Конфликты между промышленной политикой и политикой поддержки конкуренции

Так как промышленная политика нацелена на перераспределение ресурсов в пользу отдельных отраслей, секторов экономики и (или) конкретных предприятий, это ведет к временному ограничению конкуренции (внешней или внутренней) на целевых рынках, что создает основу для столкновений с политикой поддержки конкуренции.

Конфликты между промышленной политикой и антимонопольным регулированием могут наблюдаться как в случае эффективного осуществления целей промышленной политики, которые по своей природе противоречат целям конкурентной политики, так и в том случае, когда сами по себе цели промышленной политики не находятся в конфликте с задачами антимонопольного регулирования, но в силу разных причин эти цели промышленной политики не достигаются, и тогда возникают дополнительные побочные эффекты от невыполнения (или от не должного выполнения) задач промышленной политики, которые негативным образом сказываются на целях политики поддержки конкуренции.

Верно и обратное: как достижение целей антимонопольного регулирования, так и неэффективность конкурентной политики могут приводить к отрицательным последствиям для целей промышленной политики.

Вопрос для размышления

В 2000 г. МАП России рассмотрел 64 заявления о корректировке таможенных пошлин на промышленных и сельскохозяйственные товары, технологическое оборудование и товары медицинского назначения. МАП поддержал полностью или частично 17 заявлений о корректировке ввозных таможенных пошлин, в том числе о снижении ввозных таможенных пошлин на импортные комплектующие для самолетов Ил-96−300 (ОАО «Аэрофлот»), на техническое сырье для производства средств защиты растений (Минсельхоз России), на технологическое оборудование, необходимое для организации производства новых зерновых комбайнов (ОАО «Красноярский завод комбайнов»).

Как вы думаете, какими соображениями — целями конкурентной и (или) промышленной политики — руководствовался антимонопольный орган России в этих случаях? Почему некоторые заявления были удовлетворены, а другие — нет?

Осуществление определенных целей промышленной политики может нанести ущерб конкуренции на рынке. Так, патентная политика стимулирует фирмы к инновационной деятельности путем предоставления фирмам-инноваторам легальной монополии на инновационный продукт. Это означает создание и (или) усиление барьеров входа на рынок, что противоречит целям конкурентной политики. В условиях олигополистических рынков нахождение компромисса между стимулированием инновационной активности фирм и предотвращением излишних монополистических результатов «патентной борьбы» — дело весьма сложное и сопровождающееся значительными затратами как со стороны промышленной политики (рост «награды за инновацию»), так и со стороны антимонопольного регулирования (потери благосостояния в связи с ослаблением конкуренции на рынках).

Усложненная процедура регистрации предприятий и неразработанность механизма банкротства неэффективных производств — в качестве побочных эффектов промышленной политики также создают дополнительные барьеры входа на рынки.

Контрольный вопрос

Каким образом неэффективный механизм банкротства может оказать негативное влияние на отраслевую конкуренцию?

Одной из ведущих целей промышленной политики является развитие крупномасштабных технологий, которые сопровождаются сокращением издержек производства на единицу продукции. Однако экономия на масштабах производства неизбежно ведет к преобладанию крупных фирм в отрасли и к концентрации на рынке. Рост концентрации и возникновение доминирующих фирм попадают в сферу влияния антимонопольного регулирования, которое, будучи достаточно жестким, может препятствовать — если не формально, то по существу — реализации преимуществ крупного производства.

Наличие продуктового разнообразия на товарных рынках как цель промышленной политики может вести к повышению барьеров входа посредством чрезмерной продуктовой дифференциации и заполнения всех нишей рынка товарами фирм-старожилов. Здесь опять есть место для конфликта интересов между двумя видами политик.

Конфликт может возникать и вследствие того, что одно и то же явление рынка по-разному трактуется в разных видах политики. Например, понижение рыночных цен фирмами, действующими на рынке, часто рассматривается в качестве цели промышленной политики. Однако подобное поведение может означать выбор фирмами особой стратегии ценообразования, которая в антимонопольном регулировании трактуется как «грабительское ценообразование», направленное на предотвращение входа потенциального конкурента на рынок либо на вытеснение «неугодного» соперника с рынка. Понижение цен в этом случае будет считаться антиконкурентным и подлежать запрету согласно антимонопольной политике.

Особую область конфликтов между двумя видами политик составляет поведение и регулирование многонациональных компаний (транснациональных корпораций). С одной стороны, стимулирование активности ТНК идет на пользу национальной промышленности и повышает конкурентоспособность национальных товаров на мировых рынках, что способствует достижению целей промышленной политики. С другой стороны, многонациональные компании, как правило, представляют собой крупных и доминирующих агентов внутренних рынков, где их поведение может конфликтовать с конкурентным законодательством. Нередко ТНК оказываются настолько многомощными, что подрывают сами основы национальной конкурентной политики, особенно если их деятельность находит существенную поддержку в промышленных отраслевых ведомствах.

Особое место во взаимоотношениях двух политик занимают права интеллектуальной собственности. Наличие прав на интеллектуальную собственность стимулирует инновации, поскольку дает ощутимую выгоду фирме-инноватору в виде монопольной лицензии и легального права монопольной прибыли. При этом возможно злоупотребление доминирующей рыночной властью, что противоречит целям конкурентной политики.

Селективная поддержка государством отдельных отраслей и фирм в качестве инструмента промышленной политики оказывает существенный антиконкурентный эффект как с точки зрения создания неоправданных преимуществ одних агентов за счет других (или в ущерб другим), так и с позиции возможных ошибочных решений в выборе приоритетов промышленного развития, которые могут усугубить, а не компенсировать (как это предполагается в оптимистичном варианте) отрицательные противоконкурентные последствия.

Вопрос для размышления

Поддержка сельскохозяйственных производителей, осуществляемая во многих странах мира, — это пример развития государством конкуренции или случай селективного создания рыночной власти?

Потенциальная сфера конфликтов между двумя видами политик возникает также вследствие неоднозначной трактовки самого понятия конкуренции. Так как существует несколько версий содержательной стороны конкурентного процесса, конкуренция как результат и конкуренция как процесс в качестве целей конкурентной политики могут требовать разного инструментария и разных механизмов поддержки со стороны промышленной политики. И те элементы промышленной политики, которые с позиции статического представления о конкуренции не противоречат антимонопольному законодательству, могут представлять определенную угрозу свободному и добросовестному соперничеству фирм, исходя из динамической версии конкурентного процесса.

Так, сиюминутное влияние групп специальных интересов на распределение ресурсов, под воздействием которых принимаются решения о выделении селективных субсидий (или других видов государственной помощи) в промышленной политике, оказывает однозначно негативный эффект на конкурентную ситуацию на рынках в краткосрочном периоде. Однако с позиции долговременных последствий и масштабов глобальных рынков интересы одних групп могут уравновешивать интересы других групп, так что между различными группами будет возникать своя конкуренция, подобная конкуренции олигополистов на обычных рынках.

С позиции экономического роста и долгосрочных последствий нежелательны как ситуация наличия ресурсов без достаточных стимулов к их использованию (инвестированию), так и наличие стимулов для инвестиций без доступных ресурсов. Нехватка ресурсов при наличии стимулов может объясняться, например, несовершенством рынков капиталов, когда значительная часть рыночных агентов (в первую очередь мелкие и средние фирмы) не могут получить доступ к финансовым источникам капиталовложений, а отсутствие стимулов при наличии ресурсов — несовершенством продуктовых рынков, когда вкладываемые ресурсы не могут получить в некоторых отраслях адекватную оценку и отдачу. Таким образом, оба вида неэффективности в сфере экономического роста вызываются конфликтами и недостаточностью координации усилий конкурентной и промышленной политик.

Трудности в поисках компромиссных решений между промышленной политикой и антимонопольным регулированием объясняются и сложностью адекватной оценки того или иного поведения фирмы на рынке и тем более учета всех последствий осуществления и одной и другой политики.

Недооценка и (или) прямое игнорирование интересов другой стороны во взаимоотношениях промышленной и конкурентной политик порождает как системные ошибки в выборе инструментария, объекта, времени или механизма государственного регулирования на экономику, так и случайные конфликтные ситуации, связанные с неадекватным приоритетом одного рычага воздействия над другим. И в том и в другом случае происходит бесполезная растрата государственных ресурсов в попытках силовым приемом поставить одну цель над другой либо искусственно выделить один из методов.

Проблема для анализа

В 2000—2001 гг. антимонопольные службы России провели мониторинг влияния применения специальной пошлины на положение в крахмалопаточной отрасли и смежных с ней кондитерской, хлебопекарной и пивоваренной отраслях. Результаты мониторинга, как сообщается в Докладе МАП, позволили сделать вывод о необходимости сохранения специальных защитных мер в отношении импорта крахмальной патоки.

Можете ли вы описать, в чем именно должны были состоять эти результаты, чтобы вывод МАП оказался правильным?

Итак, противоречивость конкурентной и промышленной политики проявляется там, где не осуществляется должная взвешенная оценка последствий каждого из способов, которыми государство воздействует на экономику.