Развитие государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью повышения эффективности использования государственного имущества, важнейшим системным элементом управления которым выступает государственный финансовый контроль.

Количество предприятий государственного сектора в последние годы уменьшается, но уровень прямого участия государства в экономике, особенно в отдельных ее секторах, остается весьма значительным. В настоящее время усиливается тенденция переноса акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью. В структуре доходов федерального бюджета от использования государственной собственности основную долю составляют доходы от возобновляемых источников, т. е. от использования государственного имущества. Это повышает значение финансового контроля в данной сфере, однако его специфика пока еще недостаточно отражена в теории и практике государственного контроля.

Совершенствование государственного финансового контроля в использовании государственного имущества должно способствовать качественному изменению модели управления государственной собственностью, развитию эффективного стратегического и оперативного управления сложными государственными имущественными комплексами. Это повышает требования к методологической, методической и правовой базе государственного финансового контроля, его организационной структуре и определяет теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические, правовые и методологические проблемы финансового контроля затрагивались в работах многих отечественных ученых: И. А. Белобжецкого, В. В. Бурцева, А. Я. Быстрякова, Э. А. Вознесенского, Е. Ю. Грачевой, А. З. Дадашева, Ю.А.

Данилевского, JI.A. Дробозиной, В. А. Жукова, Е. А. Кочерина, С. Е. Лариной, М. В. Мельник, A.C. Наринского, J1.H. Овсянникова, С. П. Опенышева, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, Н. Д. Погосяна, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, C.B. Степашина, Н. С. Столярова, С. О. Шохина, В. И. Шлейникова, Л .Я. Хориной и др.

Непосредственно проблемы управления государственным имуществом рассматривались в исследованиях Л. И. Абалкина, С. Б. Авдашевой, В. В. Бандурина, Т. П. Безденежных, Ю. Б. Винслава, В. И. Кошкина, В. Ю. Кузнецова, Д. С. Львова, Ю. С. Осипова, A.A. Пороховского, В. В. Радаева, А. Д. Радыгина, Л. Г. Ходова, Ю. М. Швыркова и др.

Среди зарубежных ученых проблемам финансового контроля посвящены работы Р. Адамса, А. Аренса, Л. Бернстайна, Р. Доджа, Д. Ирвина, Дж. Лоббека.

Перспективы развития финансового контроля, которые реализуются путем внедрения современных форм и методов контроля, в том числе и аудита эффективности государственных средств, нашли отражение в работах С. А. Агапцова, Ю. М. Воронина, С. Н. Рябухина, А. Н. Саунина, E.H. Синевой и др.

Вместе с тем, несмотря на обширную теоретико-методологическую базу в области финансового контроля, многие вопросы теоретического и практического характера государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества остаются нерешенными. В современных работах основное внимание акцентируется на контроле бюджетных ресурсов. Требуют уточнения методические подходы при проведении контрольных мероприятий в сфере управления государственной собственностью, что позволит повысить эффективность использования государственного имущества.

Актуальность и недостаточная степень разработанности изучаемой проблемы обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и практических аспектов совершенствования государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в современных экономических условиях.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

— исследовать теоретические аспекты сущности и места государственного финансового контроля в сфере управления государственным имуществом и уточнить содержание понятия «государственный финансовый контроль» с учетом существующих в современной научной литературе определений;

— выделить институциональные особенности организации государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации;

— уточнить механизм государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью;

— рассмотреть прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества;

— раскрыть основные направления совершенствования системы государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества;

— сформулировать предложения по дополнению методики проведения финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Объектом исследования выступают институты государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие при проведении государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Теоретические и методологические основы исследования составили научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных финансов и финансового контроля, его развития в современных экономических условиях. Методология исследования базируется на диалектическом методе познания социально-экономических процессов, принципах системного подхода, логического, структурно-функционального анализа, методах сравнения. В рамках системного подхода предмет исследования рассматривается одновременно и как самостоятельная целостная величина, и как подсистема более общей системы управления и регулирования. Для анализа статистических данных и систематизации полученных результатов применялся метод группировок (табличный).

Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы государственного финансового контроля, статистические и аналитические материалы Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, методические рекомендации по финансовому контролю, разработанные государственными органами, наделенными функциями государственного финансового контроля, материалы конференций, монографических исследований, информационно-аналитические статьи, опубликованные в научной и периодической печати, интернет-ресурсы.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

— сформулировано авторское определение государственного финансового контроля на основе сравнения подходов к определению его содержания (надзорный, функциональный, институциональный и управленческо-организационный), под которым понимаются экономические отношения по поводу контроля формирования и эффективного использования в соответствии с законом государственных финансовых ресурсов и государственной собственности в процессе деятельности контрольных органовуточнена роль и значимость государственного финансового контроля как инструмента повышения эффективности управления государственным имуществом в современных условиях;

— раскрыт механизм финансового контроля за государственной собственностью в Российской Федерации, понимаемый как совокупность элементов, с помощью которых осуществляется упорядочение финансовых отношений в этой сфере управления и включающий: нормативно-правовые и распорядительные акты, устанавливающие порядок использования объектов государственной собственностиобщественные отношения субъектов, их права и обязанности в сфере управления государственной собственностьюстрогую отчетность по реализации установленных прав и обязанностей, определяющих правила поведения субъектов отношений в сфере управления государственной собственностьюсистему информационного обменапорядок взаимодействия институтов государственного финансового контроля;

— обоснованы предложения по методическому обеспечению проведения аудита эффективности использования государственного имущества в части уточнения критериев эффективности (критерии экономичности, продуктивности, результативности) — предложено сопровождать процесс контроля эффективности управления государственным имуществом расчетом системы сбалансированных показателей, характеризующих движение и состояние основных и оборотных фондов, а также динамики стоимости предприятия;

— предложены меры по совершенствованию финансового контроля в сфере управления государственным имуществом, включающие: разработку стратегического плана использования государственного имуществасовершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в процессе использования объектов государственной собственностипроведение стоимостной инвентаризации и оценки объектов государственной собственности в условиях рыночного ценообразования;

— дополнена методика проведения финансового контроля в сфере использования государственного имущества положениями, раскрывающими подготовку осуществления контрольных мероприятий в унитарных предприятиях, учреждениях, открытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью с государственным участием, состояние системы управления федеральной недвижимостью и процесса приватизации.

Диссертация соответствует пункту 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» Паспорта специальности ВАК РФ 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретическая значимость полученных научных результатов заключается в возможности формирования обоснованных предложений по развитию государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные выводы и рекомендации могут быть применены при разработке проектов федеральных законов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, методических документов Счетной палаты Российской Федерации, определяющих порядок проведения государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на III Международной научнопрактической конференции «От кризиса к росту: стратегия инновационного развития» (РАГС, Москва, 2009 г.) — на VIII Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2010 г.) — на Международной конференции «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину Декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010;2015)» (РАГС, Москва, 2010 г.).

Публикации по теме диссертации. Основные выводы и предложения по рассматриваемым в диссертации проблемам нашли отражение в 5 опубликованных работах автора общим объемом 1,9 пл., в том числе 2 публикациях в журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения. Структура диссертации определяется необходимостью решения поставленных научных задач. Диссертация объемом 161 страница построена по проблемно-тематическому принципу. Работа содержит 9 таблиц, 4 рисунка.

Список литературы

включает 165 источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Государственный финансовый контроль в сфере использования государственного имущества является неотъемлемой частью общей системы государственного финансового контроля в стране. Поэтому процедуры, методы, формальные и неформальные правила его проведения непосредственно зависят как в целом понимается, организован и реализуется государственный финансовый контроль.

В российской экономической науке и практике все еще остается ряд спорных мест, связанных с недостаточно глубоким и комплексным пониманием сущности государственного финансового контроля, приоритетов его развития, что, безусловно, негативно сказывается на перспективах дальнейшего экономического роста, направленного, в первую очередь, на рост благосостояния российских граждан, достижение высокого качества оказания государственных и общественных услуг, сопоставимого с уровнем развития экономически развитых стран мира.

В работе выделена следующая структура государственного финансового контроля сферы управления государственным имуществом. Во-первых, это ведомственный финансовый контроль, который осуществляется каждым органом исполнительной власти в отношении организации собственной деятельности. Во-вторых, это внутренний финансовый контроль, который осуществляется одним органом исполнительной власти в отношении другого органа исполнительной власти в рамках установленных компетенций. И, в-третьих, это внешний государственный финансовый контроль, который осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации.

В работе предложен механизм финансового контроля за государственным имуществом, под которым понимается совокупность элементов, с помощью которых осуществляется упорядочение финансовых отношений в сфере управления государственной собственностью. В рамках механизма осуществляется внешний, внутренний и ведомственный финансовый контроль.

Базовым элементом механизма государственного финансового контроля являются нормативно-правовые и распорядительные акты, устанавливающие порядок использования объектов государственной собственности. Основополагающее регулирующее воздействие нормативных актов заключается в том, что они определяют круг субъектов, на которых распространяется их действиеформируют обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются их предписаниемустанавливают меры ответственности за нарушения и неэффективное использование государственных средств. Этот элемент, с одной стороны, устанавливает легитимную основу для проведения контроля, а с другой, сам является предметом контроля. Так, предметом финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации являются:

— нормативные правовые акты;

— распорядительные документы, регламентирующие расходование средств федерального бюджета и средств, полученных из внебюджетных источников, а также использование федеральной собственности:

— сметы доходов и расходов, платежные и иные первичные документы, бухгалтерская отчетность, подтверждающие совершение операций с бюджетными и внебюджетными средствами;

— документы по организации и проведению закупок товаров (работ, услуг), а также документы, обосновывающие операции по управлению, распоряжению и использованию федеральной собственности. Общественные отношения в сфере управления государственной собственностью могут быть представлены как модель или правила поведения субъектов, участвующих в процессе контроля, их права и обязанности.

Важную роль выполняют акты (строгая отчетность) реализации установленных прав и обязанностей, регламентирующие фактическое поведение субъектов в рамках отношений в сфере управления государственной собственностью. Эти акты проверяются с точки зрения правомерности, обоснованности и эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных для обеспечения деятельности субъекта. Проверяется законность и эффективность управления и распоряжения федеральным имуществом при исполнении субъектом установленных функцийобоснованность и эффективность расходования государственных средств при организации и проведении закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд и т. п.

Необходимыми элементами механизма финансового контроля являются система информационного обмена и порядок взаимодействия институтов государственного финансового контроля.

В отношении государственного имущества основные акценты финансового контроля должны концентрироваться не только на финансовых потоках от продажи или использования объектов государственной собственности, но на эффективности управления этими объектами. При этом, необходимо исследовать экономический и социальный эффекты бюджетных затрат по объектам государственной собственности. Социальный эффект в краткосрочной перспективе выявить проблематично. Однако, проведение аудита эффективности может позволить определить наличие условий для достижения планируемого социального эффекта. В связи с этим, обоснована необходимость совершенствования методического обеспечения проведения аудита эффективности в сфере использования государственного имущества в частности через систему критериев эффективности использования объектов государственной собственности.

В диссертации проведен критический анализ процесса определения критериев эффективности управления государственным имуществом на примере контрольного мероприятия в отношении ФГУП «Центральный Московский ипподром» и сделан вывод, что использующиеся в настоящее время показатели фактически характеризуют только финансовый результат деятельности предприятия. Критерии же оценки эффективности использования федерального имущества не применяются.

Критерии оценки эффективности использования государственного имущества должны включать в себя критерии экономичности, продуктивности и результативности.

В критерии экономичности использования государственного имущества предложено включать критерий сохранности этих объектов. В работе определено, что процесс проверки экономичности управления государственным имуществом должен сопровождаться расчетом коэффициентов на основе системы сбалансированных показателей, характеризующих движение и состояние основных фондов: коэффициента динамики (по полной и остаточной стоимости) — коэффициента поступлениякоэффициента обновлениякоэффициента выбытия.

В качестве критериев продуктивности использования основных фондов при проведении аудита эффективности использования государственного имущества предлагается использовать фондоотдачу и фондоемкость. Использование государственных средств может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей.

В критерии результативности использования государственного имущества предложено включать экономическую результативность и достижение социально-экономического эффекта.

Среди критериев эффективности управления государственной собственностью предлагается выделять стоимость предприятия, которая служит общим и долгосрочным показателем. Стоимость предприятия как критерий эффективности управления государственной собственностью имеет ряд преимуществ перед другими показателями (доход, прибыль, рентабельность и т. д.), которые являются промежуточными характеристиками отдельных экономических аспектов деятельности предприятия.

Результаты проведения аудита эффективности использования государственного имущества с применением указанных показателей позволят повысить эффективность деятельности предприятия по использованию объектов государственного имущества.

Предложена следующая формулировка пункта 2.2. Стандарта финансового контроля № 104 «Проведение аудита эффективности.

122 использования государственных средств" :

Предметом аудита эффективности является использование государственных средств. В состав государственных средств входят: средства федерального бюджетасредства бюджетов государственных внебюджетных фондовсредства бюджетов субъектов Российской Федерации в части действия контрольных полномочий Счетной палаты Российской Федерациисредства территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхованиясредства Центрального банка Российской Федерациифедеральная собственность, в том числе имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управлениесредства, полученные государственными учреждениями от приносящей доход деятельностигосударственные внутренние и внешние заимствованиягосударственные долговые обязательства, включая государственные гарантии (государственный долг);

122Стандарт финансового контроля № 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 9 июня 2009 г. // http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/sfkl04-treefiles-fl-225 .pdf государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерациейдругие государственные средства в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Предлагаемая формулировка направлена на упорядочение понятийного аппарата и совершенствование техники изложения стандартов финансового контроля.

Государственный финансовый контроль эффективности процесса управления государственным имуществом представляет собой проверки деятельности органов государственной власти и организаций, уполномоченных на управление государственной собственностью.

Финансовый контроль эффективности процесса управления государственной собственностью включает в себя следующие элементы:

— проверку сохранности переданной государственной собственности;

— проверку полноты и целевого использования государственной собственности;

— проверку результативности деятельности проверяемых субъектов.

По нашему мнению, перечень проверок должен быть дополнен проверкой на отсутствие коррупционных проявлений. Коррупционные проявления могут иметь место, как на уровне уполномоченного государственного органа, так и в бюджетной организации, унитарном или казенном предприятии. На наш взгляд, в рамках каждой проводимой проверки должен осуществляться мониторинг правоприменения.

Автором сформулированы рекомендации по подготовке к контрольным мероприятиям применительно к отдельным объектам проверки: а) в унитарных предприятиях, б) в учреждениях, в) в открытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностьюг) состояние системы управления федеральной недвижимостьюг) процесса приватизации.

Основными направлениями совершенствования финансового контроля в сфере управления государственным имуществом являются:

1) выработка стратегического плана использования государственного имущества;

2) совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения с использованием объектов государственной собственности;

3) проведение стоимостной инвентаризации и оценки объектов государственной собственности в условиях рыночного ценообразования.

По мнению автора, данные вопросы могут иметь существенный общественный интерес в плане его дальнейших исследований.