Муниципально-правовая ответственность депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перед населением

В современной России Конституция и федеральные законы не провозглашают право отзыва парламентария, что, безусловно, означает готовность страны признать международные стандарты в области парламентского права, в частности наличие у него свободного мандата. Вместе с тем детально регламентированная в ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления юридическая процедура отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления рассматривается в качестве важной формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы прямого народовластия.

(В этом аспекте голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления рассматривалось в параграфе 8.3 учебника).

Институт отзыва всегда являлся важнейшей составляющей императивного мандата депутата. Он занимает особое место в системе мер муниципально-правовой ответственности депутата представительного органа муниципального образования.

В зарубежных странах институт отзыва должностных лиц впервые был закреплен в XIX столетии в конституциях некоторых кантонов Швейцарии, в начале XX в. — в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана). В период с 1920 по 1978 г. отзыв был предусмотрен конституциями еще шести североамериканских штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). В настоящее время институт отзыва существует прежде всего на окружном и муниципальном уровнях^[1].

Одним из первых в современной России на проблемы правовой регламентации отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления было обращено внимание А. В. Иванченко, по мнению которого «…несмотря на большое количество обращений населения муниципальных образований с требованиями об отзыве избранных депутатов и глав муниципальных образований, отзыв еще „не получил четкого процедурного оформления“. Эта проблема требует постоянного внимания, глубокого изучения и законодательного обеспечения»^[2].

Муниципально-правовая ответственность депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности. Исходя из того, что источником муниципальной власти является население муниципального образования, интересы которого призваны представлять избираемые им депутаты, члены выборного органа, выборные должностные лица местного самоуправления, становится понятным, что муниципально-правовая ответственность указанных лиц является их ответственностью перед населением.

Важно отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2 ст. 24) не определяет оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и его процедуру, указывая только на то, что они должны устанавливаться уставом муниципального образования в соответствии с обязательным требованием названного закона о том, что основаниями отзыва указанного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

По мнению многих ученых и практиков, отсутствие в федеральном и региональном законодательстве единых для всех муниципальных образований оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, создает серьезные трудности в определении правовых механизмов реализации анализируемых положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2 ст. 24)^[3].

При разработке в уставах муниципальных образований таких оснований необходимо помнить, что в ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 48) было предусмотрено такое основание наступления муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как утрата доверия населения.

Очевидно, что «утрата доверия населения» не является в полной мере правовым понятием (категорией), поскольку допускает самое разное его толкование, в том числе в правотворческой и правоприменительной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления.

Представляется, что во многом из-за указанных выше формулировок оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, у многих известных российских юристов, начиная с тех времен, сложилось весьма критическое отношение к институту отзыва депутата. Так, но мнению Т. Г. Морщаковой, «введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников».

Такой же позиции придерживается М. В. Баглай, полагая отзыв депутата «громоздким и редко применяемым на практике институтом, характерным преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем». По его мнению, в демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства. Он считает, что для обеспечения соответствия депутатов их статусу «достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского мандата, со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или даже в судебном порядке, т. е. с соответствующими процессуальными гарантиями защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей — это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных»^[4].

Муниципально-правовая ответственность, как и любой другой вид юридической ответственности, должна в обязательном порядке предусматривать определяемый в законодательстве порядок ее наступления (юридические процедуры).

Важно отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 24) не регламентирует стадии процесса голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а указывает только на то, что порядок такого голосования закреплен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ^[5].

Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2 ст. 24) содержит наиболее принципиальные для организации, проведения и определения результатов голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления требования о том, что:

• — процедура отзыва указанных лиц должна обеспечивать им возможность дать избирателям объяснения, но поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;
• — депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Можно выделить следующие основные стадии процесса отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления по инициативе населения:

• — инициирование процесса отзыва населением путем образования соответствующей инициативной группы;
• — назначение голосования по отзыву;
• — формирование комиссий по проведению такого голосования;
• — составление списков участников голосования;
• — образование участков голосования;
• — информирование участников голосования и проведение агитации;
• — голосование и определение его результатов.
• 1. Инициирование процесса проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется населением путем образования инициативной группы по выдвижению инициативы проведения такого отзыва численностью не менее 10 человек.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии по проведению голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, с ходатайством о регистрации группы.

Инициативная группа подлежит регистрации данной комиссией на основании представляемых документов, в которых в обязательном порядке должны быть указаны основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

При этом срок проверки таких оснований не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства указанной инициативной группы и приложенных к нему документов.

2. Назначение голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Для назначения голосования инициативная группа должна представить в представительный орган муниципального образования подписи участников в поддержку инициативы его проведения в количестве, не превышающем 5% от числа участников голосования, зарегистрированных на территории его проведения, но не менее 25 подписей.

Подписи в поддержку инициативы проведения указанного голосования могут собираться, начиная со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению голосования. Подписные листы изготавливаются за счет средств соответствующего фонда голосования, но установленной в законе форме. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов комиссий по проведению голосования с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение участников голосования в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускаются. Сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат запрещается.

Установленный законом субъекта РФ период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения голосования, — не менее 20 дней.

Комиссия по проведению голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, установившая соответствие порядка выдвижения инициативы проведения голосования требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления соответствующей инициативной группой подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования, который в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования уполномочен принимать решение о назначении голосования.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления назначается представительным органом муниципального образования в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Голосование может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный день, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении голосования подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

3. Формирование комиссий по проведению голосования. Организацией подготовки и проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления занимается избирательная комиссия муниципального образования, которая, как уже было отмечено, со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии по проведению голосования по отзыву указанных лиц.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. В случае создания вновь образованного муниципального образования полномочия избирательной комиссии данного муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта РФ могут быть возложены на территориальную комиссию.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет пять лет. Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве 8, 10 или 12 членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве 6, 8 или 10 членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

• — политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ;
• — политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, а также политических партий, выдвинувших списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ;
• — избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта РФ.

Комиссия по проведению голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обеспечивает реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в указанном голосовании граждан Российской Федерации, осуществляет его подготовку и проведение.

Окружные, территориальные и участковые комиссии по проведению голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления формируются на основе предложений:

• — политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ;
• — политических партий, выдвинувших списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предложений других политических партий и иных общественных объединений;
• — избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
• 4. Составление списков участников голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Составление указанных списков осуществляется соответствующими комиссиями на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников местного референдума. В такие списки включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в таком референдуме. Если на основании международного договора Российской Федерации иностранные граждане имеют право на участие в выборах в органы местного самоуправления и местном референдуме, то в списки участников голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в соответствии с законом включаются иностранные граждане, достигшие на день голосования возраста 18 лет, постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится указанное голосование, за исключением тех из них, кто признан судом недееспособными или содержится в местах лишения свободы по приговору суда.

Участковая комиссия уточняет список участников голосования во взаимодействии с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей, участников голосования. Выверенный и уточненный список участников голосования не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии.

5. Образование участков голосования. Для проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и подсчета голосов участников голосования образуются участки голосования по отзыву указанных лиц. Избирательные участки являются едиными для всех выборов, проводимых на соответствующей территории, а в случае назначения местного референдума или голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления они являются также участками такого голосования или референдума.

Участки голосования по отзыву указанных лиц образуются по согласованию с соответствующей территориальной комиссией главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ — города федерального значения, — руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения.

6. Информирование участников голосования и проведение агитации. Информационное обеспечение голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления включает информирование участников голосования, агитацию по вопросам голосования и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности голосования.

Информирование участников голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, выпускающие средства массовой информации, редакции сетевых изданий, физические и юридические лица.

Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным.

Информирование участников голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения голосования осуществляют комиссии.

В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего округа голосования запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (включая сеть Интернет).

Опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с голосованием по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, является разновидностью информирования участников голосования.

Предвыборная агитация, агитация по вопросам голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может проводиться:

• — на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях и сетевых изданиях;
• — посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
• — посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
• — иными не запрещенными законом методами.
• 7. Голосование и определение его результатов. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится в день голосования с 8 до 20 ч. О времени и месте голосования комиссии по проведению голосования по отзыву указанных лиц и участковые комиссии обязаны оповестить участников голосования не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом.

Каждый участник голосует лично, голосование за других участников не допускается. Бюллетени выдаются участникам голосования по предъявлении паспорта или документа, его заменяющего, а если участник голосует по открепительному удостоверению, — по предъявлении также открепительного удостоверения. Голосование проводится путем нанесения участником в бюллетене любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор. Бюллетень заполняется участником голосования в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц, за исключением случаев, указанных в законодательстве.

Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования на соответствующем участке. Подсчет голосов участников голосования осу- 31 б ществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов участников. На основании указанных протоколов комиссия по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования.

Как уже было указано выше, в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2 ст. 24) депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

• [1] См.: Cronin Т. Е. Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and Recall. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1989. P. 126—127.
• [2] Иванченко А. В. Судьба России куется в волостях, улусах и сельсоветах // Местноесамоуправление: день сегодняшний и завтрашний // Российская газета. 1997. 26 ноября.
• [3] См., например: Боровикова И. Л. Правовое регулирование порядка организации и проведения отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления (по материалам сравнительно-правовогоисследования) // Вестник института законодательства и правовой информации имениМ. М. Сперанского. 2012. № 1 (16). С. 20.
• [4] См.: Особые мнения судей Конституционного Суда РФ Морщаковой Т. Г. и Баглая М. В. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросомСудебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. См.:Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П.
• [5] В качестве примера можно привести Закон города Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11"О референдумах в городе Москве".