Местные органы власти и самоуправления

• 1. Организация местного самоуправления Японии.
• 2. Структура местного самоуправления.
• 3. Функции местных властей.
• 4. Взаимодействие с центральными органами власти.

В Японии действует двухзвенная система территориальноадминистративных образований, построенная иерархично. Ее высшее звено состоит из префектур, нижнее — из муниципалитетов. К муниципальным поселениям относятся города, поселки, сельские общины. В стране насчитывается 47 префектур, имеется три города (Токио, Осака, Киото) с особым префектуриальным статусом, а остров Хоккайдо образует провинцию, разделенную на округа. Всего в Японии более 3200 муниципалитетов.

Карта административного деления Японии.

Конституция Японии в специальной главе определяет положения об организации власти на местах по принципу «дзити», т. е. самоуправления. В 1947 г. также был принят закон о местном самоуправлении, который конкретизировал применение конституционных положений в деле организации местного самоуправления.

Практически одновременно разрабатывалась законодательная база финансирования местного самоуправления. В течение 1950;х гг. было принято несколько специальных законов, которые касались разных аспектов жизнедеятельности системы местного самоуправления: о местных коммунальных служащих, о сельскохозяйственных комитетах, о полиции, об организации и проведении местной политики в сфере образования и др.

Как отмечает А. Сенаторов, в довоенной Японии была создана такая система местной власти, которая работала под жестким руководством и контролем центральных органов государства. «Все звенья прежней местной власти … были нацелены в первую очередь на мобилизацию имеющихся в стране … ресурсов на военные нужды, на воспитание патриотизма, преданности и беспрекословного подчинения императору. Неформальное участие местного населения в функционировании этой системы в виде „тонаригуми“, соседских общин также использовалось в тех же цепях в форме коллективной ответственности и всевидящего надзора, не допускающих проявлений нелояльности в отношении отдающихся сверху приказов» // Сенаторов А. Японский опыт местного самоуправления // Проблемы Дальнего Востока. 1995. № 4. С. 2−3.

В результате система местного самоуправления приняла форму, которая действует и поныне, хотя все это время вносились корректировки в законы о муниципиях, отражая те или иные изменения в стране.

Конституция предписывала создание в каждом подразделении местной власти выборного совещательного органа — местного собрания, а также избрание глав местной администрации местным населением посредством прямых выборов. Также основной закон определил общие контуры полномочий органов местного самоуправления, в том числе — управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять на своей территории административное управление, издавать для этого, не выходя за рамки соответствующих государственных законов, свои постановления.

Принцип разделения властей соблюдается в Японии и на уровне местной власти. Основными институтами местной законодательной власти являются собрания: ирефекгурные, городские, поселковые и деревенские. Количественный состав их членов зависит от численности населения, проживающего в соответствующей административной единице. Собрание выбирает себе председателя, который, таким образом, становится главой местной законодательной власти.

Главами исполнительной власти в системе местного самоуправления являются: губернаторы — в префектурах, мэры — в городах, старосты — в поселках и деревнях.

Губернаторы и мэры в Японии, с одной стороны, выступают как представители органов самоуправления, а с другой, они рассматриваются в качестве представителей органов государства. Последнее объясняется тем, что им делегированы центральными органами некоторые управленческие функции.

Главы местных администраций (губернаторы, мэры) и местные законодательные собрания избираются непосредственно населением муниципальных образований в ходе прямых выборов. Выбирают их на 4 года.

До войны губернаторы назначались министром внутренних дез и бьши, по сути, государственными чиновниками, а главы городов, поселков, деревень хотя и избирались, правда, не прямыми выборами, но они полностью подчинялись губернаторам.

Активное избирательное право для участия в выборах местных органов имеют японцы, достигшие 20 лет и проживающие в дайной местности не менее трех месяцев. Пассивным избирательным правом, т. е. претендовать на место в собрании, они могут воспользоваться с 25 лет, а баллотироваться в губернаторы, мэры и старосты — с 35 лег.

Баллотироваться - выставлять свою кандидатуру для голосования на выборах // URL: http://dic.academic.f4i/dic.nsf/ogefiova/9246

Но, несмотря на такую систему выборов, губернатор в Японии может быть смещен со своего поста премьер-министром, а мэр или староста — губернатором. Население территории имеет возможность добиваться отзыва депутатов, принятия собранием необходимого постановления, проведения ревизии финансово-бюджетной деятельности муниципальных органов и даже роспуска муниципального собрания.

Местные собрания имеют право принимать постановления по вопросам, которые не входят в ведение государства, в гом числе принимать нормативные акты местного значения. В таких актах даже могут предусматриваться уголовные наказания в случае их нарушения. Местные собрания утверждают и контролируют исполнение местного бюджета, могут устанавливать местные налоги. В их ведении находятся важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т. д. По закону они могут осуществлять контрольные функции в отношении исполнительных органов, например проверять документацию и получать необходимые отчеты глав и других должностных лиц местной власти.

Местное собрание может при соблюдении определенного порядка оспорить решение главы местной исполнительной власти. Оно даже может выразить ему недоверие. Для этого местное собрание должно принять соответствующую резолюцию большинством голосов (¾) депутатов при участии и голосовании не менее двух третей членов местного коллегиального органа. Если такое решение будет принято, глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку или он может распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Такое право закон ему предоставляет. В случае же, если вновь выбранное собранис на первом своем заседании подтвердит высказанное предыдущим составом недоверие главе исполнительной власти, он должен будет покинуть свой пост.

Круг возложенных на органы местного самоуправления задач для их самостоятельного решения очень широк. Они должны планировать развитие подведомственных им территорий, заботиться о создании и поддержании в надлежащем состоянии инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность поселения (дороги, реки, каналы, жилье, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т. п.), курировать вопросы начального и среднего образования, развития здравоохранения, оказывать содействие местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), обеспечивать развитие сельскохозяйственного производства, налаживать трудовые отношения, нести ответственность за безопасность жизни и сохранность имущества граждан.

За большую часть перечисленных задач отвечают непосредственно власти городов, поселков, деревень. Префектура же в качестве высшего звена местного самоуправления в основном занимается координацией деятельности муниципалитетов на своей территории и выполняет те работы, которые не входят в полномочия муниципалитетов.

В Японии специальным правительственным указом наиболее крупные города могут получать повышенный статус, практически равный по полномочиям префектурам: таких городов в Японии 12. Столица страны управляется непосредственно губернатором и префектурным собранием. Правда, в границах так называемого Большого Токио действуют особые органы местного самоуправления — столичные районы. Население, живущее в этих районах, избирает районные собрания и глав районных администраций. Таким образом, статусно столичные районы практически приравнены к городам.

Большой Токио, или Столичный регион — так обычно обозначают очень крупный урбанизированный регион в Японии, включающий в себя собственно Токийский столичный округ, а также значительную часть префектур Канагава, Сайтами и Тиба. Существуют различные варианты того, что считать Большим Токио. В зависимости от принятого определения различаются цифры площади, населения и т. п.

Как уже отмечалось, главы местных администраций осуществляют дела, относящиеся к ведению местного самоуправления. Но им также поручается выполнение некоторых дел, входящих в компетенцию государственных органов. Эти функции реализуются за счет средств, поступающих в муниципалитеты из государственного бюджета. Правда, за выполнение данных работ установлена строгая ответственность глав местных администраций перед профильными министрами правительства. Показательно, что у главы органа местного самоуправления есть право приостанавливать или даже не выполнять распоряжения центральных ведомств на подведомственной им территории, если эти распоряжения противоречат закону.

Законами Японии о местном самоуправлении предусмотрены общие черты их внутреннего построения, определен общий порядок их работы, а также распределены функции между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах. Так, непосредственно губернатору подчинены префектурные управления. А мэры городов и старосты, возглавляющие поселковые и деревенские управления, находятся в подчинении у губернаторов и префектурных управлений. Именно мэры и старосты руководят всей повседневной административной деятельностью на местах. В штатах муниципальных управлений всех уровней работают в основном профессиональные чиновники. В Японии действует установка для местных органов самоуправления, предписывающая им при исполнении своих дел руководствоваться стремлением к повышению благосостояния местного населения. Одновременно им рекомендуется достигать в этих вопросах максимальной эффективности при минимальных затратах средств и ресурсов.

Денежные средства муниципий находятся в коммерческих банках, которые рекомендуются государственным банком. Их доходы формируются в основном из двух источников. Первый — это собственно местные источники: территориальные налоги, различные компенсации и пошлины, штрафы, а также прибыль от муниципальных предприятий. Второй — это так называемые центральные источники. К ним относятся в первую очередь субсидии, которые выделяются территории центральным правительством или его структурами. Причем субсидии могут быть как общие, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, предназначенные, к примеру, на образование, поддержку социального благосостояния и др.

За счет собственных, т. е. местных, источников формируются около 40% доходов муниципальных бюджетов. Из них 30,5% всех доходов составляют налоговые поступления^[1]. Доходы в местные бюджеты, как отмечалось, приносят: подоходный налог, его муниципии устанавливают самостоятельно, и он существует параллельно с государственным подоходным налогом; налог на прибыль предприятий (его получают префектуры); налог на недвижимость (его получают муниципалитеты). Также префектурам и муниципалитетам разрешены отдельные сборы и пошлины: префектуры получают регистрационные сборы на автомобили, налог на продажу табака, сборы при продаже недвижимости. Муниципалитеты имеют доход с регистрации мототранспорта, с налога за потребление газа и электричества и т. д. В бюджет муниципий поступают также доходы от муниципальной собственности, муниципальных предприятий.

Значительна роль государственных трансфертов. Помимо прочего, они призваны минимизировать разницу в финансовом положении различных префектур и муниципалитетов. Значительная финансовая помощь государства формирует определенную зависимость бюджетов муниципий от размеров перечисленных казенных средств. Помимо этого, государство финансово поддерживает исполнение местными органами тех функций, которые оно им делегирует. Для этого выделяются дотации, оказываются иные виды помощи.

На уровне местного самоуправления в Японии реально воплощается принцип прямого народовластия. Разработаны и действуют механизмы непосредственного выражения требований населения к своим территориальным органам. Местные жители могут напрямую высказаться за принятие, отмену или пересмотр любых постановлений по вопросам местного самоуправления. Предусмотрены порядок роспуска местного собрания, отстранения глав и важнейших должностных лиц местной администрации, членов местных собраний по требованию местных жителей.

Правда, следует признать, что при этом система местного самоуправления в Японии чрезмерно регламентирована законами, постоянно и строго контролируется сверху, их самостоятельность ограничена строгим порядком получения разрешений от центральных органов для осуществления многих дел местного значения. В этой связи в 1980;е годы в Японии стали активно продвигать идею, что для дальнейшего успешного развития страны надо обеспечить повышение роли органов местной власти. Подчеркивалось, что система местного самоуправления была достаточно эффективной и рациональной, но поскольку меняются времена, должны меняться и подходы к ее организации и функционированию.

Поэтому с середины 1980;х годов стали проводиться некоторые преобразования в этой области. Например, был пересмотрен список дел, выполняемых на местах по поручению центральных органов правительства, была несколько упрошена и рационализирована структура и аппарат муниципальных органов. Весомая часть коммунальных предприятий и работ, за которые отвечали местные органы, были переданы частному сектору. При этом, однако, основные проблемы, которые снижали инициативу и самостоятельность органов местной власти, тогда не были решены. В 1990;е гг. реформа местных органов была продолжена, в ходе которой рассчитывали передать больших прав от государства на места, а от префектур — первичному звену самоуправления — городам, поселкам и деревням. Для этого в 1993 г. парламент Японии принятой резолюцией расширил полномочия местной власти. А осенью 1994 г. была принята программа соответствующих действий, которая включала в себя разработку направлений реформы местного самоуправления. Планировалось принять закон о расширении его прав, создать специальный комитет по реализации реформ, составить детальный план мероприятий и осуществлять контроль за их выполнением. Значительная часть намеченного была реализована, тем самым подтверждается вывод, что в Японии существует не только действенная, но и постоянно совершенствуемая система местного самоуправления.

Вопросы и задания:

• 1. Какие административно-территориальные образования существуют в Японии, в каком они находятся соподчинении?
• 2. На основе анализа функционирования органов самоуправления в Японии сделайте вывод об уровне демократичности страны.
• 3. Назовите основные каналы формирования бюджета муниципальных образований.
• 4. Оцените полноту самостоятельности муниципий в Японии, исходя из анализа их полномочий и финансовых возможностей.
• 5. Подберите дополнительный материал, показывающий причины и ход проведения реформы органов местного самоуправления.

• [1] Мельников А. П. Местное самоуправление в Японии // URL: http://ru.convdocs.org/docs/index-183 724.html