Экономическое районирование России

История развития территориального управления в России характеризуется активным использованием методов экономического районирования. Повышение управляемости территории крупнейшего государства мира остается актуальной проблемой современности, которая осложняется природной, демографической, социально-экономической дифференциацией отдельных ее территорий.

Точки зрения на понятие «район» различны. Из множества определений можно выделить общие признаки: район — это инструмент территориального анализа, учетно-статистическая единица, территория для планирования и управления. Процесс районирования отличается постановкой цели. Целей районирования может быть много, и каждой из них соответствует свой подход и особая сетка или система районов. Выбор методов районирования (картографический, статистический, математический, комплексный и др.) зависит главным образом от целей, объема и качества информации.

В соответствии с доминирующим признаком (критерием), лежащим в основе районирования, выделяют различные его типы (виды, способы и т. д.). К возможным видам районирования относятся административное, экономическое, плановое, потенциальное, уникальное, микрорайонирование (табл. 8.1).

В экономико-географической науке существуют и другие подходы к классификации районов и видов районирования. Например, по Дж. Фридману различают:

• • районы-ядра — центральные развитые районы;
• • растущие районы — периферийные районы, которым соседство с районами-ядрами дает стимулы для роста и развития;
• • пионерные районы (районы нового освоения) — районы, где осваиваются и заселяются ранее труднодоступные земли;
• • депрессивные районы — районы со старыми поселениями, стагнирующим сельским хозяйством и промышленностью, обостренными социально-экономическими проблемами (безработицей, снижением уровня жизни);
• • районы с дискомфортными условиями проживания — территории, характеризующиеся совокупностью природно-климатических, географических, социально-экономических и медико-биологических факторов, оказывающих неблагоприятное воздействие на человека;

Таблица 8.1

Районирование территории России (теория и практика)

• стагнирующие районы — районы, темпы развития в которых равны нулю или имеют отрицательное значение.

Существует модель " центр — периферия", отражающая политику регионального развития и предусматривающая взаимодействие центральных и периферийных районов, а также доминирование центра.

Экономико-географические особенности России влияли на ее территориальную организацию.

В 1708 г. согласно реформе Петра I страна была поделена на восемь губерний: Петербургскую, Московскую, Архангельскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую.

В период царствования Екатерины II число губерний возросло до 40, а к концу ее правления — до 60. На окраинных территориях были созданы военизированные органы управления — генерал-губернаторства: Варшавское, Иркутское, Киевское, Финляндское, Туркестанское и т. д.

Перед революцией 1917 г. в России насчитывалось 68 губерний, восемь генерал-губернаторств и одно наместничество.

В теории экономического районирования одними из первых были труды X. А. Чеботарева (Географическое методическое описание Российской империи, 1776), который выделил северные, южные, восточные и западные губернии Российской империи, положив в основу этого деления их географическое положение.

К концу XVIII в. относится работа С. И. Плещеева (Обозрение Российской империи, 1786), содержащая описание трех полос России: северной, средней и «полуденной» .

Работы в области районирования были написаны в середине XIX в. ?. П. Огаревым, П. И. Пестелем, ?. М. Муравьевым, К. И. Арсеньевым.

Особого внимания заслуживает работа ?. П. Огарева «Опыт статистического распределения Российской империи» (1847), в которой раскрываются методологические вопросы экономического районирования.

Во второй половине XIX в. идеи районирования развиваются в трудах В. Б. Семенова, Д. И. Менделеева. В 1893 г. Д. И. Менделеев разделил Россию на 14 краев и в основу этого деления положил наряду с природными факторами уровень развития промышленности с учетом топливных и сырьевых ресурсов.

В послереформенный период 1861—1917 гг. развиваются идеи формирования рыночного механизма в стране. В условиях царской России опыты районирования территории имели в основном теоретическое, а не практическое значение.

На каждом из обозначенных этапов районы выделялись по одному или нескольким системообразующим признакам:

• — экономической специализации различных частей страны;
• — характеру экономических связей;
• — национальным особенностям территории;
• — географическим особенностям (ландшафт, климат, обеспеченность различными ресурсами и прежде всего минеральными и водными).

Отметим наиболее значимые для развития территориального управления особенности этапов районирования: 1920−1931; 1957−1964; 1991−2000 гг.; 2000 г. — настоящее время. Они характеризуются революционными формами развития, созданием экономического и программного районирования, сочетанием отраслевого и территориального управления.

1920−1931 гг. Главный системообразующий признак, использованный в районировании Госпланом — возможность административных единиц самостоятельно управлять экономикой. Это обеспечивалось следующими факторами: наличием единой минерально-сырьевой базы района; функционированием сети железных и шоссейных дорог; относительной экономической замкнутостью экономики района; наличием квалифицированных работников с учетом экономической специализации области.

В числе важнейших задач управления крупными областями были:

• — таможенная политика:
• — денежное обращение и государственные кредиты;
• — управление магистральной сетью железных дорог;
• — морские перевозки и хозяйство крупнейших портов;
• — сеть электропередачи и государственных районных электросетей;
• — владение недрами земли и выдача лицензий на их разработку;
• — разработка законодательных документов.
• 1957−1964 гг. Управление экономикой через Советы народного хозяйства имело и положительные и отрицательные черты.

Положительные черты. Впервые в экономике Советской России органы управления были максимально приближены к объектам управления.

Между СНХ как органами управления и предприятиями в этот период нс было промежуточных управленческих звеньев. Благодаря этому ускорялись движение управленческой информации, а также процесс согласования различных вопросов, связанных с новым строительством (размещением производительных сил). Появилась возможность эффективно кооперировать разные производства, относимые к различным отраслям хозяйства, на территории одного района в единое целое, т. е. создать в границах района цельные системные производственные образования — территориальнопроизводственные системы. Во имя кооперации хозяйственных объектов разных отраслей СНХ занялись комплексированием производства. СНХ вследствие своей близости к предприятиям района могли более эффективно решать вопросы их снабжения материальными и трудовыми ресурсами, подготовки новых кадров.

Недостатки. В системе управления экономикой до 1957 г., т. е. когда оно осуществлялось посредством министерств, при них создавались специальные подразделения отраслевой специализации — главные научно-технические управления. Их основной функцией было внедрение научно-технических разработок, т. е. поддержание на должном уровне научно-технического прогресса отрасли. После ликвидации министерств были реформированы и эти управления. Функция поддержания НТП на высоком уровне автоматически перешла к СНХ. Размещение производительных сил страны велось до 1957 г. по определенной схеме. Предприятия конкретной отрасли не группировались в границах какой-либо одной территории, а наоборот, более или менее равномерно распределялись по региону. Например, авиазаводы СССР были построены так, один — в Литве, два — на Украине, два — в Москве, один — в Казани, один — в Ульяновске и т. д. После 1957 г. каждый из этих заводов оказался в разных экономических административных районах. Существовавший прежде обмен технологиями, кадрами, дефицитными видами сырья, научными достижениями был уже невозможен. В ряде крупных СНХ (например, Центральном и Северо-Западном) некоторые возможности для грамотного руководства техническим прогрессом имелись, но в большинстве Совнархозов это стало невозможным. Технический прогресс, темпы его развития по сравнению с развитыми экономическими странами начали отставать. Этот фактор стал определяющим и способствовал ликвидации СНХ в 1965 г.

Несмотря на явные недостатки в системе управления производительными силами в этот период, обнаружилась следующая особенность: в тех районах, где границы экономического административного района совпадали с границей административной (например, с границами какой-либо автономной республики), обнаружилась способность к системному развитию производительных сил. В этих регионах стали создаваться комплексно-организованные хозяйственные системы, действительно «хозяйственные комплексы». Именно в это время впервые в мире стал формироваться специальный раздел экономической теории — теория территориально-производственных комплексов.

Основа теории ТПК была заложена еще в 1930;х гг. в трудах ?. Н. Колосовского. В своей работе «Теория экономического районирования» ?. Н. Колосовский описал восемь устойчиво повторяющихся совокупностей производственных процессов, являющихся основой для выделения крупных экономических районов и экономических подрайонов: пирометаллургический цикл черных металлов; пирометаллургический цикл цветных металлов; нефтеэнергохимический цикл; гидроэнергетический цикл; совокупность циклов перерабатывающей индустрии; лесоэнергетический цикл; индустриально-аграрный цикл; гидромелиоративный цикл.

Согласно теории энергопроизводственных циклов территорию страны можно было разделить на экономические районы, образованные по производственным признакам и представляющие в совокупности законченную систему региональных сочетаний производительных сил.

Преимущественно территориальное управление в этот период способствовало комплексной организации производительных сил и формированию территориально-производственных комплексов. В то же время экономико-географическое «пространство» СНХ не всегда совпадало с границами формирующихся ТПК. Например, существенной особенностью ТиманоПечорского ТПК было его размещение на двух смежных территориях: Ненецкого автономного округа Архангельской области и Коми АССР. Оптимальным путем разрешения возникших противоречий между состоянием отношений управления и развитием производительных сил региона могло бы стать создание новой правовой основы, которая позволила бы рассматривать территорию этих административных единиц как единое целое с точки зрения управления. Рассмотренный пример вполне отчетливо показывает противоположность, порождаемую местническими и ведомственными взглядами на экономику административно-территориальных единиц, зону влияния промышленных и производственных объединений. Суть этой противоположности заключается в следующем: за комплексное развитие подведомственной территории отвечали соответствующие исполкомы Архангельской области и Коми АССР, предприятия же зачастую были подчинены одной отрасли, например газодобывающей. Финансирование программы развития социальной инфраструктуры возлагалось в основном на одну отрасль, а осваивали материально-финансовые ресурсы разные ведомства, административно подчиненные центрам управления в Сыктывкаре, Архангельске, Москве.

Одним из возможных путей решения проблемы административной разобщенности территории Коми АССР и Ненецкого автономного округа в те годы могло стать их слияние. В качестве аргументов хозяйственного объединения приводились следующие: на смежных территориях Коми АССР и Ненецкого округа вырос Печорский угольный бассейн; Печорская железная дорога соединила удобным и регулярно действующим путем Ненецкий округ с Коми АССР, республика и округ имеют сходные природные ресурсы; лесозаготовки бассейна Печоры в значительной степени связаны с лесопилением Нарьян-Мара и т. д. Исходя из этих аргументов, ученые научного центра Коми предлагали включить Ненецкий автономный округ в экономический административный район Коми.

Утверждение в 1963 г. состава основных экономических районов и ликвидация СНХ в 1964 г. создали предпосылки для развития экономики по иному пути. Разделение всего территориального пространства на экономические районы преследовало такие цели, как улучшение планирования и управления социальноэкономическим развитием района, оформление целостной системы административно — территориального деления, национальное размежевание (в отношении республик).

• 1991−2000 гг. С ослаблением степени централизации управления в России вертикальное управленческое воздействие через экономические районы в этот период утратило свое значение.
• 2000 г. — настоящее время. В связи с делением на федеральные округа в 2000 г. возникло еще одно звено экономического районирования. Таким образом, современное экономическое районирование включает четыре основных звена (таксономические единицы): федеральные округа; основные (крупные) экономические районы; районы среднего звена — края, области, республики (субъекты федерации); низовые районы — административно-хозяйственные районы, городские и сельские районы, муниципальные образования. В качестве особых экономических районов выступают ассоциации экономического взаимодействия регионов — субъектов Федерации.

Учитывая приведенные выше признаки экономического района, те территориальные образования, которые в СССР и России было принято называть экономическими районами, на самом деле таковыми не являлись, так как не имели соответствующих органов экономического управления. Созданная в 2000 г. система федеральных округов полностью соответствует определению экономического района.