Чиновничество, бюрократия и политическая элита

Государство, взятое само по себе, — это некая абстракция, безличное начало. Во многом его делает тем, чем оно в реальной действительности является, люди, которые приводят в движение его безличные механизмы, вселяет в них дух, придавая им вполне осязаемые формы и очертания. То же самое можно сказать и о системе государственного управления.

Государственные служащие в системе государственного управления

Мы уже знаем, что аппарат государственного управления занимает ключевое место в структуре государственной власти. Вместе с тем важно учесть, что органы, институты, учреждения, составляющие государственный аппарат приводятся в движение человеком. Существует специальная категория людей, профессионально подготовленных для реализации функций государственного управления. Это государственные служащие или государственные чиновники. От уровня их профессионализма и компетентности, преданности своему делу, интересов государства и общества зависят жизнеспособность и эффективность функционирования всей системы государственного управления. Другими словами, государственное управление невозможно представить себе без профессионально подготовленного корпуса государственных служащих или чиновников.

Государственная служба представляет собой единую и целостную систему теснейшим образом связанных, взаимно дополняющих друг друга разнообразных органов государственной власти и обслуживающего их персонала. Она основывается и функционирует на общих принципах и установках и обладает соответствующей организационной структурой.

В зависимости от полномочий, компетенций, предметов ведения и функций соответствующих государственных органов различаются виды государственной службы. Так, в соответствии с принципом разделения власти на три ветви различается государственная служба представительной (законодательной), исполнительной и судебной ветвей власти. По выполняемым функциям можно говорить о гражданской службе, осуществляемой в органах этих трех ветвей власти.

В Российской Федерации, согласно Закону «О воинской обязанности и военной службе», военная служба рассматривается как особый вид федеральной государственной службы РФ, хотя и отличающуюся по ряду критериев от гражданской государственной службы: особыми условиями труда, связанными с профессиональной спецификой; служебными обязанностями; особыми принципами поощрения и дисциплинарных наказаний; условиями и порядком поступления на службу и ее прохождения; ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой. Таковой считается также служба в правоохранительных органах, которая, но многим признакам близка военной службе.

Выделяется специализированная государственная служба, предназначенная для реализации государственными служащими с соответствующей профессионально-образовательной и профессиональной специализацией особых функций. К ней относятся: дипломатическая, налоговая, правозащитная, финансово-кредитная, таможенная, избирательная и др.

Государственная служба организуется на основе государственных должностей в центральных и региональных органах власти. Эти должности наделяются определенным кругом обязанностей и ответственностью по реализации полномочий соответствующего государственного органа денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные служащие выделились в относительно самостоятельный общественный слой сравнительно недавно. Со второй половине XIX — начале XX в. в ведущих западных странах был осуществлен комплекс административных реформ, направленных на профессионализацию государственных служащих, ослабление непосредственного влияния на них сугубо политических, идеологических и иных факторов, не имеющих прямого отношения к повседневному управлению государственными делами и профессиональному уровню работников. Этим объясняется столь большое внимание, которое в индустриально развитых странах уделяется научной разработке ключевых проблем теории и практики государственного управления и системе подготовки кадров государственной службы.

В результате профессиональный чиновник, во многом уже не зависящий от перипетий постоянных выборов и смен у власти партийных правительств, стал одной из центральных фигур в системе государственного управления. В настоящее время в большинстве стран государственные служащие обладают особым статусом, предусматривающим соблюдение ими корпоративной этики, лояльности по отношению к правительству, политической нейтральности, отказа от забастовок и т. д. В идеале речь идет по сути дела о деполитизации и деидеологизации государственного аппарата.

Государственные служащие обязаны неукоснительно выполнять эти решения в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством соответствующего государства. Это естественно, поскольку государственные служащие являются исполнителями, проводниками в жизнь тех решений, которые принимаются высшим политическим руководством страны. В этом отношении президента страны, руководителей правительства, высших судебных органов, руководителей и депутатов парламента и т. д. никак нельзя назвать просто государственными служащими, хотя и считается, что они работают для государства, во имя государства и от имени государства.

Естественно, что правящие круги, заинтересованные в сохранении статус-кво, принимают меры, призванные обеспечить рекрутирование, особенно в высшие и средние звенья государственной службы лиц, заслуживающих доверие высших должностных лиц, лидеров партий, стоящих в каждый данный момент у власти. Как правило, выбор падает на представителей различных элитных групп. По мнению американского исследователя Дж. Коуэна, руководители обеих политических партий США, — республиканской и демократической — придя к власти предпринимают все усилия, «чтобы выдвигать на посты членов кабинета людей с репутацией убежденных защитников социальных, экономических и политических устоев американского общества. Таких кандидатов они подбирают в высших слоях американского общества, которые полностью удовлетворены существующими порядками»^[1].

Поэтому талантливые и незаурядные люди, которые не смогли стать членами элитных групп, оказываются лишены возможности занимать престижные и высокооплачиваемые государственные должности.

Многие трудности сегодняшней России не без оснований связывают с низким уровнем профессионализма и общей культуры государственных служащих и руководящих кадров. И, действительно, большинство работников государственного аппарата не владеют азами современных теорий и практики государственного и муниципального управления, путей и средств повышения его эффективности, качества и результативности в условиях рыночной экономики и политической демократии.

В результате распада СССР и тех пертурбаций, которые Россия пережила за последние два десятилетия, произошла в некотором роде депрофессионализация государственной службы. Дело в том, что наиболее способные и предприимчивые профессионалы уходили в коммерческие структуры, туда, где больше платили, а на их место приходили люди случайные, в других сферах не востребованные и до этого не имевшие отношения к государственной службе.

Профессиональная непригодность значительной части государственных служащих, их коррумпированность и деморализация, сращивание деловых кругов, в том числе криминальных, с властными структурами подрывает в глазах простых граждан доверие к государственной власти, вызывает недовольство и подозрительность в отношении государственных служащих.

В силу этого возрастает необходимость восстановления и повышения престижа как государственной власти в целом, так и профессии государственного служащего. Отсюда необходимость подготовки кадрового корпуса специалистов нового поколения, разбирающихся в важнейших принципах и методах управления экономическими, социальными, политическими и иными процессами.

• [1] Cohen J. Е. The Politics of the U. S. Cabinet: Representation in the executive branch, 1789—1984. Pittsbugh, 1988. P. 7.