Государственный экологический надзор

Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер, но пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный экологический надзор подразделяется на общий, осуществляемый органами общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ и т. д.), и специальный, осуществляемый органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Специальный государственный экологический надзор осуществляется в форме предупредительного и текущего надзора.

Задачей предупредительного надзора является недопущение хозяйственной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Он осуществляется на стадии планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию различными способами.

Основными из них являются проведение государственной экологической экспертизы, а также проведение согласования намечаемой деятельности с природоохранительными органами, выдача ими заключений на проекты решений. Последняя разновидность предупредительного надзора указана, например, в ст. 50 Закона о рыболовстве, согласно которой при осуществлении деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, внедрению новых технологических процессов и т. д. должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Поэтому указанная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Текущий государственный экологический надзор осуществляется специально уполномоченными федеральными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов. Например, согласно ст. 10 Закона об уничтожении химического оружия осуществляется надзор и контроль за безопасностью ведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и состоянием окружающей среды на объектах по хранению и уничтожению химического оружия, в зонах защитных мероприятий, а также по маршрутам его перевозки.

В числе основных видов (направлений) государственного экологического надзора в Российской Федерации можно выделить:

• — надзор за состоянием природных объектов: земель (особенно земель сельскохозяйственного назначения), лесов, вод, атмосферного воздуха, животного мира, недр;
• — надзор за состоянием природных комплексов на особо охраняемых природных территориях, в исключительной экономической зоне, континентальном шельфе, внутренних морских водах и в территориальном море и т. д.;
• — надзор за соблюдением экологических требований в отдельных сферах деятельности: в промышленности, в сфере обращения с отходами, при уничтожении химического оружия, за радиационной обстановкой и т. д.

Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор). Последними государственный экологический надзор осуществляется на объектах хозяйственной и иной деятельности, не входящих в сферу действия объектов федерального экологического надзора. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), определяется законодательством субъектов РФ самостоятельно.

Государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства РФ в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.

Критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, в том числе показатели высокого и экстремально высокого химического и радиационного загрязнения окружающей среды, на основании которых устанавливаются для целей государственного экологического надзора категории хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и перечень нарушений законодательства РФ в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, устанавливаются Правительством РФ.

В случае если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Функция надзора за состоянием окружающей среды в той или иной мере присуща нескольким федеральным органам исполнительной власти. Наиболее обширные полномочия в области федерального экологического надзора принадлежат Росприроднадзору, что следует из постановления Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля)» .

Действующее законодательство не всегда разделяет понятия государственного надзора за охраной отдельных природных объектов и государственного надзора за их использованием. Например, п. 2 ст. 65 Закона об охране окружающей среды упоминает надзор за «охраной атмосферного воздуха» или «охраной водных объектов» наряду с «геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» или «охраной и использованием объектов животного мира». Последние в части использования природных ресурсов, на наш взгляд, несколько выходят за рамки собственно «экологического надзора» .

Государственный экологический надзор как элемент механизма управления качеством окружающей среды имеет ряд особенностей.

Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер, охватывает все природные объекты, их состояние, а также деятельность любых природопользователей не зависимо от подчиненности и форм собственности. Для него нет закрытых зон. Такой вывод следует из ст. 66 Закона об охране окружающей среды, согласно которой государственные инспектора в области охраны окружающей среды вправе осуществлять экологический надзор, в том числе на оборонных и иных объектах, подлежащих государственной охране.

Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами (либо судом по их представлению) к нарушителям экологического законодательства. К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф, административное приостановление деятельности), административного пресечения (выдача предписаний об устранении нарушений) и т. д.

Необходимо иметь в виду, что законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур надзора и контроля.

Такие гарантии, в частности, предусматривает Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так, например, указанный закон в числе принципов защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении контрольных мероприятий закрепляет презумпцию добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц, недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий, но контролю.

Обязательным при проведении плановых проверок по осуществлению различных видов государственного контроля является составление специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти ежегодных планов проверок, доступных для обозрения в сети Интернет. Основным принципом при проведении плановой проверки можно назвать проведение такой проверки не чаще, чем один раз в три года. Важным является закрепление на законодательном уровне основных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля. К таким правам относятся:

• — права при проведении проверки, в том числе, нрава непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, получать от органа государственного контроля информацию, которая относится к предмету проверки, знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем согласии или несогласии с ними, обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
• — право на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля, включая упущенную выгоду за счет средств соответствующих бюджетов согласно положений действующего законодательства.

Хозяйствующие субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия, но государственному надзору и контролю, помимо прав, наделены обязанностями. Так, при проведении проверок юридические лица должны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц, а индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать лично или обеспечить явку уполномоченных представителей. За необоснованные препятствия проведению проверок, уклонение от их проведения или неисполнение в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определен постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» .

Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды закреплены в ст. 66 Закона об охране окружающей среды.

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей имеют право:

• — запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
• — беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения, обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства, оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю;
• — выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• — составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений и т. д.