Необходимость и возможность государственного предпринимательства

Как уже было сказано, государство в ряде случаев само становится субъектом самостоятельной предпринимательской деятельности. Насколько корректно такое утверждение? Если строго придерживаться экономической сущности предпринимательства, то это одна из форм реализации собственности, приносящая прибыль. Может ли прибыль быть целью государства? С одной стороны, в какой-то степени может, если учитывать, что оно должно иметь материальную базу для своего существования. С другой стороны, существует и является определяющим иной механизм формирования государственных финансов. И государство практически никогда не существовало полностью за счет доходов от своей собственности. Более того, нередко государственная собственность не только не дает прибыли, но и носит дотационный характер.

Можно в качестве исключения назвать социалистическое государство, которое действительно существовало на базе государственной собственности, по не на основе предпринимательской деятельности. Целью государства в командной системе никогда не была прибыль, ни декларируемая, ни фактическая.

Некоторые авторы считают, что государство не может быть предпринимателем, по крайней мере эффективным. В журнале «Вопросы экономики» в свое время была опубликована серия статей экспертов Ассоциации исследователей общественного сектора, посвященная анализу ситуации, сложившейся с предприятиями государственного сектора экономики России^[1]. Авторы стремились на основе российского и международного опыта доказать несостоятельность попыток образования эффективных форм государственного предпринимательства, невозможность создания здоровых стимулов для менеджеров в системе «чиновничьего предпринимательства», необходимость жесткого ограничения государственного предпринимательства кругом общественных благ, которые не могут быть обеспечены рынком.

Но в результате анализа показателей деятельности предприятий государственного и частного секторов они пришли к неожиданным для себя результатам, согласно которым федеральные государственные унитарные предприятия (ГУПы) имеют существенно более высокие, чем в частном секторе, показатели рентабельности продаж, ликвидности и финансовой устойчивости, а акционерные общества со стопроцентным или контрольным пакетом у государства, являющиеся в определенном смысле преемниками ГУПов, показывают наихудшие результаты среди всех форм предприятий с государственным участием. Естественно, авторов, отрицающих возможность экономически эффективного государственного предпринимательства, такие результаты не устраивают. Они пытаются объяснить их неправомерность, но серьезных аргументов, заслуживающих внимания, не приводят.

Ряд российских ученых придерживается противоположной точки зрения и считает, что государственный сектор способен нс только на равных конкурировать с частным, но и играть роль локомотива в экономике. Они полагают, что государство выступает не просто равноправным партнером частного предпринимательства, но и в ряде случаев гарантом его успешного развития. Они выделяют следующие функции государства, прямо вытекающие из его специфической миссии участника экономических процессов.

• 1. Интеграционная функция, которая состоит в организации в пространстве и во времени деятельности социальных субъектов (граждан), консолидации их инициативы и возможностей для овладения производительными силами и их использования в целях создания материального базиса жизни граждан. Она включает в себя функции производства общественных благ, воспроизводства потребленных при этом ресурсов и соответствующих условий деятельности и др., обеспечивающие функционирование общества, экономики и самого государства. В рамках интеграционной функции целесообразно выделить когнитивную функцию — поддержку процессов извлечения, апробации, накопления и распространения знаний в обществе.
• 2. Институциональная функция. Здесь речь идет о создании (заимствовании, переносе, трансплантации и т. п.) и закреплении институтов — формальных и неформальных законов, правил и норм общественной жизни. При этом норма понимается и как регламент, и как эталон, и как усредненная характеристика явления. Можно назвать несколько компонентов институциональной функции государства. Во-первых, нормотворческую функцию, включающую создание, легитимацию и практическую реализацию законодательных и других нормативных актов, регулирующих жизнь страны. В рамках этой функции выделяется запретительная функция, определяющая границы законного. Во-вторых, создание норм в качестве не только регламентов, но и образцов, эталонов, примеров для подражания (эталонообразующая функция) В-третьих, нормализацию деятельности социальных и экономических агентов и их групп, в том числе воспрепятствование чрезмерному увеличению размеров или влияния одних агентов в ущерб правам других. Сюда же относятся проведение антимонопольной политики, поддержание условий равноправной конкуренции, борьба со всеми видами правовой дискриминации. Подобную деятельность государства можно назвать модернизационной, т. е. способствующей сбалансированному развитию отдельных элементов и подсистем. Целесообразно включить в состав этой группы функций обеспечение стабильности, или антикризисную функцию государства.
• 3. Бенчмаркинговая функция. Необходимо не только содействовать созданию или фиксации лучших образцов поведения (функционирования) объектов материальной, интеллектуальной или художественной культуры, но и разработать методику и критерии их сопоставления, согласно которым те или иные артефакты относятся к образцовым.
• 4. Кастинговая функция. Хотя она может рассматриваться и как спецификация эталонообразующей и бенчмаркинговой функций, се выделяют в качестве самостоятельной ввиду особой важности в переходных экономиках. Речь идет о целенаправленном формировании элиты общества с точки зрения государства.
• 5. Охранительная функция. Она направлена на обеспечение целостности территории страны и ее безопасности, поддержание правопорядка, сохранение контроля над стратегическими материальными, финансовыми, энергетическими и информационными ресурсами, защиту прав социальных субъектов (индивидов) и экономических субъектов (предприятий), в том числе прав на жизнедеятельность, и т. д.

Приоритетность и важность этих функций для разных стран на различных этапах их развития неодинаковы. В периоды войн и конфронтации на первый план выходит охранительная функция государства, в то время как кастинговой функции уделяется минимальное внимание. В периоды относительно устойчивого развития усиливается роль интеграционной функции, идет развитие (неинновационного типа) институтов стабильного функционирования.

В переходный период особое значение приобретает институциональная функция, в том числе ее эталонообразующие и модернизационные компоненты. Это объясняется, с одной стороны, необходимостью формирования и укоренения новых институтов, создания примеров (эталонов) функционирования субъектов в новой среде, а с другой — потребностью в обеснечении преемственности развития, поддержании жизнедеятельности граждан и социально важных экономических субъектов. Одновременно для формирования лидирующей группы агентов реформ нужно осуществлять кастинговую функцию. Роль бенчмаркинговой функции к концу переходного периода должна стать более существенной и обрести организационно упорядоченные формы. В настоящее время все более актуальной становится интеграционная функция государства, направленная на формирование и реализацию будущего облика страны^[2].

Что же имеют в виду, когда говорят о предпринимательской деятельности государства? Чаще всего под ней понимают любую его экономическую деятельность. Приведем типичный пример такого подхода: «Одна из важнейших форм прямого вторжения государства в экономику — государственное предпринимательство. Оно образует особый вид предпринимательской деятельности, которая осуществляется в рамках государственного сектора и связана с участием государственных предприятий в производстве и сбыте товаров и услуг.

Государство выступает самостоятельным субъектом хозяйствования, реализуя определенные общенациональные цели: структурную перестройку производства, смягчение отраслевых и территориальных диспропорций, стимулирование научно-технического прогресса, повышение эффективности экономики. Государственное предпринимательство является прямым вмешательством государства в воспроизводственный процесс"^[3].

Необходимость вмешательства современного государства в воспроизводственный процесс, если не стоять на крайних неоклассических позициях, очевидна, но такое вмешательство никак не вписывается в понятие предпринимательской деятельности. Тем более что ряд перечисленных направлений вмешательства никак нс связан с реализацией собственности. А если и связан, когда речь идет о предприятиях государственного сектора, то чаще всего не ориентирован на максимизацию прибыли.

Иногда областью государственной предпринимательской деятельности называют академическую науку, учреждения образования, культуры, здравоохранения и т. п. Здесь мы имеем дело с государственной собственностью, которая может быть использована для предпринимательских целей, но не однозначно и необязательно, поскольку эта собственность имеет многофункциональное назначение.

Прежде всего это связано с особенностями государственного присвоения результатов функционирования собственности. Оно по природе не может являться исключительно экономическим. Причины этого явления следует искать в специфике государства как субъекта рынка. Целью функционирования государства является не извлечение прибыли, а получение общественно значимого эффекта, который предельно трудно формализовать, хотя это было бы весьма полезно. И это не российская специфика, а мировая практика. По крайней мере, в инфраструктуре практически нигде в мире государственные или муниципальные предприятия не ориентированы на прибыль.

Помимо экономических резонов существуют и другие, не менее существенные. Например, поставляемые за рубеж энергетические ресурсы сегодня остались одним из немногих реальных средств политического влияния на некоторые страны. И это также невозможно использовать без неформального соглашения менеджмента естественной монополии и государства в плане взаимных уступок.

Из сказанного, на первый взгляд, следует, что государственная собственность по природе своей не может быть использована для предпринимательской деятельности, поскольку это орган, который не может замыкаться только на узко экономических вопросах, решая проблемы стабильности общества во всем их многообразии. Особенно очевидным это становится с переходом к концепции устойчивого развития. Значительно расширяется понятие эффективности функционирования собственности. Если на уровне отдельного субъекта рыночной экономики эффективность действительно выражается в достижении прибыльности (а соответственно, эффект принимает форму прибыли), то для государства понятие эффекта расширяется до социально-эколого-экономического. Предпринимательству на уровне государства можно дать следующее определение.

Государственное предпринимательство — форма реализации государственной собственности, направленная на получение социально-экологоэкономического эффекта.

Вполне естественно, что государственное предпринимательство в первую очередь опирается на государственный сектор экономики. Если придерживаться определения государственного сектора, которое было дано в постановлении Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации», то в состав государственного сектора включались:

• • государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;
• • государственные учреждения;
• • хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности;
• • хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйствующих обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

С точки зрения практического управления определение приемлемое. Но при таком подходе из состава государственного сектора выпадают многие компоненты, которые нельзя отнести к частному сектору. Это довольно значительные элементы национального богатства и незатронутые элементы экономических отношений, т. е. в постановлении названа лишь вещественная сторона данного явления, да и то не полностью. Такой упрощенный подход не мог удовлетворять ни ученых, ни практиков. Поэтому совершенно естественно, что этот документ был отменен постановлением Правительства РФ от 29 января 2015 г. № 72.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации^[4] даст несколько иное определение государственного сектора, под которым понимается «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)». Оно шире, чем в предыдущем документе, но все равно не охватывает всех сторон явления, определяемого как государственный сектор.

В самом общем виде государственный сектор можно представить как совокупность элементов, которые связаны между собой принадлежностью к государственной собственности, выполняющая свои функции для достижения установленных государством целей. Он не может существовать вне государственного управления.

Следовательно, к государственному сектору следует добавить земельную собственность, природные ресурсы, которые включают в свой состав водные, в том числе подземные, лесные и биологические ресурсы, воздушное пространство, полезные ископаемые, ресурсы космических систем, имущественные и неимущественные нрава на результаты деятельности.

В обязательном варианте к государственному сектору следует относить денежные средства — финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения предписанных ему функций. По материальному выражению они представляют собой публичные денежные средства государства, а также бюджеты различных уровней. К ним следует добавить денежные суммы государственных предприятий и учреждений, целевых бюджетных и внебюджетных фондов, функционирующих в сфере финансовых отношений, финансовые обязательства страны, а также денежные средства, находящиеся в банках в форме вкладов государства в их уставные капиталы.

В современных условиях нужно обратить внимание на принадлежность к государственному сектору информационных ресурсов, которые выступают в современной экономике в качестве объекта собственности. Трудно переоценить роль данного ресурса в повышении эффективности всей экономической системы страны.

Как минимум, государственному сектору России нужно вменить роль главного гаранта национальных интересов и инициатора прогрессивных изменений в обществе. Последнее особенно актуально для России. Послереформенные исследования со всей очевидностью показывают, что частный капитал не только не ведет себя согласно прогнозам реформаторов, коренным образом преобразуя экономику России, а с нарастающей интенсивностью покидает страну.

Одна из серьезных проблем России в том, что смена форм собственности происходила при полном игнорировании экономических результатов этой деятельности. Сначала для отвода глаз одной из центральных целей приватизации называлось повышение эффективности общественного производства. Когда были получены первые результаты, и никакого повышения не проглядывалось, реформаторы откровенно заявили, что преследовались исключительно политические цели. Но надо добавить, что при этом присутствовали интересы и криминальных структур.

Цель достигнута, и встает вопрос: что же делать дальше с государственной собственностью? Модель чистого капитализма, где государственной собственности нет, является абстракцией; следовательно, нужно теоретически осмыслить, какую роль она играет в смешанной экономической системе, к которой приближается наша экономика, и как вести себя по отношению к государственному сектору. Точно измерить размеры государственного сектора действительно непросто — отсюда и разнобой в оценках. Федеральная служба государственной статистики (Росстат) относит к государственным только предприятия со 100%-ным государственным участием, что не отражает реальной картины. К примеру, если верить официальной статистике, доля государственных и муниципальных предприятий в стране ежегодно снижается и сейчас составляет всего 9%. Но даже при этом статистическом искажении размеры государственного сектора впечатляют: около 25 млн человек трудится на государственных предприятиях и в государственных учреждениях — это 33% работающего населения страны. На бюджет приходится 51% инвестиций в основной капитал. Статистика пока не очень понимает, как описывать государственные корпорации, которые юридически являются некоммерческими организациями Ближе к жизни отчетность Министерства финансов РФ. Из нее видно, что бремя государства возрастает: если в 2003 г. доля государственных расходов в ВВП была 31%, то в 2007 г. на консолидированный бюджет приходилось уже 40% ВВП. Это сопоставимо со Швецией и Норвегией, где у правительств традиционно высокие социальные обязательства.

Не очень сложно рассчитать долю государства в отдельных отраслях российского бизнеса. Государственный «Газпром» добывает 90% газа в стране.

Контролируемые государством компании добывают 43% отечественной нефти. До поглощения «Газпромом» «Сибнефти» и получения компанией «Роснефть» лучших добывающих активов ЮКОСа эта цифра был вдвое меньше.

Авиастроительный бизнес сейчас на 90% под контролем государственных компаний, а в 2003 г. их доля была 30%. На государственные компании приходится половина авиаперевозок (в 2003 г. — только треть). Банкам, которые контролирует государство, принадлежит более 50% активов российской банковской системы. Благодаря контролю над «АвтоВАЗом» и «КамАЗом» государство строит 30% отечественных автомобилей. Полностью государственной остается и атомная энергетика^[5].

И вот тут встает вопрос: много это или мало? Мировая практика не поможет нам ответить на него. При всех особенностях и отличиях в рыночных системах развитых стран преобладание доли частной собственности над государственной является общим принципом. Доля государственной собственности колеблется в отдельных странах от 20 до 40% и выше. В Швеции она даже достигает 60%. Но эти проценты ни о чем сами по себе не говорят. Нужно понимать, какую роль они играют в воспроизводственном процессе.

Одним из ответов на поставленный вопрос может быть поведение частного сектора России, который не стремится стать локомотивом экономики. Анализ причин такого поведения частного капитала — тема особого разговора. Впрочем, главная причина подобного явления лежит на поверхности. Это прежде всего политическая неопределенность и нестабильность. По разным причинам в настоящее время не существует доверия между государством и частным бизнесом. Кое-кто из политиков пытается объяснить поведение крупного российского бизнеса наступлением на демократию, усилением вертикали власти. При этом не хотят провести никаких параллелей с процессами, происходящими, например, в современном Китае. По рейтингу непрозрачности экономики Китай занимает первое место. Мы — второе. О демократии в Китае (в западном ее понимании) говорить вообще не приходится. Тем не менее уже долгое время эта страна занимает одно из первых мест в мире по ежегодному ввозу иностранного капитала. Кредитный рейтинг, который отражает способность и желание эмитента платить по долгам, присвоен международными агентствами на уровне более высоком, чем у России. И ожидать в ближайшем будущем приближения к Китаю по данному рейтингу даже не приходится.

Серьезному капиталу нужна стабильность и последовательность (чем наша страна нс отличается), а отнюдь не демократия. В России за одни и те же прегрешения можно либо серьезно пострадать, либо получить крупный выигрыш. Для серьезного стратегического капитала такие условия неприемлемы. Ему требуются постоянные правила игры. И это мы прослеживаем не только на примере Китая. История дает нам множество примеров неприглядного с точки зрения западных стандартов демократии поведения крупнейших западных монополий, которые сотрудничали с самыми реакционными режимами. Непонятно, откуда появился миф о том, что предпринимательству для нормального функционирования нужна демократия. Ему нужны гарантии стабильного получения высокой прибыли при минимальном риске потерять свои капиталы. Главный аналитик Moody’s по России Дж. Шиффер считает, что чем выше рейтинг, тем эффективнее должны быть госинституты и механизмы реализации принятых в Москве решений. Мы должны быть уверены, что, если страну потрясет шок, политический (например, резкая смена руководства) или экономический, институциональная система сможет обеспечить функционирование госаппарата и экономики, снять обеспокоенность инвесторов.

Другой серьезной причиной нежелания вкладывать в российскую экономику значительные капиталы является агрессивная коррупция. Если это так, то взятка становится обязательным условием воспроизводства, ведущим конкурентным преимуществом в России. Складывается ситуация, когда в экономическом противоборстве побеждает не гот, кто экономически более эффективен, а тот, кто ближе к чиновнику, кто дал большую взятку. Вполне резонно возникает вопрос: зачем такой экономике инвестиции в реальный сектор экономики, повышение эффективности производства?

• [1] Вопросы экономики. 2004. № 9.
• [2] Клейнер Г., Петросян Д., Беченев А. Еще раз о роли государства и государственногосектора в экономике // Вопросы экономики. 2004. № 4.
• [3] Курс предпринимательства: учебник для вузов. М., 1997. С. 404.
• [4] Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РоссийскойФедерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024).
• [5] Бремя государства // Ведомости. 2008. 9 июня.