории, к активному участию в политической жизни государства.

Как показал анализ литературы по данному вопросу, означенная проблема не являлась предметом глубокого изучения специалистов по правовому статусу иностранных граждан. Но в настоящее время возникла объективная необходимость восполнить этот пробел, этим и объясняется актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Тема настоящего исследования имеет несколько уровней, различающихся по степени конкретности и связи с практикой. С правовой точки зрения, проблема прав человека рассматривалась специалистами-теоретиками государства и права С. С. Алексеевым, Н. В. Витруком, В. М. Гессеном, Р. З. Лившицем, Л. С. Мамутом, Н. И. Матузовым, B.C. Нерсесянцем, И. Сабо, Ю. Г. Ткаченко, Л. С. Явичем и другими.

Для настоящего исследования трудно переоценить значение работ российских дореволюционных государствоведов, которые в условиях отсутствия в России конституционных традиций внесли значительный вклад в теорию разработки прав и свобод человека. Среди них Б. А. Кистяковский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Н. И. Трубецкой и другие.

На следующем уровне изучения прав человека ученые уделяли внимание их системе, соотношению друг с другом. В разработку этой проблемы внесли значительный вклад В. М. Гессен, Г. Еллинек, Б. А. Кистяковский, Н. М. Коркунов. В разные годы изучением системы прав человека занимались A.M. Витченко, Л. Д. Воеводин, А. И. Ковлер, Б. В. Кожанов, В. Ф. Коток, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, В. А. Кучинский,.

A.И. Лепешкин, Е. А. Лукашева, А. Х Махненко, Н. А. Михалева,.

B.А. Патюлин, В. Л. Поляков, Ф. М. Рудинский, Ю. И. Скуратов, Б. Н. Топорнин, И. Е. Фарбер, Ф. А. Хоменок, Б. В. Щетинин, Л С. Явич и другие. Международно-правовым аспектом проблемы занимались ученые-юристы В. А. Карташкин, В. В. Кудинский, А. П. Мовчан.

Тема настоящего исследования предполагает и третий уровень, тесно соотнесенный с иностранными гражданами. Изучением различных аспектов правового статуса иностранных граждан в разное время занимались: С. А. Авакьян, A.M. Арбузкин, М. М. Богуславский, В. Г. Буткевич, J1.H. Галенская, Ю. В. Герасименко, Ю. А. Дмитриев, В. В. Егорьев, В. И. Кисиль, К. А. Корсик, М. Н. Кузнецов, JI.B. Лазарев, Г. Н. Лашкевич, Н. И. Марышева, А. И. Микульшин, О. Ф. Мураметс, И. В. Пантелеева, В. П. Пастухов, М. А. Плоткин, Б. Д. Розенблюм, А. А. Рубанов и многие другие.

Объектом исследования является правовой статус иностранных граждан.

Предметом исследования выступает система и содержание политических прав иностранных граждан в Российской Федерации.

В соответствии с объектом и предметом исследования, основная цель исследования состоит в выявлении проблем российского законодательства, регулирующего отношения в сфере политических прав иностранных граждан, и разработке практических шагов по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования решаются следующие задачи:

— определение понятия «иностранец», дифференциация понятий «правовой статус иностранцев» и «правовое положение иностранцев» и раскрытие структуры данных явлений;

— проведение историко-правового анализа законодательного регулирования правового статуса иностранцев в России;

— выявление специфики правового режима иностранцев в Российской Федерации;

— определение места политических прав в системе прав и свобод личности;

— раскрытие понятия и системы политических прав и свобод иностранных граждан в Российской Федерации;

— анализ юридического содержания политических прав и свобод иностранных граждан в Российской Федерации.

Методологическая база исследования. Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания общественных явлений и процессов, а также вытекающие из него частнонаучные методы: конкретно-социологический, технико-юридический, исторический, сравнительно-правовой. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи и взаимозависимости, целостности, всесторонности и объективности.

Новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно посвящено важным, но малоизученным проблемам науки конституционного права. Это первый научный труд, который посвящен анализу политических прав иностранных граждан в Российской Федерации и выявлению проблем их реализации.

Диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором на основе достижений юридической науки, современной правотворческой и правоприменительной практики анализируются имеющиеся пробелы в возможности реализации иностранными гражданами, принадлежащих им политических прав и свобод, и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего политические права и свободы иностранных граждан в Российской федерации.

В диссертационном исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:

1. Несмотря на этимологическое тождество понятий «правовой статус иностранцев» и «правовое положение иностранцев» следует в целях терминологической определенности дифференцировать их.

Исследователем предложено определение правового статуса как категории идеальной, раскрывающей сущность и содержание правового состояния того или иного лица и демонстрирующей его место в системе себе подобных. Его носителями являются субъекты права.

Правовое положение, по мнению диссертанта, — категория, характеризующая реализацию определенных прав, свобод и обязанностей лица в конкретных правоотношениях. Его носителями являются субъекты правоотношений, т. е. реальные, «динамические» их участники.

2. В отличие от устоявшихся теоретических положений диссертант предлагает под правовым режимом иностранных граждан понимать способ предоставления государством иностранным гражданам возможностей для жизнедеятельности, т. е. необходимого объема прав, свобод и обязанностей. Правовые режимы различаются по объему предоставляемых ими прав и свобод и по порядку их предоставления.

3. Политические права и свободы, составляющие важнейшую часть правопритязаний индивидов, выделяются при любом варианте классификации прав и свобод. Система политических прав и свобод иностранных граждан состоит из двух взаимосвязанных подсистем. Первая из них включает в себя права, содержащие правомочия по участию в организации и деятельности государства и его органов, так называемые «права на участие» (избирательное правоправо на референдумправо доступа к государственной и муниципальной службеправо петиции). Вторую группу составляют свободы, при реализации которых имеется возможность проявить свою индивидуальную жизненную позицию (свобода словасвобода собранийсвобода союзов).

4. Необходимо уточнить часть 2 статьи 32 Конституции России, диссертантом предлагается следующая формулировка данной статьи:

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и участвовать в референдуме Российской Федерации и ее субъектов.

Каждый имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме".

Закрепленное в законодательных актах право иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и право принимать участие в местном референдуме не может быть ими реализовано на практике по причине отсутствия международных договоров Российской Федерации, закрепляющих положения о реализации иностранными гражданами данных прав.

5. Существует объективная возможность предоставить иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, право подачи обращений и петиций и закрепить это право на конституционном уровне, путем внесения изменений в статью 33 Конституции Российской Федерации. Также необходимо принять Федеральный закон «Об обращениях и петициях в Российской Федерации», который указывал бы в качестве субъектов права подачи данных актов помимо граждан Российской Федерации, еще и иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России.

6. В настоящее время иностранцы лишены возможности участия в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях от своего имени, и имея такую возможность только в качестве члена и участника общественных и религиозных объединений, иностранный гражданин ограничивается в свободе слова, которая принадлежит в России «каждому». Поэтому необходимо внести изменения в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», расширив перечень субъектов реализации свободы собраний за счет иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации на законных основаниях. Подобным же образом следует расширить и статью 31 Конституции России, которая говорит о свободе собраний, употребив в качестве подлежащего существительное «каждый».

7. На современном этапе иностранные граждане и лица без гражданства имеют возможность реализовывать свободу союзов, принадлежащую в Российской Федерации «каждому», независимо от гражданской принадлежности. Однако следует рассмотреть вопрос отмены ограничения рассматриваемой свободы, путем внесения изменений в Федеральные законы «О национально-культурной автономии» и «О политических партиях», в части участия иностранных граждан в данных объединениях.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на формирование единой концепции государственного регулирования политических прав иностранных граждан. Предложения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем правового статуса иностранцев в Российской Федерации.

Результаты исследования представляют практический интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов. Они могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности и педагогической работе в процессе преподавания курса «Конституционное право.

Российской Федерации" в высших учебных заведениях, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета, использовались при чтении лекций и проведении семинаров по курсу «Конституционное право России» в Российском государственном социальном университете. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора. Результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации были апробированы в выступлениях автора на научно-практических конференциях, в том числе: межвузовской научной конференции студентов и аспирантов, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации (Москва, 2003) — научно-практической конференции «Актуальные проблемы реализации Конституции Российской Федерации: теория и практика» (Москва, 2004) — международном социальном конгрессе «Социальные процессы и социальные отношения в современной России: характер и механизмы функционирования» (Москва, 2004) — VII научных чтениях юридического факультета РГСУ «Социальное будущее России и эволюция ее правовой системы» (Москва, 2005).

Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и использованной научной литературы.

Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить, что характеристика политических прав и свобод как группы прав и свобод, принадлежащей в большинстве своем только гражданам государства, в свете настоящего исследования представляется некорректной, так как проведенный анализ законодательства свидетельствует о том, что иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, обладают большим перечнем политических прав и свобод. Так, иностранцы обладают следующими правами и свободами из ряда политических:

1) правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

2) правом участвовать в местном референдуме;

3) правом доступа к государственной службе посредством поступления на военную службу по контракту;

4) свободой слова;

5) свободой собраний (иностранцы могут участвовать в публичных мероприятиях в качестве членов и участников общественных и религиозных объединений);

6) свободой союзов. Российское законодательство, регулирующее правовое положение иностранных граждан и, в частности, их политические права, в настоящее время далеко от совершенства и, по мнению диссертанта, подлежит дополнению, а ряд норм и кардинальному изменению. Закон об иностранцах 2002 г., безусловно, содержит много новелл по сравнению с Законом 1981 г., но практика его реализации показывает, что законодатель при создании этого Закона не избежал и пробелов. В соответствии с целью нашего исследования в результате проведенной работы нами были выявлены проблемы российского законодательства, регулирующего отношения в сфере политических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. В целях оптимизации процесса использования иностранцами данных прав и свобод необходимо разработать конкретные шаги по совершенствованию положений соответствз^ющих законов. И, прежде всего, необходимо уточнить часть 2 статьи 32 Конституции России. Диссертантом предлагается следующая формулировка данной статьи: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и участвовать в референдуме Российской Федерации и ее субъектов. Каждый имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме». Также, следует обратить внимание на реализацию иностранцами права на участие в муниципальных выборах и в местном референдуме. Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, согласно Федеральному закону об иностранцах от 2002 г. и Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. теоретически могут участвовать в выборах и референдуме, проводимых в данном муниципальном образовании. Формальность данных прав объясняется тем, что их использование на практике невозможно, так как на данный момент отсутствуют международные договоры, закрепляющие положения о реализации этих прав, наличие которых является одним из главных условий участия иностранных граждан в выборах и референдуме этого уровня. Итак, следует в кратчайшие сроки заключить международные договоры, содержащие вышеозначенные положения, для перевода данного права из теоретической плоскости в плоскость практического применения. Данные договоры следует заключать, прежде всего, с теми государствами, чьи граждане проживают на территории Российской Федерации в большем количественном составе. Далее, диссертантом предлагается пересмотреть статью 33 Конституции Российской Федерации. В данной статье закрепляется право граждан России на обращения. Однако и иностранные граждане, и лица без гражданства обращаются с различными заявлениями в государственные органы, например, о приеме в гражданство или о выдаче им разрешения на временное проживание и т. п. Данное ограничение прав иностранцев кажется нам необоснованным. Кроме того, по мнению исследователя необходимо различать понятия «обращения» и «петиции». Основным фактором, по которому следует провести грань между данными терминами, является цель их подачи. Целью, как петиции, так и обращения является определенное воздействие на государство и его органы. Однако при подаче петиции во главу угла ставится достижение общественно-значимого интереса, тогда как при подаче обращения — достижение личного интереса обращающегося. Если в результате положительного реагирования адресата на требования или предложения, являющиеся содержанием петиции, произойдут определенные изменения, хотя бы косвенно затрагивающие интересы достаточно большого числа граждан, то есть изменения по сути нормативного характера, то общественная значимость очевидна, и данный акт является петицией. Таким образом, мы предлагаем рассматривать право петиций как право политического характера, а право обращений, в свою очередь, как право личное. Итак, петиции можно рассматривать как обращения граждан по общественно-значимым вопросам, имеющие своей целью воздействовать на их разрешение и адресуемые субъектам политических отношений, в компетенцию которых входит возможность осуществить требуемые или предлагаемые в данных обращениях действия. Необходимость принятия Федерального закона «Об обращениях и петициях в Российской Федерации», который бы содержал легальные определения понятий «обращения» и «петиции» и указывал бы в качестве субъектов права подачи данных актов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, не вызывает сомнения. Мы предлагаем следующий вариант статьи 33 Конституции Российской Федерации: «Каждый имеет право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения и петиции в государственные органы и органы местного самоуправления». Следующей политической свободой, требующей пристального внимания с позиции возможности обладания ею иностранцами, является свобода собраний. В статье 31 Конституции Российской Федерации предусматривается право исключительно граждан России участвовать в публичных мероприятиях. Иностранные граждане ограничиваются в реализации рассматриваемой свободы. Закон о публичных мероприятиях 2004 г. в качестве субъектов реализации анализируемой свободы, помимо всех прочих, назвал членов политических партий, членов и участников других общественных объединений и религиозных объединений. Как показал анализ законов, иностранные граждане и лица без гражданства могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, членами религиозных объединений. Таким образом, названные лица могут з^аствовать в публичных мероприятиях в качестве членов и участников общественных и религиозных объединений. Как известно, свобода слова выступает необходимой предпосылкой свободы собраний, которая, в свою очередь, по отношению к той же свободе слова может рассматриваться как форма реализации последней. И лишаясь возможности участия в публичных мероприятиях от своего имени, а не как член и участник общественных и религиозных объединений, иностранный гражданин ограничивается в свободе слова. Очевидно, что существует реальная необходимость вести разговор на государственном уровне об изменении статей Закона о публичных мероприятиях 2004 г., определяющих субъектов реализации свободы собраний и о введении в этот перечень иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Подобным же образом следует расширить и статью 31 Конституции России, употребив в качестве подлежащего существительное «каждый». Несмотря на то, что свобода союзов закреплена на конституционном уровне за «каждым», анализ законодательства показал, что существует ряд зачастую необоснованных ограничений данной свободы иностранных граждан. Примером необоснованного ограничения является Федеральный закон «О национально-культурной автономии». Как следует из статьи 1 данного Закона, з^астниками национально-культурной автономии могут быть только граждане Российской Федерации. Непонятна причина, по которой иностранные граждане, постоянно проживающие на территории Российской Федерации и относящие себя к определенной этнической общности, не могут участвовать в данном общественном объединении. По нашему мнению следует изменить эту статью следующим образом: «Национально-культурная автономия в Российской Федерации — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Также, следует дополнить данный Закон статьей следующего содержания: «Иностранные граждане, лица без гражданства, относящие себя к определенным этническим общностям и постоянно проживающие в Российской Федерации, наравне с гражданами Российской Федерации могут принимать участие в деятельности национально-культурной автономии». Запрет участия иностранцев в политических партиях, на первый взгляд может показаться обоснованным, исходя из того, что Закон о партиях 2001 г. основной целью создания партий называет участие граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Основные опасения ученых и практиков в вопросе членства иностранцев в политических партиях основаны на возникновении реальной возможности для их участия в управлении государством и обществом, так как политические партии играют особую роль в организации электоральных процессов. Однако, по мнению исследователя, возможная негативная роль иностранных граждан и лиц без гражданства как членов и участников политических партий в избирательном процессе несколько преувеличена, поскольку данные лица не обладают правом избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также они не могут являться жертвователями политических партий и их региональных отделений. Также, проблем с активным воздействием иностранцев на политическую жизнь российского общества можно избежать путем установления максимальной численности иностранцев в самой партии или ее руководящих органах. Таким образом, диссертантом предлагается внести изменения в Закон о партиях 2001 г. в части предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, права членства или принадлежности к политической партии, с одновременным установлением максимальной численности иностранцев в самой партии или ее руководящих органах. В юридической литературе политические права часто называют негативными в том смысле, что государство здесь, в отличие от обеспечения социально-экономических прав, не обязано предпринимать каких-либо положительных действий для их обеспечения, а должно воздерживаться от посягательства на политические права и свободы. Это свобода человека от государства, права человека на невмешательство государства'. И государство не должно вмешиваться, ограничивая принадлежащие человеку политические права и свободы, независимо от того является ли лицо гражданином государства или иностранным гражданином или лицом без гражданства. Однако политические права и свободы выступают той сферой прав человека, где иностранцы подвергаются наибольшим ограничениям. Зачастую это оправдано, учитывая сам характер политических прав, их тесную связь с суверенитетом государства. Но ограничения, предусмотренные российским законодательством, не всегда оправданы, а зачастую, не отвечают требованиям Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это ' См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. 291. необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Неоправданные ограничения политических прав и свобод иностранцев, как показал анализ законодательства, связаны как с неудачными формулировками ряда статей самой Конституции России, так и с запретами, установленными федеральными законами, В ряде случаев детальная регламентация порядка осуществления некоторых прав должна быть установлена законами, которые до сих пор не приняты. Таким образом, расширение перечня политических прав и свобод иностранцев, как в России, так и в зарубежных странах как показывает практика, во многом принимает характер закономерного процесса. Возможность участия в местных выборах и в местном референдуме, допуск к военной службе по контракту — вот примеры конкретных шагов России, предпринятых в последнее время на этом пути. Идея интеграции иностранцев в российское общество на современном этапе его развития становится все более актуальной из-за увеличивающегося количества лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, но постоянно проживающих на ее территории. А одной из причин активной миграции населения из одного государства в другое, в частности в Россию, можно назвать мировую глобализацию как цепь политических, экономических и технологических перемен, стирающих границы между государствами ради взаимообмена.