Современные проблемы реформирования Международного валютного фонда

В условиях мирового финансового кризиса возникла необходимость реформирования МВФ для повышения эффективности его деятельности. К числу важнейших проблем, стоящих перед МВФ, относятся: перераспределение квот внутри организации; недопустимость «валютных войн»; создание глобальной сети финансовой безопасности.

Проблема реформирования МВФ, вопрос перераспределения квот внутри организации активно обсуждались последние пять лет, когда ясно проявилось несоответствие между величиной доли группы динамично развивающихся стран с формирующимся рынком в международных экономических отношениях и размером квот и прав голоса данных стран в МВФ. К тому же именно в эти годы нехватка финансовых ресурсов превратилась в критическую проблему Фонда. Будучи организацией, основанной на принципах акционерного общества, МВФ в качестве основного источника пополнения своего капитала рассматривает пересмотры квот, принадлежащих странам — участницам Фонда.

В сентябре 2006 г. была проведена «мини-реформа» МВФ, согласно которой были увеличены квоты для четырех «наиболее слабо представленных» в организации стран, а именно Китая, Южной Кореи, Турции и Мексики на общую сумму порядка 5,7 млрд, долл., что позволило увеличить долю этих стран на 1,8% в акционерном капитале МВФ. Суммарное увеличение доли голосов этих стран на 0,7% является весьма незначительным в сравнении с ростом их экономик и, прежде всего, Китая. Вместе с тем следует отметить, что после принятой в Сингапуре реформы 2006 г. Китай стал шестым по влиянию членом МВФ — после США, Японии, Германии, Франции и Великобритании. До сингапурской реформы у Китая было меньше голосов, чем у таких стран, как Бельгия или Нидерланды. Второй «пакет» мер по реформированию МВФ был утвержден в апреле 2008 г. и вступил в силу в марте 2011 г. после ратификации 117 странами, обладающими 85,04% от общего числа голосов в Фонде. Согласно второму «пакету» были увеличены квоты в акционерном капитале Фонда для 54 стран на общую сумму в размере около 32,7 млрд долл, или на 4,9%. Голосующая квота 135 стран с формирующимся рынком увеличилась на 5,4%. На проходившем в Лондоне в условиях обострения мирового финансового кризиса саммите G20 в апреле 2009 г. было принято решение о целесообразности в новых условиях пересмотра квот в рамках МВФ в сторону усиления позиций стран с формирующимся рынком. Одновременно было рекомендовано изменить состав и порядок избрания Исполнительного совета МВФ. Предполагалось с осени 2012 г. перейти к полной его выборности и уменьшить общее представительство в Совете развитых европейских стран на два исполнительных директора в пользу стран с формирующимся рынком. Переход к полной избираемости означает потерю для стран с наибольшими квотами возможности назначать собственного исполнительного директора. Предусматривалось также введение должности второго заместителя исполнительного директора в группах стран, представленных более семью государствами, в целях расширения представительства входящих в эти группы стран. Для принятия этой поправки к Уставу МВФ требовалось 85% голосов. Безусловно, такой подход к реформированию МВФ не смог остаться без внимания американских представителей, поскольку именно ФРС США обеспечивает МВФ основными финансовыми ресурсами.

К декабрю 2010 г. странам — участницам МВФ удалось прийти к определенному консенсусу, который подразумевал перераспределение квот более чем на 6% в пользу стран с динамично развивающимся рынком, что означало получение последними больше голосов в организации и соответственно увеличение веса и влияния их в МВФ. При этом квоты беднейших государств — членов МВФ оставались неизменными, их размеры решено было не пересматривать. В эту группу развивающихся стран входят страны, чей годовой доход на душу населения в 2008 г. был меньше 1135 долл. США — порогового уровня, установленного Международной ассоциацией развития. Одновременно было принято решение об увеличении размера квот в два раза по сравнению с 1998 г. с 238,4 млрд SDR до 476,8 млрд SDR (659 млрд долл. США) для пополнения дефицита финансовых ресурсов Фонда. Согласно пакету реформ 2010 г. в результате перераспределения квот в пользу динамично развивающихся стран с формирующимся рынком и развивающихся стран Китай становится третьей страной по размеру квоты (6,39%) и доли в сумме голосов (6,07%) в МВФ, уступая только США и Японии. В 2016 г. квота Китая в акционерном капитале Фонда составила 6,42%, число голосов — 6,09%.

США являются крупнейшим государством — членом МВФ, квота которого в 2016 г. составила 17,47% в акционерном капитале Фонда. Для одобрения стратегически важных решений МВФ необходимо 85% голосов. США обладают 16,75% от их общего числа. Безусловно, этого недостаточно для самостоятельного принятия решения, однако данное обстоятельство позволяет блокировать любое решение Фонда по стратегическим вопросам, в том числе вопросам его реформирования. Относительное сокращение удельного веса США в общей сумме голосов не помешает стране сохранить за собой право вето на принятие стратегически важных решений, хотя, возможно, это и является первым шагом к потере «блокирующего пакета» в МВФ. В то же время следует учитывать, что отрыв США от своих ближайших партнеров по развитому миру слишком велик. Второй страной по размеру квоты и доли голосов в МВФ идет Япония, при этом значительно уступая США. Показатели Японии согласно третьему раунду реформы должны составить соответственно 6,49% и 6,16%.

Реформа позволит Китаю опередить представителей Старого света — Германию, Францию и Великобританию, что не соответствует интересам последних, не желающих сдавать свои позиции. Согласно пакету реформ голосующая квота Германии уменьшится до 5,33%, а Великобритании и Франции соответственно до 4,04%. Страны Европы не противодействовали политике США по «торможению» процесса реформирования МВФ. Их позиция вполне объяснима. На протяжении 2010—2013 гг. Фонд выдавал странам Европейского Союза беспрецедентно большое количество кредитов, помогая рефинансировать государственные долги.

Принятие реформы позволит странам БРИКС заметно усилить свои позиции по доле участия в капитале Фонда. Доля стран БРИКС (без учета ЮАР) увеличится с 10,7 до 14,2%, что приблизит эти страны к блокирующему порогу в 15%. Так, Индия выйдет на восьмое место (2,75%), Россия — на девятое (2,71), Бразилия — на десятое место (2,32%) по уровню влияния в МВФ. Вместе с ЮАР по новым правилам суммарная квота стран БРИКС составит почти 14,8% против 11,5% ранее.

Решение о перераспределении квот в ряде стран требует утверждения национальными парламентами. США относится к странам, где вопрос о реформе МВФ выносится на одобрение конгресса, который может наложить вето на принятие решения. В Конгрессе США существовали серьезные разногласия по поводу одобрения положений пересмотра квот. Особенно это касалось вопроса удвоения квоты США в Фонде, составлявшей 63,5 млрд долл, за счет перевода части средств из обязательств США перед МВФ в рамках новых соглашений о займах (НСЗ), действующих с 1998 г. Таким образом, в результате реформы квота США в организации составит в абсолютном выражении порядка 127 млрд долл., хотя в процентном отношении уменьшится.

Американские сторонники проведения реформы выступали за увеличение размера квоты в МВФ, поскольку, по их мнению, принятие предлагаемых мер станет подтверждением статуса МВФ как организации, основанной на системе квот, а также укрепит позиции США в ней как главного спонсора. Противники увеличения американской квоты в МВФ за счет активов страны в рамках НСЗ утверждали, что в этом случае средства американских налогоплательщиков будут «переданы» в управление Фондом, а их расходование будет менее контролируемо, поскольку для одобрения предоставления займа МВФ какой-либо стране необходимо простое большинство голосов членов Исполнительного совета. Данные разногласия усилились под воздействием бюджетного кризиса и угрозы дефолта США в октябре 2013 г. Принятый 17 января 2014 г. федеральный бюджет на 2014 финансовый год не включил расходы на увеличение квоты страны в МВФ. В федеральный бюджет на 2015 финансовый год расходы на увеличение квоты в МВФ также не были включены.

В условиях «нежелания» Конгресса США ратифицировать пакет решений 2010 г. по реформе квот и управления Фондом многие государства — члены МВФ, в том числе и Россия, настаивали на рассмотрении альтернативных подходов, позволяющих обеспечить вступление в силу решений 2010 г. по увеличению квотного капитала Фонда и перераспределению квот без ратификации американским Конгрессом. В коммюнике октябрьского заседания МВФК в 2015 г. была включена запись о необходимости реформирования МВФ как приоритетной задачи в деятельности Фонда. Исполнительному совету Фонда было рекомендовано завершить работу по принятию временного решения. Обсуждались несколько вариантов действий в обход позиции США. Учитывая складывающуюся ситуацию, в конце декабря 2015 г. после пятилетней «паузы» Конгресс США принял бюджетные законопроекты, касающиеся ключевых положений Сеульского плана действий по реформированию МВФ. Ратификация пакета решений 2010 г. Конгрессом США предоставила возможность МВФ приступить к практическому завершению процесса реформ системы квот и управления, фактически подтвердив на практике, от кого зависит исполнение решений по реформированию МВФ.

США фактически «управляют» МВФ. Представитель США является первым заместителем Директора-распорядителя Фонда. Интересы США в МВФ представляют министр финансов и председатель ФРС в должности управляющего от США и его заместителя в Совете управляющих Фонда, назначаемые сроком на пять лет Президентом страны с одобрения Конгресса. При проведении выборов в Исполнительный совет в ноябре 2012 г. ввиду «затягивания» реформирования МВФ было избрано 19 директоров, на остальные пять мест были назначены представители стран с наибольшими квотами, а именно США, Японии, Германии, Франции и Великобритании. Три страны — Китай, Россия и Саудовская Аравия — имели единый офис исполнительного директора на избирательной основе. Согласно реформе системы управления все директора в Исполнительном совете МВФ будут выборными. Категория назначаемых исполнительных директоров ликвидируется. Россия поддерживает изменения в общей системе управления Фондом, одновременно выступая за проведение выборов руководства МВФ на открытой конференции исключительно по профессиональным качествам, независимо от национальной принадлежности. На сегодняшний день руководителем МВФ может быть исключительно представитель от Европы.

Необходимость пересмотра квот обусловлена как важностью увеличения голосующей доли развивающихся стран, так и несовершенством действующей формулы расчета квот. Страны БРИКС требуют не только пересмотра квот, но и изменения формулы их расчета. Действующая формула расчета квот представляет собой средневзвешенное значение четырех переменных: ВВП (с весом 50%), открытости экономики (30%), экономической изменчивости (15%) и международных резервов (5%), помноженное на коэффициент сжатия К (0,95). При этом переменная ВВП на 60% состоит из ВВП, измеряемого на основе рыночных обменных курсов, и на 40% — на основе обменных курсов по паритету покупательной способности. Третий раунд реформы в 2010 г. требовал проведения к январю 2013 г. комплексного пересмотра формулы расчета квот. В марте 2012 г. состоялось первое формальное обсуждение вопроса о пересмотре формулы. В июле, сентябре, ноябре 2012 г. были проведены дополнительные обсуждения, а в январе 2013 г. заключительное обсуждение, по результатам которого Исполнительным советом был подготовлен доклад, в котором отмечалось, что наибольшим весом в формуле должен пользоваться показатель ВВП. При этом открытым остается вопрос о целесообразности корректировки ВВП по паритету покупательной способности (ППС). В случае использования в формуле при расчете квот ВВП (по ППС) квоты многих развитых стран могут резко снизиться. В то же время Китай как государство со второй в мире экономикой, но этому показателю после США мог бы претендовать почти на 12% голосов в МВФ. В десятку ведущих стран по объему ВВП (но ППС), наряду с США и Китаем, в порядке убывания входят: Япония, Индия, Германия, Великобритания, Россия, Франция, Бразилия и Италия. В случае использования в формуле ВВП (по ППС) страны БРИКС могли бы претендовать на более чем 20% голосов в МВФ, что позволило бы им блокировать противоречащие их интересам решения при общности подходов России, Китая, Бразилии, Индии и Южной Африки к конкретным проблемам.

По мнению развивающихся стран, существующая формула расчета квоты однозначно выгодна «богатым» государствам. Особенно от нее выигрывают крупные финансовые центры, такие как Великобритания, Люксембург, Швейцария. Во многом это объясняется схемой расчета показателя «экономической открытости», производящегося путем сложения стоимости экспорта и импорта товаров и услуг, доходов от инвестиций, денежных трансферов. Такой порядок расчета учитывает всю сумму торговых потоков, не принимая во внимание состояние торгового баланса страны. Отсюда — неудивительно, что страны, обладающие значительным дефицитом баланса по текущим операциям, нередко получают большую сумму по рассматриваемому параметру формулы, чем страны, сводящие баланс с профицитом, как, например, Китай. Много вопросов и к технике расчета показателя «экономической изменчивости», производящегося как среднее квадратическое отклонение за пятилетний период суммы следующих параметров: экспорта товаров и услуг; доходов, полученных от вложенных за рубеж инвестиций, от полученных из-за рубежа денежных трансфертов; суммы притока в страну иностранного капитала. В ходе дискуссий, но реформе МВФ развивающиеся государства неоднократно предлагали добавить в формулу расчета квот показатель, характеризующий численность населения. Показатель численности населения развивающихся и переходных экономик составляет около 86% от мирового, в развитых странах — всего лишь 14%. В случае принятия данного предложения многонациональные развивающиеся страны существенно выиграли бы за счет повышения своего представительства в управлении МВФ. Однако их инициатива не была поддержана.

Сегодня существует три принципиальные позиции по формуле расчета квот МВФ. Первая, которую поддерживают преимущественно развитые страны, заключается в целесообразности сохранения действующей формулы расчетов без изменений. Вторая, которую «продвигают» Индия и Бразилия, заключается в использовании при расчетах только двух компонентов — ВВП стран по ППС и международных резервов, исходя из которых и определять количество голосов у страны. По мнению Индии и Бразилии, показатель экономической изменчивости субъективен и дает однозначное преимущество странам, обладающим значительными капиталами. Показатель открытости, напротив, выгоден обладающим финансовыми ресурсами малым европейским странам, которые могут увеличить свой вес за счет значительных объемов торговли, в том числе внутри самого Европейского Союза, но однозначно не выгоден, как и показатель экономической изменчивости, Индии и Бразилии. Третья принципиальная позиция сводится к необходимости корректировки расчета и не означает исключение показателей, используемых в действующей формуле расчета квот. Дискуссии по формуле расчета возобновились после вступления в силу 26 января 2016 г. реформы квот и управления МВФ, запущенной в конце 2010 г.

Усилившиеся в последнее время «валютные споры» между странами требуют активизации деятельности МВФ в решении проблемы невозможности использования курсов валют в качестве «экономического оружия». МВФ выступает за недопустимость «валютных войн» — конфликтов, связанных с искусственным занижением курсов национальных валют, способных перерасти в «торговые войны» и поставить под угрозу мировую торговлю и восстановление темпов экономического роста. Значительные претензии предъявляет в этом вопросе МВФ к Китаю, считая, что китайское руководство пренебрегает интересами других стран, расширяя экспортную экспансию, тем самым усиливая турбулентность мировой финансовой системы.

Усиление финансовой нестабильности в мире ставит перед МВФ вопрос о создании глобальной сети финансовой безопасности, поскольку массовый приток и вывоз спекулятивных средств из стран с растущими экономиками создает факторы нестабильности для экономического развития. Особое место уделяется созданию финансовых механизмов, позволяющих оперативно обеспечить доступ к денежным ресурсам в случае возникновения кризиса или появления его признаков. В основе этой системы должны быть заложены механизмы и ресурсы МВФ, поскольку Фонд всегда претендовал на роль «кредитора последней инстанции», главного «финансового спасателя» тонущих экономик.

Осенью 2008 г. МВФ активизировал свой Чрезвычайный финансовый механизм (Emergency Financing Mechanism) для ускорения выдачи ссуд потерпевшим от кризиса странам. Чрезвычайный механизм позволяет МВФ выдать ссуду быстро — в течение 48—72 часов по достижении договоренности с правительством заинтересованной страны.

Страны с низкими доходами опираются на ресурсы Фонда реагирования на внешние потрясения (Exogenous Shocks Facility — ESF), который помогает справляться с экономическими шоками, колебаниями цен на сырьевые товары, природными катаклизмами, оказывающими существенный негативный эффект на экономику при неспособности национальных правительств их контролировать.

На саммите G20 в Сеуле было одобрено предложение по укреплению кредитного инструментария МВФ, в том числе посредством совершенствования инструмента Гибкой кредитной линии (Flexible Credit Line — FCL), запущенного с марта 2009 г. с целью создания оперативных антикризисных механизмов для стран с сильной экономикой, удовлетворяющих всем основным требованиям Фонда в сфере экономической политики. Гибкой кредитной линией могут воспользоваться только страны «с хорошо управляемой экономикой, с сильными фундаментальными показателями и эффективной экономической стратегией». Ее можно использовать практически немедленно, в больших объемах и на длительный период времени. Таким образом, увеличение лимитов, доступности и сроков заимствований характеризуют ключевые моменты механизма реформирования кредитования в рамках МВФ. Престижными Гибкими кредитными линиями воспользовались, в частности, Мексика, Колумбия, Польша.

В августе 2010 г. была введена «Превентивная кредитная линия» (Рге— cautionary Credit Line — PCL) для относительно сильных стран, которые испытывают экономические трудности в одной из ключевых областей, например, в банковском секторе, в сфере монетарной политики или платежного баланса. Этот инструментарий был разработан в целях создания так называемой финансовой подушки для стран, которые не в полной мере отвечают критериям существующих антикризисных кредитных программ МВФ. Объем Превентивной кредитной линии может достигать 500% от квоты с возможностью увеличения до 1000% после первого года. Инструмент позволял странам воспользоваться деньгами МВФ только при условии, что Фонд будет вести регулярный мониторинг ситуации в проблемных секторах. В ноябре 2011 г. была введена более гибкая форма кредита — «Превентивная линия для предоставления ликвидности», главными критериями доступа к которому являлись стабильность экономических показателей, обоснованность проводимой экономической политики. В процессе реформирования в марте 2012 г. МВФ принял изменения к введенному в 1974 г. «Механизму расширенного кредитования», увеличив максимальный срок с трех до четырех лет.

Новые подходы к предоставлению кредитов еще больше зависят от складывающейся ситуации в мировой экономической системе. Главный вопрос состоит в том, каким из стран, в первую очередь, направляются средства МВФ и кто «диктует условия» Фонду? Ответ на этот вопрос прост и вряд ли может вызвать у кого-то сомнение. Ясно, что сегодня финансовыми потоками в мире управляют США, а точнее ФРС, политика которой предопределяет позицию США в сфере международных финансов.

Сегодня политику МВФ определяют в большей степени национальные интересы США, нежели мировое сообщество. Проблема реформирования МВФ как одного из ключевых элементов международной финансовой системы, по сути, находится в руках политической элиты США. Позиция руководства МВФ в отношении обязательного одобрения реформы американским Конгрессом объясняется все более растущей зависимостью от ФРС США, предоставляющей значительную часть денежных активов Фонду, испытывающему нехватку средств в условиях глобальной нестабильности. Многие страны-должники не способны не только выплачивать долги по кредитам, но часто не могут даже платить проценты. Известно, что МВФ предоставляет кредиты не за счет собственного капитала, а за счет перекредитования тех ресурсов, которые ему удается получить от финансовых институтов отдельных стран-членов и прежде всего от ФРС США. Отсюда — неслучайно, что МВФ, «сросшийся» с американской финансовой элитой, не только прибывает в «ожидании» решения Конгресса США по реформе, но и откровенно ставит возможность получения кредитов отдельными странами в зависимость от проводимой страной-реципиентом политики. Сегодня ни для кого не секрет, что МВФ отдает предпочтение правительствам тех стран, внешняя политика которых тесно связана с внешнеполитическим курсом США и которые принимают американские «правила игры» в международной политике, даже в ущерб экономической целесообразности.