Модели государственной службы зарубежных стран

Рассмотрим влияние политических систем, политических режимов и политических изменений на институционализацию и институциональную трансформацию государственной службы в разных национальных системах.

Данная исследовательская задача решается на примере трех групп стран: западных демократических государств с развитой карьерной бюрократией (континентальные страны Западной Европы), демократических государств с трудовой моделью госслужбы (англосаксонские страны) и советских (Китай) и постсоветских стран (Беларусь и Казахстан).

Первая модель интересна тем, что модель госслужбы имперской России строилась по образцу Франции и Германии, а в дальнейшем, в ходе институционализации государственной службы в постсоветской России именно эта модель взята за образец при создании законодательства. Однако вскоре под влиянием демократических процессов и постиндустриального развития этих стран произошли реформы, приведшие на сегодняшний день к практически полной трансформации традиционной карьерной бюрократии в указанных странах. В России эти процессы пока недостаточно осмыслены.

Вторая модель привлекает внимание последовательными усилиями правительств англосаксонских стран по внедрению государственного менеджмента в ходе реформ госслужбы. В данном направлении происходили в 2000;е гг. реформы и в России. В настоящее время государственный менеджмент как идеология государственного строительства подвергается существенной критике, поэтому важно понять стратегию мировых лидеров по трансформации данной идеологии в условиях современных тенденций.

Наконец, модель постсоветских стран включена в исследование по причине их экономической, исторической и территориальной близости к России. Все республики бывшего СССР попытались выстроить свои системы госслужбы, отталкиваясь от единой для них всех советской системы. Важно проследить траектории этих изменений на Евразийском пространстве.

Теоретическая концепция рациональной бюрократии наиболее последовательно реализована в континентальных странах Европы, где к середине XX в. выстроена закрытая (карьерная) модель государственной службы. При ней госслужащие получали специальное образование, были выделены в особую профессиональную группу. Их связывали с государством отношения службы и верности, они приносили присягу. Карьера госслужащего занимала всю жизнь; добросовестная служба гарантировала элитный статус, а прерывание карьеры не оставляло шансов начать ее заново, что обеспечивало высокую лояльность чиновников.

В рамках этой модели существовал ряд вариаций, зависящих от политической традиции. «Наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия) отличались сильной центральной властью, влиятельностью бюрократии, ее стабильностью, большим госсектором. «Германские» страны (Германия, Австрия, Швейцария) характеризуются распределением функций между центром и регионами, развитыми этическими регуляторами госслужбы. Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия) характеризуются сочетанием менеджериальных и карьерных основ госслужбы, значительными полномочиями местных органов.

Во Франции правовую базу государственной службы составляют положения «Общего статута публичной службы». Государственная служба здесь долгое время была одной из самых многочисленных и стабильных в Европе. Статусом чиновника во Франции обладают служащие центральной администрации; администраций регионов; департаментов, коммун и их учреждений, которые имеют ранг и включены в штат. Выделяются политические назначенцы (категория А), специалисты (категория В), обеспечивающие специалисты (категория С) и работники бюджетной сферы (категория D). Специалисты составляют 56% численности госслужащих. Подготовкой кадров для государственной службы занимается Национальная школа администрации (ЭНА), основанная Ш. де Голлем. Это элитное учебное заведение, большинство выпускников которого становятся политиками, чиновниками, дипломатами, менеджерами крупнейших фирм.

Основная дискуссия сегодня ведется вокруг правового положения так называемых корпусов. Корпус представляет собой корпорацию госслужащих одной профессиональной группы. Границы между корпусами постепенно сближаются, но влиятельные профсоюзы чиновников препятствуют этому.

В 1990;е гг. происходила передача государственных полномочий на местный уровень и саморегулируемым организациям. Государственные предприятия переведены на рыночные инструменты хозяйствования; они стали создавать дочерние организации, персонал которых считается не госслужащими, а работниками коммерческого сектора.

Правительство Н. Саркози провело радикальные реформы: в 2007— 2011 гг. сокращены более 150 000 должностей государственной гражданской службы, в 2011—2013 гг. еще 97 000. В 2013 г. госслужба насчитывала 5 млн человек, в том числе 2,2 млн государственных гражданских служащих, 1,6 млн муниципальных служащих и 0,97 млн человек медицинского персонала.

Была усилена подотчетность карьерной госслужбы политикам. Поставлена задача изменить правовой статус большинства госслужащих с публично-правового на контрактный. Изменения не коснулись верхнего уровня бюрократии. Реформы вызвали активное сопротивление большинства госслужащих. В 2010 г. 71% гражданских служащих заявили, что реформа ухудшила условия их труда¹. Менеджеризация госслужбы преследует политические цели, но она расходится с традиционными ценностями госслужащих. Внедрение менеджерских компетенций в Министерстве по делам инфраструктуры Франции привело к тому, что в корпусе инженеров произошел резкий отток кадров в частный сектор. К настоящему времени не состоялось запланированное упразднение корпусов. Кадровый лифт застопорился: ранее талантливые выпускники административных школ поступали на технические должности и делали карьеру, в том числе выходили в политики. Теперь это невозможно: специалисты остаются специалистами, а на руководящие должности госслужбы приходят люди из бизнес-среды.

Несколько другая модель государственной службы сложилась в Германии. В государственном секторе работают чиновники, нанимателем которых является государство, и бюджетники, которые работают в государственных организациях. Одной из гарантий для чиновников (кроме политических назначенцев) является пожизненная занятость, а также высокое денежное содержание и пенсия. Имеются административные суды, которые разбирают только дела государственных служащих^[1][2].

После Второй мировой войны оккупационные власти упразднили чиновничество, так как оно было тесно связанно с фашистским правительством. Однако уже в 1950 г. институт был восстановлен в ФРГ. В последние десятилетия количество чиновников постепенно сокращалось. Это было связано с приватизацией предприятий и реорганизаций госучреждений в полугосударственные агентства. В оставшихся государственных учреждениях и предприятиях назначались профессиональные менеджеры. Однако чиновники, которые остались в ведомствах, сохранили свой статус. Ныне действует около 4,5 млн служащих, в том числе более 500 тыс. на федеральном уровне, 2,5 млн на уровне земель и 1,5 млн на муниципальном уровне. Чиновники составляют 1,5 млн человек, в том числе 180 тыс. на федеральном уровне, 1,3 млн на земельном и 34 тыс. на муниципальном уровне. Конституционная реформа 2006 г. коснулась государственного сектора. Позиции профсоюзов госслужащих были ослаблены, пересмотрено федеральное и земельные законодательства. Госслужба земель получила единые стандарты пенсионного обеспечения и должностного положения служащих. Это же произошло и с чиновниками муниципального уровня.

Реформы последних лет коснулись как чиновников, так и бюджетников. Они были направлены на повышение прозрачности и стандартизации кадровых процессов. Однако до конца стандартизировать эту сферу не удалось, потому что специфичным для Германии является особое правовое регулирование статуса разных групп работников государственного аппарата (так называемая ведомственная кадровая политика).

Если говорить о малых странах Европы, то реформы в них не однотипны. Законодательство Бельгии о государственной службе является одним из самых консервативных¹, в Швейцарии отменен лишь сам термин «чиновник» при практически полном сохранении самого явления, а в Швеции государственные служащие, кроме судей, в правовом отношении полностью приравнены к работникам коммерческой сферы^[3][4].

Англосаксонская модель госслужбы присуща «Вестминстерской» политической системе. В Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Австралии, Индии госслужба является публичной или гражданской (public service, civil service), но не государственной (state). Госслужащими считаются все работники бюджетной сферы. Государственное управление отличают стремление к экономической эффективности; развитое местное самоуправление и значительное политическое влияние на деятельность администрации. Госслужба связана с партийным принципом (политический патронат).

Открытая (трудовая) модель государственной службы, характерная для англосаксонских стран, в общем виде характеризуется: незначительными особенностями правового регулирования служебных отношений по отношению к трудовым отношениям; набором кадров на госслужбу путем открытого конкурса и на определенный срок (не пожизненно), упрощенной процедурой увольнения; оплатой труда в зависимости от результатов работы.

В Великобритании гражданская служба понимается как работа в центральном правительстве; в государственных органах и корпорациях; в органах местного самоуправления; в системе социального обеспечения, здравоохранения, образования. По уровню принимаемых решений служащие делятся на старших администраторов (высшие административные посты, составляющие не более 1% от общей численности служащих); средних и младших администраторов. В эту группу входит свыше 400 тыс. работников.

Реформа государственного управления в духе менеджеризма (NPM) началась в период правительства М. Тэтчер с программ «Действенность и эффективность» (1982), «Следующие шаги» (1988)^г, «Гражданская хартия» (1993). На первом этапе (1979—1982) был сделан акцент на экономии расходов, сокращении числа служащих. Второй этап (1983—1986) связан с приватизацией; развитием финансового менеджмента; внедрением оплаты по результатам. На третьем этапе (1987—1993) продолжалось создание негосударственных агентств ради повышения качества публичных услуг.

Функции планирования были возложены на министерства, а остальные функции переданы коммерческим структурам. В 1990;е гг. появилось понятие QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations) для обозначения негосударственных агентств, занятых исполнением функций, выведенных из ведения министерств. Они формируют иллюзию рыночной конкуренции в тех сферах, в которых реальная конкуренция отсутствует.

С принятием Акта о правительстве и о конституционной реформе в 2010 г. сформулированы принципы государственной службы: непартийность, профессионализм, конкурсные назначения и продвижение на основе заслуг^[5][6]. Акт ввел институт специальных советников и Комиссию по государственной службе, уполномоченную в сфере государственной кадровой политики и кадрового отбора. Сегодня наряду с министерствами и агентствами действуют общественные органы (Non-Departmental Public Bodies), в которых работают негосударственные служащие. Независимые агентства постепенно трансформировались в центральные государственные органы^[7]. Произошло сокращение расходов на госслужбу, хотя ее численность, включая персонал QUANGOS, увеличилась по сравнению с дореформенным уровнем^[8]. Однако количество людей, которые доверяют госслужащим в Великобритании, увеличилось в ходе реформ с 25% в 1983 г. до 53% в 2013 г^[9].

В Австралии и Новой Зеландии реформы госслужбы проводились по британскому образцу, но еще более радикально. Функции управления госслужбой переданы Минфину. Внедрена система учета доходов и издержек, большинство функций приватизированы. Усиливается гибкость госслужбы и ее открытость. Происходит переход от пожизненного найма чиновников на краткосрочные эффективные контракты. Руководители отчитываются по показателям эффективности, закрепленным в контрактах, о реализации пунктов программы политического руководства. Это приводит к усилению зависимости госслужащих от политиков.

В Соединенных Штатах первоначально госслужба была открыта лишь для представителей высших классов. В 1883 г. законом Пендлтнона введена система заслуг, расширившая доступ граждан к госслужбе на основе конкурсов. При «Новом курсе» Ф. Д. Рузвельта в 1939 г. госслужащим гарантирована равная оплата за равный труд и дополнительная оплата за стаж и выполнение показателей результативности служебной деятельности. Все госслужащие подразделяются на правительственных (руководители, сменяемые президентом), гражданских (профессиональные чиновники) и служащих общественного сектора (все лица, чей труд оплачивается из средств бюджета федерации или штата). Должности гражданских служащих классифицируются на высших руководителей (Senior Executives), младших руководителей (administrative), специалистов (professionals), обеспечивающих специалистов (technical), делопроизводителей (clerical).

В 1978 г. Дж. Картер подписал Закон о реформе государственной службы. Появилась Служба высших руководителей. В 1980—1990;е гг. республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов Б. Клинтона проводилось реформирование госслужбы в рамках концепции государственного менеджмента. По инициативе вице-президента А. Гора опубликован план (1993 г.) создания правительства, которое «будет стоить меньше, а работать лучше» (reinvention). Происходило делегирование ряда федеральных полномочий на региональный уровень.

В 2000;е гг. стала проводиться политика, позволяющая приспособить количество должностей к изменяющимся потребностям управления. Переход на срочные контракты не привел к реальной оплате по результатам труда. Большинство федеральных государственных служащих продолжают получать оплату в соответствии с тарифной сеткой. Население страны отрицательно оценивает итоги реформ, считая, что правительство «неэффективно, раздроблено и бюрократизировано»^[10].

Численность госслужащих в США в 2010 г. насчитывала 1,6 млн человек, из которых около 6 тыс. высших руководителей. Основную долю составляют работники независимых агентств, переведенные в ходе менеджеристских реформ на срочные контракты. Кроме того, по подсчетам экспертов, еще от 5 до 10,5 млн служащих, формально занятых в негосударственном секторе, выполняют государственные задания через механизмы аутсорсинга и различные гранты. Это так называемая «скрытая рабочая сила».

Интересно рассмотреть, как оцениваются итоги реформ бюрократии последних десятилетий в экспертной среде.

В Великобритании, являвшейся пионером во внедрении принципов государственного менеджмента, совершенствование госслужбы было приоритетом всех правительств, действовавших в 1980—1990;х гг. Сочетание политической приоритетности, непрерывности и последовательной реализации позволяет оценить эффективность реализации программы реформ¹. Эксперты указывают, что правительство Великобритании добилось успехов в повышении качества оказания публичных услуг, в том числе за счет их оценки потребителями. Однако попытки внедрения в данной сфере рыночной конкуренции не достигли успеха. В ходе децентрализации управления передача функций на нижний уровень достигала успеха при одновременной передаче источников финансирования, однако планирование и целеполагание эффективнее осуществлять централизовано. Также отмечено, что имплементация концепции NPM на практике носила скорее характер «политического давления и компромиссов, чем системного планирования»^[11][12].

В США реформы 1990;х гг. строились на рыночных основаниях (клиентский подход, конкуренция, партнерство государства и бизнеса). При этом политическое руководство придавало большое значение оценке эффективности проводимых реформ. Еще в 1947 г. при Государственном департаменте было создано Бюро эффективности под руководством Д. Кеннана, а в 1961 г. внедрена система планирования, программирования и оценки бюджетной обеспеченности государственных программ (PPBS), позднее преобразованная в методику оценки государственных программ (PART)^[13]. С 2005 г. данные о результатах реализации программ и оказания услуг регулярно публикуются. Вместе с тем данные инструменты не приводят автоматически к повышению качества бюрократии, которое остается достаточно низким. Это свидетельствует о том, что реформа бюрократии — это не набор технологий, а процесс, связанный с широкими изменениями в обществе, которых непосредственно связан с политической системой^[14]. В современных условиях речь идет не о повышении эффективности существующих институтов власти, которые достигли своего предела, а о смене парадигмы государственного управления в целом.

В рамках настоящего исследования нами была разработана методика сопоставительного анализа реформ государственной бюрократии в различных странах. Мы исходили из того, что предметом госслужбы является реализация государственной политики в отраслях (сферах регулирования). Поэтому и сопоставление должно осуществляться в разрезе отраслей, перечень которых аналогичен во всех развитых странах. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики и, соответственно, требования к структуре и численности бюрократии.

Методология предполагает анализ двух групп статистических данных. Первая группа содержит показатели социально-экономического развития (СЭР) анализируемых стран. Решено использовать в качестве источника материалы Всемирного банка, которые собираются для всех стран по единой методологии и ежегодно обновляются в открытом доступе^[15]. Данные Всемирного банка структурированы по отраслям экономики. Количество показателей для каждой отрасли достаточно велико (от 13 в сфере науки до 260 в экономическом планировании). Всего рассмотрено 2029 показателей.

Индекс СЭР рассчитывался для каждой отрасли по формуле (5.1):

где 1_а — отраслевой индекс СЭР для отрасли а; Х_г, — значение показателя i в отчетный год; Х_ь , — значение показателя i в базовый год; N — число учитываемых показателей.

Показатели второй группы характеризуют развитие госслужбы. Рассматривались работники, являющиеся госслужащими в каждой стране, то есть постоянный аппарат центральных органов исполнительной власти. Здесь использовались такие показатели, как численность госслужащих; их средний возраст и стаж; доля лиц с высшим образованием; количество функций государственных органов; уровень оплаты труда госслужащих.

Государственные органы распределены по отраслям регулирования. Основанием для отраслевой группировки органов послужила классификация показателей СЭР. Рассчитаны значения индекса развития госслужбы (5.2):

где I_pa — индекс развития госслужбы в отрасли а; I — число показателей; Х_{0 f}, — значения показателя i для государственного органа о за год t; Т — общее число лет; N — число ведомств, осуществляющих управление в отрасли а.

Значения индексов рассчитаны для Великобритании, США и России.

Для Великобритании в период с 2010 по 2015 г. значение индекса развития госслужбы в среднем по всем отраслям составило 98,6%, среднее значение индекса СЭР составило 102,3%.

На рис. 5.1 представлено распределение значений обоих индексов. Можно заключить, что степень влияния центрального правительства на развитие отраслей в Великобритании не велика. Это подтверждается отсутствием значимых корреляций между индексами развития госслужбы и СЭР; налицо разнонаправленная динамика развития аппарата госслужбы и управляемых отраслей.

Рис. 5.1. Индексы развития отраслей и систем госслужбы Великобритании^1.

Снизились показатели развития в трех отраслях (промышленность, безопасность, здравоохранение), где индексы развития госслужбы выше средних, что указывает на неэффективное регулирование. Решение здесь может состоять в разгосударствлении промышленности и повышении эффективности управленческих расходов в здравоохранении и сфере безопасности. В остальных отраслях, кроме экономического планирования, органы местной власти и негосударственные организации (НГО), по-видимому, успешно справляются с управлением отраслями.

Это указывает на то, что реформы, начатые еще в эпоху М. Тэтчер, в настоящее время приносят свои плоды. Правительство консерваторов во главе с Т. Мэй, вероятно, будет придерживаться курса своих предшественников в реформе бюрократии.

В США средний индекс госслужбы за тот же период вырос на 22,4%, в то время как индекс СЭР лишь на 4%. Индексы развития госслужбы в отраслях имели разброс на роста на 80% до падения на 40%.

К неэффективным отраслям относится только промышленность (рис. 5.2). Пограничная эффективность у отраслей безопасности, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства, торговли и социальной политики, где индексы СЭР не улучшились за пять последних лет. Налицо стагнация в большинстве отраслей американской эконо-^[16]

мики. С другой стороны, индекс развития госслужбы во всех отраслях, кроме четырех, выше среднего. У отраслевых органов управления существует значительный потенциал, однако индексы развития госаппарата в большинстве отраслей существенно расходятся с индексами СЭР, т. е. аппарат госслужбы не адекватен процессам в обществе. Все это указывает на необходимость трансформации государственной службы США, чтобы избежать деградации отраслей.

Рис. 5.2. Индексы развития отраслей и отраслевых систем госслужбы в США.

Это может происходить как в рамках традиционной административной парадигмы, так и в модернизационной парадигме, ориентированной на вовлечение общественности в принятие и реализацию государственных решений. Многие эксперты отмечают, что в Вашингтоне при последних администрациях сконцентрировалось много полномочий, с которыми он не в состоянии эффективно справляться. Выходом может стать новая волна приватизации, децентрализация и дерегулирование, по аналогии с реформами Р. Рейгана в 1980;е гг. Личность нового президента Д. Трампа позволяет предположить реализацию скорее второго сценария, хотя он, очевидно, и вызовет сильное сопротивление вашингтонской бюрократии.

В свою очередь, для России по той же методологии средний индекс СЭР составил 104,5%, т. е. наши отрасли развивались в темпе, сходном с американскими. Индекс развития госслужбы составил 96,2% (рис. 5.3). Выявлена статистически значимая (р = 0,0280) корреляция (53%) между значениями обоих индексов по всем отраслям, а по укрупненным отраслевым группам она достигает 90%, что говорит о существовании сильной положительной связи между развитием отраслей и соответствующих систем государственной службы в РФ. Количество отраслей, чьи показатели ухудшились по сравнению с базовым годом меньше тех, показатели по которым улучшились. Это вселяет оптимизм. При этом в трех «кризисных» отраслях наблюдается низкое развитие госслужбы. Видимо, рыночное саморегулирование в данных отраслях развито недостаточно, и для улучшения положения требуется укрепление отраслевого аппарата ФОИВ. Обращает внимание, что количество отраслей с высоким и низким значениями индексов развития госслужбы примерно равное, т. е. имеются диспропорции внутри госслужбы, что неблагоприятно.

Рис. 5.3. Индексы развития отраслей и отраслевых систем госслужбы в России.

Принципиально иная модель госслужбы существует в Китае.

Выделяются государственные кадры и государственные служащие. Государственные кадры являются должностными лицами, занимающиеся работой по общественному управлению. В данную группу входит около 30 млн работников. Категория «государственные кадры» включает руководителей и сотрудников государственных органов власти, партийных работников, офицеров, руководителей общественны организаций; специалистов; руководителей предприятий и учреждений.

Государственными служащими (численность 4,5 млн человек) считаются работники на штатных административных должностях в органах управления (Государственный совет, народные правительства, их рабочие органы). Милиционеры, судьи и прокуроры тоже являются госслужащими^[17].

Законодательство устанавливает гарантии государственных служащих на социальное страхование, оплату, стабильную занятость, обучение. Центром подготовки госслужащих является созданная в 1993 г. Государственная административная академия. В последние годы повышается открытость процедуры приема на государственную службу^1[18].

В марте 2006 г. Председатель КНР Ху Цзиньтао сформулировал правила нравственного поведения для представителей партийной и государственной власти. В ноябре 2013 г. на 3-м Пленуме ЦК КПК 18-го созыва было принято Постановление, предусматривающее ориентацию правительства на оказание услуг. Происходит перераспределение функций между партийными и государственными органами. Реформа предполагает, в частности, развитие классификации должностей, разделение партийной и государственной службы, усиление внимания к профессиональному развитию служащих на административно-исполнительных должностях. Сокращается количество государственных органов, многие функции переданы саморегулируемым и коммерческим организациям. При этом сокращения влияния партии не происходит: она сохраняет контроль над определением стратегии развития.

Это интересный пример последовательности в достижении приоритетов. Другие страны бывшего социалистического лагеря идут по иному пути. Корни госслужбы всех постсоветских стран восходят к общей модели. Со времени распада системы социализма каждое государство строит свою модель. Ряд стран пошли по пути заимствований, другие придерживались консервативного подхода к проведению реформ.

Попытки интеграции в наднациональную модель наиболее системно предпринимаются в странах Балтии и в Грузии, которые последовательно заимствуют англосаксонскую модель государственного управления в духе менеджеризма. Главной целью этих процессов является сокращение расходов на содержание государственного аппарата при одновременном повышении эффективности этих расходов. Идеология данных реформ строится на принципах «дешевого» и немногочисленного государственного аппарата, строго подотчетного общественности. В то же время в странах, имевших большую долю государственного сектора, что характерно для всех постсоветских стран, переход к данной модели происходит чрезвычайно болезненно, так как связан с высвобождением многих работников, закрытием и перепрофилированием предприятий и учреждений, увеличением безработицы и падением уровня жизни. Страны «новой Европы» продолжают радикальные реформы¹, однако, как отмечают эксперты, национальная специфика накладывает свои ограничения, и реформы зачастую сводятся к поверхностным заимствованиям^[19][20].

Другим примером интеграции в наднациональные модели является опыт государственного управления стран Средней Азии. Они двигаются в сторону традиционной модели, построенной на принципах жесткого централизма, патернализма, религиозных ценностей ислама¹. Вопрос об экономической эффективности управления здесь, как правило, не ставится вследствие слабости традиций гражданского общества. Чиновничество сравнительно многочисленно, а его руководящее звено объединено тесными, в том числе семейными, связями с политическим руководством и бизнес-элитами.

Евразийская интеграция пока затрагивает вопросы организации госслужбы лишь отчасти. Если в сфере таможенных тарифов и национальных стандартов Россия, Белоруссия и Казахстан пришли к единству, то модели реформирования бюрократии к каждой стране свои.

Законодательство Казахстана о госслужбе оформилось в 1999 г. Государственная служба была определена как деятельность, связанная с реализацией должностных полномочий, не всегда носящих властный характер. Госслужба реализуется на общегосударственном уровне, так как Казахстан — унитарное государство. Органы управления регионов и населенных пунктов также входят в систему государственных органов, и там предусмотрена государственная служба. Должности госслужбы бывают политическими и административными, что характерно для большинства стран. В свою очередь, административные должности подразделяются на руководящие и не руководящие^[21][22]. Наряду с государственной службой, выделяется специальная, военная и гражданская служба. Госслужащими являются работники администрации, специальными служащими — депутаты и судьи, а гражданскими служащими — врачи и учителя в госучреждениях.

В свою очередь, в Беларуси действующий закон о госслужбе принят в 2003 г., однако единая система отсутствует, и каждый вид службы (военная, таможенная, дипломатическая, в судебных, законодательных, местных, исполнительных, контрольных органах) регулируется особыми нормами^[23].

Страна унаследовала советское понятие руководящих кадров, к которым относятся все руководители в государственном секторе. В свою очередь, должности госслужбы бывают обслуживающими, функциональными, административными и руководящими. В отличие от России и Казахстана, правовой статус всех госслужащих в Беларуси, кроме военнослужащих, минимально отличается от работников бюджетной сферы.

Чтобы выявить более глубокие сходства и различия, выработана особая методология сравнительного анализа. Как и ранее для Великобритании и США, на основании данных официальной статистики собраны показатели, характеризующие социально-экономическое развитие и развитие госслужбы в каждой стране. Если для стран Запада интерес представляли результаты реформ, поэтому расчет индексов СЭР и развития госслужбы происходил на конец анализируемого периода, то для постсоветских стран важен весь процесс становления национальной системы госслужбы и на фоне динамики СЭР. Поэтому собраны данные за относительно длительный период с 2000 по 2015 г. За более ранние годы отсутствуют необходимые данные.

В данном случае анализировались не отраслевые системы, а госслужба страны в целом на фоне общего хода СЭР. Большой объем анализируемых показателей агрегирован в небольшое число итоговых индексов с применением метода главных компонент, который является научно признанным подходом к выделению латентных факторов, определяющих поведение системы. Использован пакет статистической обработки данных Stata. Получены индексы СЭР и развития госслужбы для каждой страны.

Далее рассчитаны корреляции между значениями обоих индексов в каждом году. Они не указывают на причинно-следственные связи, но позволяют судить о статистической связи индексов.

Данные о развитии госслужбы анализировались по кругу должностей госслужбы в понимании национальных законодательств. Для сопоставления с Казахстаном и Белоруссией, где понятие госслужбы более широкое, чем в нашей стране, в России анализировались данные о федеральной гражданской службе, государственной службе субъектов РФ и муниципальной службе.

В период с 2000 по 2015 г. численность госслужащих в Казахстане увеличилась с 70,6 до 94,3 тыс. человек, т. е. на 34%, а средний возраст госслужащих повысился с 38 до 39 лет. Доля молодежи до 30 лет на конец периода составляла 25%, а средний стаж госслужащих увеличился с 9 до 11 лет; лиц с высшим образованием на госслужбе стало 90% (было 50%).

Рис. 5.4. Динамика индексов СЭР развития государственной службы в Казахстане:

• —индексы социально-экономического развития;
• ——индексы развития государственной службы

Рис. 5.5. Динамика индексов СЭР развития государственной службы Беларуси:

• —индексы социально-экономического развития;
• ——индексы развития государственной службы

Рис. 5.6. Динамика индексов СЭР развития государственной службы в России:

• —индексы социально-экономического развития;
• ——индексы развития государственной службы

Таким образом, общая тенденция благоприятная. Это же можно сказать и о развитии казахстанской экономики. Среднедушевой ВВП увеличился в тот же период в 3,1 раза; по индексу человеческого развития (ИЧР) Казахстан в 2015 г. занимал 70-е место в мире, т. е. индекс вырост за 15 лет на 12%.

Численность госслужащих в Беларуси снизилась с 50 до 49 тыс. человек Доля молодежи составила 16% на конец периода, средний стаж вырос с 10 до 15 лет, а стаж свыше 20 лет имели 40% госслужащих, что указывает на застойные явления. Доля госслужащих с высшим образованием увеличилась с 60 до 93%. В сфере СЭР произошел рост среднедушевого ВВП в 3,1 раза, а по ИЧР страна занимала 53-е место в мире (рост — 17% за 15 лет).

Аналогичные данные проанализированы и для России. Объясненная дисперсия при расчете индексов по каждой стране находится на приемлемом уровне от 50 до 95%. Предложенная модель соответствует данным, а ряде случаев между переменными имеется почти функциональная зависимость.

На рис. 5.4—5.6 видно, что общая динамика индексов в трех странах в основном совпадает. Самая высокая корреляция между индексами в среднем на всем периоде наблюдается для России (80%), для Казахстана она равна 70%, для Республики Беларусь 50%. Все показатели являются по отношению друг к другу случайными величинами, но между ними есть статистические связи.

Более эффективной считается та национальная модель госслужбы, где существование тесной корреляции индексов сочетается с их поступательным ростом. Данные условия выполняются для Казахстана, так как в Республике Беларусь происходит снижение индексов, а в России слабая корреляция между ними.

На опыте Казахстана выявлены «точки роста», приемлемые для России¹:

• 1) применение программно-целевых методов под контролем Минфина;
• 2) централизованная система управления кадрами Агентством по делам госслужбы и Комиссией по кадровой политике, подчиненными президенту;
• 3) внимание к вопросам этического регулирования (Кодекс чести госслужащих, дисциплинарные советы);
• 4) реализация кадровой политики в масштабах всего государственного сектора, а не только органов власти.

Отдельным вопросом исследования является опыт политического управления государственной службой. Выявлено, что в большинстве стран, вне зависимости от их политической и экономической ориентации, существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой (табл. 5.1).

Таблица 5.7.

Органы управления государственной службы ряда зарубежных стран.

¹ Kurmankulov A., Makhmutov В., Mamanova К., Kuanyshbayeva Z., Mussabekov М., Serickbayev A. Political Management in the Republic of Kazakhstan and Russian Federation: Comparative Analysis // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. № 13. P. 48—56.

Окончание табл. 5.1

Источник: составлено автором.

Эти органы выполняют широкий спектр функций от подбора кадров до пенсионного обеспечения. Выделены два основных типа субъектов: органы исполнительной власти (самостоятельные или подведомственные) и коллегиальные органы (комиссии и советы). Как примеры самостоятельных органов можно назвать Министерство госслужбы и безопасности Кореи и Службу управления персоналом США. Примерами органов, не входящих в правительство, являются Управление государственных трудовых ресурсов Японии, а также Управление по делам госслужбы Министерства персонала и социального обеспечения КНР. Во многих странах действуют органы управления в виде независимых агентств и комиссий (например, Комиссия государственной службы Австралии). Во Франции, Германии, Малайзии действуют ведомства по делам госслужбы и независимые от них советы.

Зарубежный опыт показывает, что могут сосуществовать органы управления госслужбой в ведении правительства, президента, парламента, коллегиальные и общественные органы. Сложность объекта управления диктует сложную систему управления им.

Следует определить, как зарубежные эксперты оценивают реформы госслужбы в России на фоне аналогичных процессов в других странах.

Исследователи позитивно оценивают административную реформу, проведенную в нашей стране в начале 2000;х гг. Подчеркнуто, что зарубежные консультанты были привлечены для проведения независимой оценки и сравнительного анализа по инициативе правительства¹. Реформа государственной службы в России является хорошим примером того, как национальное правительство может, осуществляя кооперацию с международными экспертами, самостоятельно направлять реформу, констатируют эксперты. В качестве позитивных изменений отмечается, что произошло изменение условий оплаты труда высшего звена госслужащих, принят новый закон о государственной службе и реализованы пилотные проекты по внедрению технологий оплаты по результатам. Реформирование продолжается, но его результаты уже видны в сфере правового регулирования и целеполагания.

Также отмечено, что процесс реформирования в России глубоко политизирован, а противники реформы занимают высокие должности. Всемирный Банк, в частности, указывает на необходимость привлечения новых компетентных кадров на госслужбу. В качестве ключевых факторов успеха реформ называются политическая воля, последовательность в достижении целей, аккуратное заимствование зарубежного опыта, взаимосвязь расходов на программу реформ и ее результатов^[24][25].

В других исследованиях подчеркивается, что эффективность реформы госслужбы измеряется в категориях финансовых затрат и человеческих ресурсов. России в 2000;е гг. удалось провести сокращение численности госслужащих, к которым здесь отнесены все работники бюджетной сферы. Это характеризует не только успешность реформ, но и способность политиков убедить общество в необходимости непопулярных мер.

Интересное исследование посвящено влиянию централизации кадровых процедур на госслужбе на развитие коррупции. Наибольшая децентрализация кадровой политики наблюдается в Швеции, Новой Зеландии, Австралии. Причины этого рассмотрены ранее. В свою очередь, наибольшая централизация — в Бразилии, Турции и Ирландии. Россия находится в группе стран с децентрализованной системой (на одном уровне с Польшей и Великобританией). Только 8 из 36 рассмотренных стран, по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), имеют уровень децентрализации выше российского.

По степени формализации методов отбора кадров на госслужбу лидируют Корея, Испания, Бельгия, Франция, Япония, Ирландия, Израиль, Бразилия. Наименее формализованы экзамены в Новой Зеландии, Австралии, Исландии, Дании, Эстонии, Нидерландах. На 7-м месте по этому параметру находится Россия. Таким образом, децентрализация кадровой политики ожидаемо коррелирует с низкой формализацией экзаменов на госслужбе. Исследование показало, что патронаж в кадровой политике связан не только с политической системой, но и с этническими аспектами. При возможности внеконкурсного (или по итогам символического конкурса) отбора кадров, как правило, отбор проходят соискатели одной национальной группы. Чем выше уровень образования в обществе, тем ниже, как правило, распространенность в нем патронажа¹.

Отдельно следует рассмотреть исследования зарубежными авторами политических факторов, влияющих на реформы бюрократии. Существует набор факторов для радикальных реформ и для консервативных (табл. 5.2).

Таблица 5.2

Политические факторы, определяющие характер реформы госслужбы.

Источник: составлено автором по материалам².

В реформе госслужбы выделяются экономический, политический и нравственный уровни, подчеркивается определяющий характер первых двух уровней и косметический характер последнего. К числу факторов, влияющих на проведение реформ госслужбы, в первую очередь относится политическое устройство государства и преобладающая в нем идеология. Существование карьерной государственной службы заставляет чиновников действовать эффективно в условиях меняющегося политического господства.^[26][27]

Преимущество подобной госслужбы для избирателей состоит в то, что они пользуются плодами ее работы вне зависимости от того, какая партия побеждает на выборах. Что касается политиков и партий, то в переходе к системе заслуг больше заинтересована партия, имеющая меньше преимуществ от существования патронатной системы. Неуверенность в переизбрании заставляет политиков откладывать сложные реформы. В ситуации существования патронатной системы политики, не уверенные в лояльности чиновничества, могут предпринять реформу по внедрению системы заслуг, а после удачных выборов вернуться к системе патроната. Политическая борьба является не менее значимым фактором для реформы госслужбы, чем процессы в экономике и численность госаппарата^[28].

Таким образом:

• 1) выявлены тенденции реформирования институтов госслужбы на примере Франции, Германии, англосаксонских стран, государств Восточной Европы, бывших советских республик и Китая. Разработана методика анализа реформ государственной бюрократии в различных странах, которая апробирована на опыте Великобритании и США. Сопоставление осуществлялось в разрезе отраслей. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики и, соответственно, требования к структуре и численности бюрократии;
• 2) отмечено слабое исследовательское внимание к изучению опыта реформирования государственной службы на фоне становления суверенных государств на постсоветском пространстве. Вместе с тем общее прошлое и близкие социально-экономические условия делают этот опыт ценным для нашей страны. Выработана методика для оценки тенденций развития госслужбы в России, Республике Беларусь и Казахстане. Выявлены «точки роста» в Казахстане, приемлемые для России: применение программно-целевых методов под контролем Минфина; централизованная система управления кадрами под контролем президента страны; внимание к вопросам этического регулирования; реализация кадровой политики в масштабах всего госсектора, а не только органов власти;
• 3) изучен опыт политического управления государственной службой в различных регионах мира. Выявлено, что в большинстве стран вне зависимости от их политической и экономической ориентации существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой. Зарубежный опыт показывает, что могут сосуществовать органы управления госслужбой в ведении правительства, президента, парламента, коллегиальные и общественные органы. Обоснована взаимосвязь между уровнем развития общества и сложностью системы, необходимой для управления бюрократией.

• [1] Rouban L. Back to the Nineteenth Century: the Managerial Reform of the French civilservice // Labor History. 2013. Vol. 54. № 2. P. 161—175.
• [2] Goetz K. The development and current features of German Civil Service System. In: Meer F. M. van der (ed.). Civil Service Systems in Western Europe. Aldershot: Edward Edgar, 2011.
• [3] Hondeghem A. The national civil service in Belgium. In: Meer F. M. van der (ed.). CivilService Systems in Western Europe. Aldershot: Edward Edgar, 2011.
• [4] Heemskerk M. De arbeidsdeelname van oudere werknemers. Dissertation Vrije UniversiteitAmsterdam, 2009.
• [5] Improving Management in Government: The Next Steps. London: Stationary Office, 1988.
• [6] Reorganizing Central Government Bodies. London: National Audit Office, 2012.
• [7] Elston T. № so «Arm's Length»: Reinterpreting Agencies in UK Central Government //Public Administration. 2014. Vol. 92. № 2. P. 458—476.
• [8] Lodge G. The Civil Service Reform Plan One Year On, and the International Evidence //The Political Quarterly. 2014. Vol. 85. № 1. P. 81—83.
• [9] Lewis L. Civil Service Reform — Trust on Trial // The Political Quarterly. 2014. Vol. 85.№ 1. P. 84—86.
• [10] Light Р. True Size of Government. Baltimore: Editorial Board, 2013.
• [11] Boyne G. A. Sources of Public Service Improvement: A critical review and researchagenda // Journal of Public Administration Research and Theory. 2003. Vol. 13. P. 367—394.
• [12] Hood C., Dixon R. A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating ThreeDecades of Reform and Change in UK Central Government. Oxford: University Press, 2015.
• [13] Gilmour J. B. Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meetingthe Challenges of Integrating Budget and Performance // OECD Journal on Budgeting. 2007.Vol. 7. № 1. P. 21—39; Miller G. L., Hildreth W. B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press, 2010.
• [14] Оболонский А. В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США // Вопросы ГМУ. 2014. № 2. С. 145—170.
• [15] Data of Indicators. The World Bank Group Official Website. Available at: URL: http://data.worldbank.org/indicator (accessed: 18.11.2016).
• [16] Источник: здесь и далее составлено автором.
• [17] Барциц И. Н. Новое в законодательстве КНР о государственной службе // Государственная служба. 2010. № 5. С. 131—141.
• [18] Jing К, Zhu Q. Civil Service Reform in China: An unfinished task of value balancing //Review of Public Personnel Administration. 2012. Vol. 32. № 2. P. 134—148.
• [19] Латыпов Д. А. Реформирование государственной службы в постсоциалистических странах: общее и особенное: сравнительно-политический анализ опыта Россиии Польши: дис. … к.п.н. Уфа: УГНТУ, 2007. 168 с.
• [20] Kotchegura A. Civil Service Reform in Post-Communist Countries. Leiden: UniversityPress, 2008. 136 p.; Heilman J. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Post-Communist Transitions // World Politics. 1998. Vol. 50. № 2. P. 203—234.
• [21] Каримов К. М. Реформирование государственной службы в контексте оптимизациигосударственного управления Республики Таджикистан: дис. … к.п.н. Душанбе, 2007.
• [22] Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 «О государственнойслужбе» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан.
• [23] Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204−3 «О государственной службев Республике Беларусь» // Национальный правовой ресурс Республики Беларусь.
• [24] Replied S. Designing Effective Civil Service Reform Lessons From Past Experience //Public Administration and Development. 2014. Vol. 34. № 3. P. 206—217.
• [25] Elling R., Thompson L. Human Resource Problems and State Management Performanceacross Two Decades: The Implications for civil Service Reform // Review of Public PersonnelAdministration. 2006. Vol. 4. № 26. P. 302—334.
• [26] Sundell A. Are formal Civil Service Examinations the Most Meritocratic Way to RecruitCivil Servants? № in all countries // Public Administration. 2014. Vol. 92. № 2. P. 440—457.
• [27] McGrath R. J. The Rise and fall of Radical Civil Service Reform in the US States // PublicAdministration Review. 2013. Vol. 73. № 4. P. 638—649.
• [28] Fernandez S., Resh W. G., Moldogaziev T, Oberfield Z. W. Assessing the Past and Promiseof the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A ResearchSynthesis // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. № 3. P. 382—394.