Теоретические проблемы обеспечения экологического правопорядка

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ. Естественной средой обитания человека, условием его жизни и всех видов деятельности выступает природа, существующая вне его сознания. Она — колыбель человека и кладовая природных ресурсов, которые Российской Конституцией признаны как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 п. 1).

Взаимоотношения человека и общества с природой, именуемые в настоящее время экологическими, существенно отличаются от тех, которые принято называть общественными. Это — отношения людей, наделенных сознанием, способных контролировать и управлять своими поступками, с окружающей естественной природной средой, которая развивается по присущей ей объективным (естественным) законам. Человек не может властвовать и повелевать природой. Он должен учитывать законы ее саморазвития, их рационального использования, если не желает причинить вред природе, ее объектам и благоприятному уровню жизни всего человечества, его настоящему и будущим поколениям.

Гармоничные отношения общества с природой в современных условиях не могут сложиться без воздействия правовых, экономических и воспитательных механизмов, побуждающих каждого землянина рационально и бережно относиться к природе, ее ресурсам, экологическим системам.

Право выступает в качестве наиболее эффективного механизма воспитания у граждан FbicoKoro уровня экологического правосознания, понуждает всех природопользователей поддерживать предписанный законами уровень экологического правопорядка. Такой порядок рационального и бережного природопользования складывается под влиянием законодательных и иных требований экологического права, которое в настоящее время развивается и совершенствуется под активным воздействием многих факторов, в том числе и норм международного права охраны окружающей среды. В системе правовых категорий, эффективно обеспечивающих рациональное природопользование и охрану окружающей среды, особое место занимает правопорядок. Однако данное понятие исследовалось лишь в общей теории права и применительно к отдельным отраслям права, в науке не рассматривалось. Экологический правопорядок во многом пока еще употребляется лишь в качестве правовой дефиниции, закрепленной в некоторых нормативных правовых актах. Поэтому разработка теоретических проблем новой концепции экологического правопорядка — это одна из актуальных проблем науки экологического права.

СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТКИ ТЕМЫ. Теоретические основы правового порядка в общем плане были предметом исследования в научных и учебных трудах ряда авторов (Алексеев С.С., Борисов В. В., Васильев A.M., Комаров С. А., Матузов Н. И., Тихомиров Ю. А., Гулиев В. Е., Фарбер И. Е., Малько А. В. и др.) Вместе с тем, теория отраслевых видов правопорядка (и прежде всего земельного и экологического) впервые в литературе предложена диссертантом.

При разработке темы своего исследования автор активно анализировал научные труды известных в стране и за рубежом представителей науки экологического, земельного, природоресурсного права (Адиханов Ф.Х., Азаров Г. И., Аксененок Г. А., Андрейцев В. А., Бобылев А. И., Боголюбов С. А., Бринчук М. М., Веденин Н. Н., Габитов Р. Х. Герасимова И.А., Голи-ченков А.К., Дубовик O. JL, Ермаков В. Д., Ерофеев Б. В., Жевлаков Э. Н., Желудков А., Злотникова Т. В., Иконицкая И. А., Казанник А. И., Колбасов О. С., Кравченко С. Н., Крассов О. И., Краснова И. О., Корельский В. М.,.

Круглов В.В., Панкратов И. Ф., Перевалов В. Д., Петров В. В., Петрова Т. В., Раянов Ф. М., Разгильдеев Н. Т., Сыроедов Н. А., Тимошенко А. С., Транин А. А., Чубуков Г. В., Шемшученко Ю. С., Шестаков А.С.). v>

ЦЕЛЬЮ НАСТОЯЩЕЙ РАБОТЫ являются исследование теоретических и практических проблем, характеризующих концепцию экологического правопорядка Российской Федерации (понятие экологического правопорядка, его структуры, управления, способов защиты, его соотношения с экологическим правопорядком, регулируемым нормами международного права), как одного из условий, обеспечивающих устойчивое развитие общества.

ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ стало действующее законодательство Российской Федерации в области рационального природопользования, охраны окружающей природной среды и отдельных природных объектов, экологических систем и природных ресурсов, выявление эффективных правовых и иных механизмов сохранения благоприятного состояния окружающей среды на территории Российской Федерации в целом и в пределах территории ее субъектов, познание возможности использования опыта охраны окружающей среды в развитых зарубежных странах и мировом содружестве в целом. Методологической основой исследования стало учение о взаимодействии общества и природы, о диалектике этих взаимоотношениях в развитии и противоречиях, о факторах и негативных последствиях антропогенного воздействия на окружающую природную среду, о необходимости сохранения благоприятного ее состояния для настоящего и будущих поколений.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ЗНАЧИМОСТЬ диссертационного исследования заключается в формулировании и обосновании теоретической концепции о необходимости наряду с общетеоретической категорией правового порядка признания того факта, что в действительности существуют отраслевые виды правового порядка, в том числе экологический правопорядок. В настоящей диссертации впервые в эколого-правовой науке формулируется научная концепция экологического правопорядка. В диссертации показано, что экологический правопорядок имеет свою структуру, содержание, субъекты, он нуждается в управлении и защите, гарантиях стабильности и уровня благоприятности для жизни и деятельности населения, проживающего на экологически безопасной территории.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ПУБЛИЧНУЮ ЗАЩИТУ:

1. Научная концепция: экологический правопорядок как фактическая реальность взаимоотношений природы и общества, как фактическое и правовое условие жизни и деятельности нынешнего и будущих поколений людей.

2. Научный вывод о том, что предметом правового регулирования экологического права России в современных условиях следует считать, помимо традиционно признаваемых отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, также отношения по формированию и сохранению благоприятной среды обитания человека (экологический правопорядок). В этой связи экологический правопорядок должен рассматриваться как неотделимая часть структуры экологического права.

3. Научная классификация правопорядка, устанавливающая его основные видынаучно обоснованное понятие экологического правопорядка как одного из видов правового порядка. Особенность экологического правопорядка, по мнению диссертанта, определяется нормативной правовой базой, субъектами и объектом, совокупностью прав и обязанностей субъектов экологического правопорядка, экологическим правосознанием.

4. Теоретический вывод о признании совокупности правовых норм, определяющих экологический правопорядок, самостоятельным правовым институтом экологического права.

5. Теоретическое обоснование структуры экологического правопорядка. Автор доказывает, что экологический правопорядок — сложное правовое явление. Его исходной нормативной базой выступают общепризнанные нормы международного права окружающей среды, предписания экологического права Российской Федерации (включающего федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, а равно правовые акты непосредственного народного волеизъявления). Предписаниями этих актов регулируются общественные отношения по поводу формирования и сохранения благоприятной окружающей среды (экологические отношения). Участниками этих отношений выступают граждане, юридические лица, государственные и общественные формирования — субъекты экологического правопорядка и носители экологических прав и обязанностей. Эколого-правовые нормы, принципы, экологические права и обязанности субъектов экологических отношений составляют содержание экологического правопорядка. Обязательным элементом экологического правопорядка диссертант признает наличие необходимого уровня экологического правосознания природопользователей, последовательно выполняющих требования предписаний природоохранного законодательства.

6. Теоретические основы управления экологическим правопорядком. Автор доказывает, что управление экологическим правопорядком — широкая правовая категория. Она включает в себя государственное, общественное и внутрихозяйственное (может быть внутриведомственное) управление. Каждое из них имеет свои цели, задачи, методы и объекты, уполномоченных субъектов управления.

7. В международно-правовых документах (пактах, конвенциях) принята классификация прав и свобод человека на социально-экономические, Политические, гражданские, культурные и личные. В этой классификации не просматриваются (недооцениваются) экологические права и свободы граждан и общественных организаций. Диссертант доказывает необходимость их выделения в особую категорию и признания приоритетными в сравнении с иными, поскольку основу этих прав и свобод составляет право на благоприятную окружающую среду, которое равноценно праву человека на жизнь и достойное существование.

8. Положение о публично-правовых и частноправовых способах защиты стабильности экологического правопорядка. Такая классификация способов защиты излагается впервые.

9. Научное положение о необходимости обеспечения экологического правопорядка правомерными действиями законопослушных граждан. Для чего формирование и воспитание высокого экологического правосознания российских граждан рассматривается как составная часть экологической функции российского государства и уставная задача всех общественных объединений.

10. Практические предложения о необходимости совершенствования экологического законодательства. Обосновывается принятие нового закона об охране окружающей природной среды.

ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РАБОТЫ наиболее зримо проявляется в дальнейшем развитии теории экологического права как юридической науки, формировании в ней нового научного института экологического правопорядка, содержание которого является важной частью при последующей кодификации экологического права как современной отрасли российской правовой системы. Предложения о направлениях совершенствования государственного общественного управления формированием экологически благоприятного правопорядка позволят точнее определить экологические функции государственных органов и общественных формирований в области укрепления экологического правопорядка. Анализ частноправовых и публично-правовых средств (способов) защиты экологического правопорядка наполняет новым содержанием признанную в теории и законодательстве концепцию экологизации всех отраслей российского законодательства.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ НАУЧНЫХ КОНЦЕПЦИЙ, выводов и предложений, сформулированных в настоящей диссертационной работе. Диссертационная работа является результатом многолетней творческой работы автора по исследованию теоретических правовых проблем экологического правопорядка. Научные взгляды, концепция, идеи, положения и выводы по исследуемой проблеме нашли свое отражение в ряде многографических работ автора, научных статьях, докладах на научных и научно-практических Всероссийских конференциях, в частности (в г. Москве, Оренбурге, Уфе, Екатеринбурге и др.). Они стали важной основой для разработки новых учебников и учебных пособий по экологическому праву России, используются при чтении лекций в ряде вузов страны.

СТРУКТУРА РАБОТЫ определяется ее предметом и целями, в пяти главах которой раскрывается содержание проведенных автором научных исследований о понятии, структуре, содержании экологического правопорядка, основах его управления, гарантиях стабильности и защиты от правонарушений. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих 20 параграфов, списка литературы.

Предметом судебного обжалования может быть заключение государственной экологической экспертизы, выводы которой могут привести к.

SJ нарушению права на благоприятную среду обитания граждан". Президиум Высшего Арбитражного суда РФ в постановлении № 5098/95 от 28 ноября.

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10. // Бюллетень Верховного суда РФ. 1994. № 5- 1997. № 1.

2 См.: Постановление Президиума Верховного суда РФ от 2 февраля 1994 г. // Бюллетень Верховного суда РФ. 1994. № 4.

1995 г. высказался о том, что истец имеет право оспаривать акты государственных и иных органов только в том случае, если эти акты нарушают его законные права и интересы. Это достаточно дискуссионное положение. Оно существенно ограничивает возможности граждан выполнять их конституционную обязанность сохранять природу и окружающую среду (ст. 57 Конституции РФ).

§ 4. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК СПОСОБ ЗАЩИТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОПОРЯДКА.

Важным звеном в сложном государственном механизме надзора за экологическим правопорядком, соблюдением природоохранительного законодательства выступает Прокуратура Российской Федерации и органы прокуратур субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (18 октября 1995 г.) прокурорский надзор осуществляется за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными организациями, должностными лицами. Органы прокуратуры проводят проверку законности и полноты применяемых ими мер по устранению выявленных нарушений и привлекают виновных к ответственности. Они осуществляют также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическими правонарушениями.

Органы прокуратуры используют преимущества единой централизованной системы, не зависимой от местных влияний, чего нет у других природоохранных структур. Прокуратура призвана активно в условиях нарастания экологического кризиса закрывать те правовые «бреши», которые не всегда способны «зацементировать» существующие правоохранительные ведомства. С этой целью в системе органов прокуратуры для обеспечения законности в природопользовании созданы и успешно функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.

Все это не означает, что прокуратура как бы подменяет или «дублирует» функции и полномочия природоохранительных министерств, ведомств и их органов. Основные действия и усилия прокуроров концентрируются там, где исчерпываются полномочия иных органов экологического контроля. Прокуратура сосредотачивает свои полномочия на правовой оценке и предупреждении наиболее серьезных экологических правонарушений, представляющих угрозу жизни и здоровью людей. Каждый год прокурорами направляются в суды более тысячи уголовных дел о варварском использовании природных ресурсов, загрязнении окружающей среды, других экологических преступлениях. По протестам прокуроров отменяются более трех тысяч незаконных правовых актов органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, должностных лиц.

Спектр опротестованных действий и решений многообразен: здесь и размещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, незаконное размещение и строительство объектов в водоохранных зонах, изъятие земель особо охраняемых природных территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции федеральных органов и многое другое.

Прокурорский надзор может осуществляться всегда, когда исполняется законодательство об охране природы, но это не означает, что его в этих случаях надо обязательно осуществлять. Законодательство может исполняться правообязанными субъектами надлежащим образом и без вмешательства прокуратуры, когда его соблюдение контролируется природоохранными органами.

Вмешательство прокурора всегда необходимо, когда полномочия природоохранительных органов недостаточны, или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения экологических правонарушений. Участие прокурора всегда обязательно, если органы, уполномоченные охранять природу, не принимают должных мер, ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности. И, наконец, когда возникает вопрос, кому проводить проверку исполнения природоохранного законодательства, решающее слово принадлежит прокурору. Поэтому при поступлении сведений о нарушении законодательства, требующих проверки, он, прежде всего, решает, кому следует поручить проведение проверки.

Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их кому-либо для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законом. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В зависимости от характера нарушения экологического правопорядка, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных вредных последствий в будущем, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление.

Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре РФ на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Практика прокурорского надзора свидетельствует, что издание правовых актов (указов, инструкций, положений и других) в нарушение природоохранительного законодательства допускается, к сожалению, многими, начиная с министерств и кончая предприятиями и организациями. Наиболее часто принимаются незаконные и необоснованные постановления о привлечении к административной ответственности. Это обычно выражается в превышении полномочий по наложению административных взысканий, привлечении к ответственности при отсутствии или недоказанности вины, при отсутствии причинной связи между действиями лица и наступившими последствиями, наложении взысканий по истечении сроков их применения, установленных законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. Закон обязывает о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщать прокурору в письменной форме.

Представление прокурора является наиболее распространенной формой реагирования на нарушения природоохранительного законодательства. Он вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное правонарушение. Оно подлежит безотлагательному рассмотрению. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Для принятия мер по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих, установлен месячный срок. Представление вносится на основе глубоко проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

Если требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им ставится вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Наиболее активной реакции органов прокуратуры в настоящее время требуют проблемы радиоактивного загрязнения, аварии, захоронения радиоактивных отходов, нарушения правил эксплуатации объектов и приборов с радиоактивными веществами, их хранение, перевозка и т. п.

При осуществлении своих полномочий прокурорам, в частности, предписано использовать обращение с исками в арбитражные суды в целях оперативного и реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений. При решении вопросов о подготовке и предъявлении исков считается безусловно необходимым вмешательство прокурора для защиты государственных и публичных интересов в случаях нарушения природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и природным объектам.

Особую взвешенность предложено проявлять при подготовке исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей. Предъявление подобных исков необходимо осуществлять, в первую очередь, в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе Федеральных государственных предприятий, когда они сами по объективным причинам не смогли обратиться с иском, либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц. В последнем случае наряду с предъявлением иска прокурорам предложено решать вопросы о привлечении к ответственности виновных. Иски в интересах иных юридических лиц предъявлять не только при нарушении прав истцов, но и при ущемлении государственных и общественных (публичных) интересов (срыв выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф и др.)1.

Постановление прокурора выносится, исходя из характера нарушения закона должностным лицом (ст. 25 Закона о прокуратуре РФ). Так, в случаях обнаружения признаков экологического преступления им выносится мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела. Когда возникнет необходимость привлечения виновного к административной ответственности, и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме.

Закон (ст. 27) обязывает прокурора принимать меры к обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного экологическими правонарушениями. Он вправе предъявлять и поддерживать в арбитражном суде иски в интересах пострадавших. Вместе с тем нельзя не заметить, что предъявляя такие иски прокуроры нередко подменяют тем самым другие органы. Подавляющее число исков, если это не связано с рассмотрением судами уголовных дел, должны, в первую очередь, предъявляться специ.

1 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» от 1 августа 1995 г. № 41 / Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 1995. № 10. ально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. Прокуроры, как правило, предъявляют иски в случаях, когда это по какой-то причине не в состоянии сделать заинтересованные органы.

Следует заметить, что в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ вправе направить только Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в Арбитражный суд субъекта РФ — также прокурор или заместитель прокурора субъекта РФ. Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных природоохранных прокуратур. К примеру, природоохранные прокуратуры Поволжья, расположенные на всей территории, где протекает Волга и впадающие в нее другие реки, должны направлять все материалы для предъявления исков в арбитражный суд своей области сначала в Волжскую природоохранную прокуратуру, приравненную к областной.

Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду 1985;1986 гг., когда надвигающийся экологический кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за соблюдением законодательства об охране природы. Были приняты меры по совершенствованию прокурорского надзора в экологически неблагоприятных регионах, увеличена штатная численность прокурорских работников, созданы Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), прокуратуры в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.

Десятилетний опыт показал жизнеспособность и более высокую результативность природоохранных прокуратур в сравнении с надзорной деятельностью территориальных прокуратур. Образование природоохранных прокуратур позволило: заметно повысить самостоятельность и независимость прокуроров от органов государственной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения экологического законодательствалучше координировать и согласовывать следственно-прокурорские действия в регионах, охватывающих несколько административно-территориальных единицусилить взаимодействие с природоохранительными и контролирующими органами по сохранению экологического правопорядкаповысить компетентность и качество прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.

§ 5. УКРЕПЛЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОПОРЯДКА ПУТЕМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА САМОЗАЩИТУ.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что каждый гражданин вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45). Среди незапрещенных законом способов следует упомянуть самозащиту своих прав каждым гражданином. Такой способ, например, прямо предусмотрен ГК РФ (ст. 12) при защите гражданских прав.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 11) указывает способы, которыми обеспечивается право каждого гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Среди названных способов право на самозащиту не упоминается. Но это не значит, что самозащита гражданами сложившегося благоприятного экологического правопорядка не допустима. Она возможна уже в силу конституционного предписания.

Понятие и содержание самозащиты субъектами (гражданами и юридическими лицами) экологического правопорядка в действующем законодательстве не закреплено, а теория этого правового института в литературе по существу не излагалась. Имеется лишь литература об институте необходимой обороны в уголовном законодательстве и институте крайней необходимости применительно к защите имущественных прав. В этой связи целесообразно высказать свою позицию по этой проблеме.

Гражданский кодекс РФ среди способов защиты гражданских прав признает самозащиту права (ст. 12). Под самозащитой гражданских прав в учебной литературе понимается совершение управомоченным лицом не запрещенных законом действий фактического порядка, направленных на охрану его личных или имущественных прав или интересов, интересов и прав других лиц и государств1. Некоторые авторы формулируют это понятие более широко, понимая под самозащитой гражданских прав не только фактические действия управомоченного лица по защите прав, но и всякие допускаемые законом односторонние действия заинтересованного лица в целях обеспечения неприкосновенности права2.

Нами излагается свое видение самозащиты гражданами и юридическими лицами экологического правопорядка как средство реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Самозащита гражданами и юридическими лицами экологического правопорядка означает прежде всего их собственные деяния по реализации.

1 См.: Гражданское право: Учебник. Т. 1. 2-е изд. перераб., и дополн. / Отв. Ред. Проф. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 1998. С. 413.

2 См.: Басин Ю. Г. Основы гражданского законодательства о защите субъективных гражданских прав // Проблемы применения Основ гражданского законодательства и Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик. Саратов, 1971. С. 36. своего конституционного права на благоприятную окружающую среду. Самозащита субъектами своих прав допустима лишь правомерными деяниями (активными и пассивными). При самозащите должны учитываться правила необходимой обороны (при защите жизни и здоровья) и крайней необходимости при защите иных прав.

Само название «самозащита» предполагает сознательную и добровольную деятельность субъекта экологического правопорядка. Предлагается различать инициативную и непосредственную самозащиту. При инициативной защите гражданин или юридическое лицо выступают лишь инициаторами принятия правоохранительных мер к нарушителю экологического правопорядка. Они обращаются за защитой своего нарушенного права к уполномоченному государством органу. В этом случае субъект экологического правопорядка защищает свои экологические права опосредованно. Это мы наблюдаем при исковом (судебном), административном и иных случаях, когда права граждан защищаются уполномоченными на то органами государства, местного самоуправления либо общественными организациями. Этот способ по существу формулируется в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 12) как право граждан требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человекаставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Инициативная защита экологического правопорядка базируется также на государственных гарантиях экологических прав граждан, предусмотренных названным законом. Они проявляются в том, что исполнительные и распорядительные органы, специально уполномоченные на то государственные органы в области охраны окружающей природной среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным организациям и гражданам в реализации экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по исполнению их предложений и требований в организации природоохранительной деятельности.

Инициативная самозащита, конечно, в полной мере таковой не является, она, можно сказать, на половину самозащита, поскольку граждане и юридические лица лишь информируют правоохранительные органы о совершенных экологических правонарушениях и требуют принятия мер, защищающих их права. При этом они, естественно, защищают свои права, но опосредованно, через природоохранительные органы.

Самозащитой в полном смысле слова выступает непосредственная самозащита, когда субъект экологического правопорядка сам непосредственно осуществляет правомерные действия по защите экологического правопорядка, не обращаясь к помощи государственных и иных уполномоченных органов. Такой способ самозащиты экологических прав граждан по существу вытекает из Конституции РФ (ст. 58), где сказано, что каждый обязан сохранять природную окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» также предусматривает обязанности граждан: принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом сберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения (ст. 12). Исполнение этих законодательно предписанных обязанностей каждым гражданином — одно из реальных средств самозащиты ими благоприятной окружающей среды и сложившегося экологического правопорядка.

Как ни странно, но закон, закрепляя экологические обязанности граждан, не называет субъектами этих обязанностей юридических лиц. Мы полагаем, что, по крайней мере, конституционные обязанности по сохранению природы и окружающей среды, бережному отношению к природным богатствам, обращенные к каждому, должны в полной мере распространяться и на юридических лиц, поскольку под термином «каждый» следует понимать как граждан, так и иных субъектов экологического правопорядка.

Этот вывод подтверждается тем обстоятельством, что во многих случаях экологические обязанности юридических лиц формулируются в самостоятельных федеральных законах. Например, Федеральный закон от 10 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» содержит главу II «Права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» 1. Так, индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, обеспечивать безопасность для здоровья человека при выполнении работ и оказании услуг и т. д.

Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения» (ст. 20) определяет обязанности организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, по обеспечению радиационной безопасности при радиационной аварии1. А.

Федеральный закон от 4 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха» 2 определяет обязанности граждан и юридических лиц, имеющих стационарные и передвижные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (ст. 20). Помимо того, в нем сформулированы общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух, и требования охраны атмосферного воздуха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, наиболее негативно влияющей на качество атмосферного воздуха (ст. 15−19).

Можно сделать общий вывод, что экологические обязанности юридических лиц определены в различных законах природоохранительного законодательства. Надлежащее соблюдение юридическими лицами возложенных на них законом экологических обязанностей надо рассматривать как их участие в защите благоприятного для них экологического правопорядка и самозащиту от вредных, принадлежащих им природных и имущественных объектов и ресурсов.

Следует различать индивидуальную и коллективную самозащиту экологического правопорядка.

Индивидуальная самозащита осуществляется субъектом (гражданином и юридическим лицом) от своего имени и своими средствами. Объектами индивидуальной защиты выступают жизнь, здоровье гражданина и принадлежащие ему имущество и природные объекты. Объектами самозащиты юридического лица могут быть только имущество, природные объекты и ресурсы.

Способы такой самозащиты могут быть самые разнообразные. Обязательным условием их использования признается правомерность действий, препятствующих правонарушителю осуществлять свое негативное воздействие на экологический правопорядок. Когда правомерность самозащиты прямо не вытекает из предписанных законом действий, то граждане и юридические лица, на наш взгляд, должны руководствоваться принципом «правомерности действий по самозащите своих экологических прав, если не доказано иное». При этом не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах" (ст. 10 ГК РФ). По аналогии можно и нужно при этом учитывать правило о том, что в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются (ст. 10 ГК РФ). При самозащите жизни и здоровья граждан нельзя превышать пределы необходимой обороны, а при защите имущества и природных объектов руководствоваться правилами о крайней необходимости, достаточно освещенными в юридической литературе.

Индивидуальная самозащита предполагает активность (сознательную и добровольную) самих субъектов экологического правопорядка. Все варианты такой самозащиты излагать нет необходимости. В качестве примера можно указать на необходимость самоконтроля граждан за радиационной безопасностью. Согласно Федеральному закону «О радиационной безопасности населения» при обращении с источниками ионизирующего излучения организации обязаны проводить контроль и учет индивидуальных доз облучения работников (ст. 14). Если такой контроль не проводится или проводится не регулярно, работник в порядке самозащиты своего здоровья вправе потребовать необходимого обследования, поскольку с 1 января 2000 года для работников установлена средняя годовая эффективная доза, равная 0,02 зиверта, или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) — 1 зиверту. Установленные законом основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством Российской Федерации только в сторону их уменьшения (ст. 9).

Можно привести иной пример самозащиты права пользования водным объектом, принадлежащим гражданину или юридическому лицу. Как известно, обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности гражданам и юридическим лицам. Водное законодательство запрещает сброс отходов в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов (ст. 96 Водного кодекса РФ). Если в нарушение этого правила постороннее лицо начинает сброс таких отходов в водоем, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, собственник этого водоема вправе в порядке самозащиты своего права воспрепятствовать этому правонарушению своими силами и средствами. Приведенных примеров достаточно, чтобы иметь представление о индивидуальной самозащите экологического правопорядка.

Коллективная самозащита гражданами экологических прав и экологического правопорядка предусмотрена законодательством более развернуто. Такая самозащита используется гражданами прежде всего в сочетании их с правом на объединение в общественные организации в области охраны окружающей природной среды. Общественные объединения могут создаваться в соответствии с одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Все они, независимо от их организационно-правовых форм, равны перед законом1.

Наиболее крупными общественными экологическими объединениями являются Социально-экологический союз, ассоциация «Экология и мир», Экологический фонд. Созданы региональные объединения: Комитет спасения Волги, Комитет спасения Иртыша и др.

В Республике Башкортостан в настоящее время реально существует и действует ряд общественных экологических движений, наиболее крупными из которых являются: Башкирский республиканский совет Всероссийского общества охраны природы (ВООП), Социально-экологический союз, отделение партии зеленых, Общественный экологический совет и Республиканская детская общественная организация «Пионеры Башкирии», Башкирское отделение Российского фонда «Здоровье человека», Общественно-экологическое объединение «Тенгри», Фонд поощрения граждан и организаций, занятых защитой животных и др.

Как показывает опыт США, многие природозащитные организации видят практическую пользу от своей деятельности именно в качестве оппонентов властям. Конечной формой противостояния является судебное преследование государственных надзорных органов за нерешительные действия в отношении осквернителей природы" .

1 См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М.: Инфра. М-Норма, 1997. С. 51.

2 Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль II Государство и право. 1996. 2. С. 66−67.

По мнению Г. А. Ларионова, иск от имени общероссийской общественной организации следует признавать правомерным в тех случаях, когда затронуты интересы именно ее членов. В иных случаях право на иск должно принадлежать общественным организациям, зарегистрированным в пределах только того субъекта федерации, где произошел случай, давший повод к иску1.

Закон предоставляет названным общественным экологическим объединениям полномочия в области охраны окружающей природной среды. Среди них, в частности, названы следующие: защищать экологические права и интересы населениярекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельноститребовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охранытребовать назначения государственной экологической экспертизыставить вопрос о привлечение к ответственности виновных должностных лиц (ст. 13 Закона «Об охране окружающей природной среды»).

Коллективные формы защиты экологического правопорядка важны и необходимы тогда, когда право на благоприятную окружающую среду нарушается у значительного числа граждан либо у целого региона населения.

1 Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль // Государство и право. 1996. № 2. С. 68.

Избрание той или иной формы коллективной самозащиты предопределяется характером экологического правонарушения, его опасностью и размерами проявления. Мы приводили пример об экологической обстановке в г. Карамаш Челябинской области. Город называют мертвым, самым неблагополучным на земном шаре, а общественные организации безмолвствуют.

В приведенном примере общественным организациям необходимо воспользоваться правами на организацию собраний, митингов, пикетов, шествий, демонстраций, петиций, сбора подписей, вхождения с предложениями о проведении обсуждения проектов, референдумов. Среди этих форм коллективной самозащиты следует специально остановиться на необходимости проведения референдумов. По этой форме коллективных действий в области охраны окружающей природной среды сложилась определенная позиция некоторых авторов1. По мнению председателя Центра экологической политики России, члена-корреспондента РАН, профессора А. В. Яблокова, референдум — самое мощное оружие решения экологических проблем. Например, обратимся к столице России — г. Москве. Здесь городские власти разработали Концепцию обеспечения экологической безопасности Москвы на период до 2002 года. В ней дана характеристика состояния окружающей среды в Москве. Так, в 1998 году в воздушный бассейн города было выброшено 1 млн. 737 тыс. тонн загрязняющих веществ, 90% которых дал транспорт. Очищенность стационарных источников выброса газоочистными установками в среднем по городу составляет всего 20%. На берегах Москвы-реки и Яузы насчитывается более 1300 локальных водовыпусков, не оборудованных очистными сооружениями.

1 См., например: Боголюбов С. А. Референдумы по экологически значимым проектам. М: Центр экологической политики России, 1998. С.

Главными загрязнителями берегов Москвы-реки являются 14 предприятий нефтехимического и железнодорожного транспорта. В Москве участились оползни, подтопления, карстовые явления. По данным Москомзема свыше 50% территорий, имеющих почвенный покров, характеризуются низким уровнем загрязнения и удовлетворительной экологической обстановкой, на 22% территорий зафиксирован средний уровень загрязнения, на 25% - высокий. Ежегодно в городе образуется около 13 млн. тонн различных отходов1.

Учитывая характеристики экологической обстановки в г. Москве, наверное было бы правильным обсуждение Концепции вынести на референдум и не ограничивать ее тремя годами жизни, пока ее утвердят, пока доведут до исполнителей, срок ее действия и закончится, а средства финансирования будут использованы на другие нужды.

Можно согласиться с образным выражением А. В. Яблокова, что референдум — экологическое оружие населения. В этом его социальная значимость. Юридическая сущность его заключается в том, что в правовом государстве и демократическом обществе референдум является высшей формой выражения воли народа. Но надо заметить, что в Российской Федерации юридические основы, детали организации и проведения референдумов сохраняют немало неясностей и не до конца решенных положений. Конституционное законодательство России утверждает: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (п. 3 ст. 3 Конституции РФ). 10 октября 1995 г. принят Федеральный закон «О референдумах Российской Федерации». В нем установлены общие правила, права и обязанности участников проведения федеральных референдумов на всей территории России. Помимо федеральных возможны референдумы иного уровня: субъекта федерации и местные ре.

1 См.: В Москве начата борьба с грузовиками и фекатиями IIКомсомольская правда. 1999.2 августа. ферендумы. Понятия и правила организации референдумов изложены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдумах граждан Российской Федерации» (1997 г.). В нем дано четкое законодательное определение референдума. Так, местный референдум — голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Соответственно, референдум субъекта Федерации — это голосование проживающих на этой территории граждан по важным вопросам государственного значения. В этом же законе предусматривается право на агитацию, излагаются общие условия доступа инициативной группы к средствам массовой информации, недопустимость злоупотребления правом на агитацию, порядок финансирования референдума, организация и порядок голосования, подсчет голосов участников референдума, установление результатов референдума и их опубликование. Инициатива проведения референдумов может принадлежать гражданам, группе граждан, общественным объединениям, устав которых зарегистрирован не позднее, чем за шесть месяцев до этого и предусматривает участие в проведении выборов. В инициативной группе по проведению референдума субъекта Федерации должно быть не менее 20 человек, местного референдума — не менее 10 человек.

Назначают референдум орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. Эти органы не могут отказать в проведении референдума, мотивируя это тем, что ими принято решение по существу вопроса. Это решение не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому вопросу.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не должны противоречить законодательству.

Российской Федерации. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных случаев.

Следует согласиться с выводом профессора С. А. Боголюбова1, что инициаторы проведения референдума должны быть готовы к тому, что спор о необходимости референдума и правомочности формулировки вопроса, предлагаемого на референдум, придется решать в судебном порядке. Этого не следует бояться, так как такой судебный процесс должен быть направлен на поиск справедливости и привлечет внимание населения. Сам факт нежелания властей дать населению возможность высказаться по животрепещущему вопросу резко укрепит позиции экологической организации и создаст благоприятные возможности для дальнейшего укрепления экологического правопорядка.

Например, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу о допустимости строительства второй атомной электростанции. Результат референдума отрицательный. Минатом обжаловал результаты референдума в Верховный суд Российской Федерации. Он согласился с доказательствами Минатома о необходимости строительства такой станции. Такая позиция Верховного суда противоречит конституционному принципу о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, и он — носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации (ст. 3 ч. 1 Конституции РФ). Верховный суд не может быть признан органом, стоящим над народом и отменять решения, принятые референдумом. Такова авторская позиция. См.: Боголюбов С. А. Референдумы по экологически значимым проектам. М, 1998. С. 22.