Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)

Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ и состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ). В ст. 1 Закона о Правительстве РФ говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В этом же законе достаточно детально регламентируются порядок формирования Правительства РФ, его полномочия, организация деятельности и взаимоотношения с Президентом РФ, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном в Конституции РФ.

В соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В настоящее время согласно и. 1 Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Председатель Правительства РФ имеет восемь заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства РФ и Заместителя Председателя Правительства РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ.

В порядке осуществления общих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней государственной политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. В Законе о Правительстве РФ закреплены конкретные полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ и иные полномочия. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

В основе взаимоотношений Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ лежит положение о том, что в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, но предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и осуществляет контроль их деятельности по вопросам совместного ведения.

Основные правила организации деятельности Правительства РФ (планирование его заседаний, организация работы его членов, порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения проектов актов, организация заседаний Правительства РФ и другие вопросы) урегулированы в Регламенте Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Всестороннее обеспечение и обслуживание деятельности Правительства РФ возложено на Аппарат Правительства РФ, который возглавляется Руководителем Аппарата Правительства РФ (члена Правительства), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утверждена структура всей системы федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя федеральные министерства, службы, агентства, государственные комитеты (последние впоследствии были упразднены). Эти органы могут находиться в непосредственном ведении и подчинении Президенту РФ, Правительству РФ и соответствующему федеральному министерству РФ.

Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр, который, координируя и контролируя деятельность находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств, осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, отчет об их исполнении; вносит по представлению их руководителей в Правительство РФ проекты положений о соответствующих федеральных службах и агентствах, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников этих органов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенным сферам деятельности министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и агентствам и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств и служб, если федеральным законом не установлен иной порядок отмены; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей и руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; вносит в Минфин России предложения по формированию бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции, но контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Общее предназначение и суть деятельности федерального министерства в том, что оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством осуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральный министр для координации деятельности государственных внебюджетных фондов наделен следующими функциями: вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда, а также проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении его бюджета, принимает нормативные правовые акты, но сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; назначает проверки деятельности этих фондов в устанавливаемых законом случаях.

Федеральные службы (службы) являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) па осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативноправовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случаев, установленных указами Президента РФ.

Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц; под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров, кадастров.

Федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Он может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти РФ как элемент ее структуры. Эти органы (к ним относятся, например, Управление ФСБ по Саратовской области, Главное управление МЧС России по Пензенской области, Главное управление МВД России по Самарской области, Государственная инспекция труда в Томской области и т. д.) осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов, а также назначение на должность и освобождение от должности руководителей этих органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ.