Трансформация административно-территориального устройства Российской империи, СССР и современной России

Россия, исторически сложившаяся как крупнейшая страна на карте мира, — очень сложное территориальное образование. Согласно Конституции РФ, современная Россия — федеративное государство.

Политико-географы понимают под федерацией (от лат.foederatio — объединение, союз) государство, части которого являются государственными образованиями с ограниченным государственным суверенитетом.

По типу Россия — национально-территориальная федерация, в основу организации которой положены одновременно и территориальный, и национальный принципы образования ее субъектов.

При характеристике внутренней территориальной организации федеративного государства чаще применяется термин политико-территориальное устройство, поскольку он подразумевает наличие определенной самостоятельности у территориальных частей государства. Также используется термин административно-территориальное устройство, характеризующий территориальную структуру органов государственной власти единого государства. Близкое обоим терминам понятие — форма государственного устройства.

Административно-территориальное устройство любой страны — результат ее исторического пути. Современное административно-территориальное деление России, в целом, наследие советского прошлого. Опыт распада СССР, Социалистической Федеративной Республики Югославия, Чехословацкой Социалистической Республики показал, что административнотерриториальное устройство, базирующееся на национальном и территориальном признаках, может стать причиной сецессии — выхода из состава государства какой-либо ее части. В начале 2000;х гг. В. В. Путин назвал административно-территориальное устройство страны, сформировавшееся в процессе преобразования Российской империи в СССР, «миной замедленного действия», взорвавшейся в 1991 г. Развал СССР как территориальной преемницы Российской империи по сути означал развал «Большой России».

В досоветский период административно-территориальное устройство строилось по территориальному признаку. До XVIII в. единицами административно-территориального деления были волости, уезды и разряды. После провозглашения Петром I в 1721 г. России империей была проведена реформа административно-территориального устройства страны, и в качестве главной административно-территориальной единицы была введена губерния. Указом Петра I 1708 г. территория Российской империи была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, в 1727 г. появились уезды.

В дальнейшем количество губерний росло, были ликвидированы провинции, появились генерал-губернаторства, области, наместничества. В период царствования Александра II в России появились органы МСУ — земства.

Перед Первой мировой войной в 1914 г. Россия делилась на губернии и области, часть которых входила в состав генерал-губернаторств. Существовало одно наместничество — Кавказское. Губернии и области делились на уезды и округа, округа — на волости. В состав губерний входили также города: губернские, уездные, безуездные. Города Санкт-Петербург, Москва, Одесса, Керчь, Севастополь, Николаев, Ростов-на-Дону имели особый статус градоначальсгв. Большая часть губерний и областей не входила в состав генерал-губернаторств. Не входили в состав генерал-губернаторств Тургайская (г. Кустанай), Уральская (г. Уральск) области и область Войска Донского (г. Новочеркасск)¹.

Принципиальный отказ от введения национального признака в систему административного устройства единой страны-империи имел свою логику. Россия как единая страна со времен взятия Казани формировалась как империя, что было официально закреплено в ее названии Петром I. Российская империя была многонациональным государством. На его территории к началу XX в. проживало более 200 народов, говоривших на 146 языках и наречиях.

Титульным (образующим государство) этносом были русские (великороссы), численность которых перед революцией 1917 г. составляла менее половины населения гигантской страны (около 48%).

Единство территории давало возможность русским расселяться на колонизируемых территориях и управлять ими. При этом и другие народы империи могли как проживать в пределах исторически сложившихся ареалов, так и селиться на других территориях, включая территории пионерного освоения. Освоение Сибири — в равной степени история как русского, так и украинского народа. О масштабной пространственной диффузии народов Российской империи за пределами исторических ареалов свидетельствует историко-географическая панорама расселения татар, армян, греков и многих других народов. Исключением свободы расселения по территории страны была черта оседлости, введенная для евреев в 1771 г. при Екатерине II.

Как и во времена Петра I, так и сегодня Россия — это сложное напластование десятков малых и больших этносов со своей историей заселения, освоения как «материнских» ареалов, так и всей территории страны. Но политико-территориальное устройство изменилось — при образовании РСФСР в 1918 г., в него был включен национальный признак^[1][2].

Идеологическая установка «Превращение России из царской тюрьмы народов в братскую семью советских людей»^[3], была сформулирована В. И. Лениным в начале 1920;х гг. и озвучена в ярких выступлениях Л. Д. Троцкого. Эта установка стала руководящей при формировании нового административно-территориального деления России.

После создания РСФСР, на ее территории появились национальные образования — автономные советские социалистические республики.

• (АССР), автономные области (АО) и национальные (впоследствии — автономные) округа (НО). Первые АССР образовывались чаще всего из губерний с преимущественным национальным населением. АО и, НО образовывались из части территории с преимущественным национальным населением с сохранением «материнской» территории.
• 30 декабря 1922 г. был создан Союз Советских Социалистических Республик как единое государство, в которое помимо РСФСР вошли на равных правах Белорусская и Украинская ССР, Закавказская СФСР (в 1936 г. разделившаяся на Азербайджанскую, Армянскую и Грузинскую ССР). В послевоенный период в состав СССР входило 15 республик.

После распада СССР бывшие автономии, области и края, входившие в состав РСФСР, стали называться субъектами федерации, сама РСФСР стала именоваться Российская Федерация, а бывшие АССР приобрели собственные национальные названия.

Нынешняя Российская Федерация, государство в границах бывшей РСФСР, территориально устроено по принципам, заложенным в СССР. Современное общее административно-территориальное деление страны было закреплено в Конституции РФ в 1993 г. За последние 20 лет было произведено упразднение и укрупнение ряда субъектов РФ. Были упразднены 6 из 10 автономных округов (Агинский Бурятский, Корякский, КомиПермяцкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский АО), появились Забайкальский и Камчатский края. В марте 2014 г. в состав РФ вошли Крым на правах республики и Севастополь как третий наряду с Москвой и Санкт-Петербургом город федерального значения. В начале 2015 г. в России было 85 субъектов федерации.

Особое место в административно-территориальном устройстве России заняли федеральные округа (рис. 2.2). Федеральный округ в России — это крупный макрорегион, состоящий из группы субъектов РФ. Образование федеральных округов стало одним из механизмов укрепления территориального единства страны в ее нынешних границах. Федеральные округа были образованы, но Указу Президента В. В. Путина от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Федеральные округа не являются конституционной составляющей административно-территориального деления РФ и были созданы по аналогии с военными округами и экономическими районами. Первоначально их было семь. В 2010 г. из состава Южного федерального округа был вычленен Северо-Кавказский федеральный округ. В марте 2014 г. в России был образован девятый, Крымский федеральный округ.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе служит представителем Президента РФ и работником администрации Президента РФ. Никаких конституционных полномочий представители Президента РФ не имеют. Этот факт стал предметом дискуссий в начале 2000;х гг. о целесообразности образования федеральных округов. Оппоненты говорили о бессмысленности и даже вредоносности организации неконституционного дополнительного бюрократического звена в иерархии управления территорией страны. Тем не менее, федеральные округа де факто стали реальным «верхним» звеном административно-территориального устройства страны.

Рис. 2.2. Федеральные округа Российской Федерации:

• 1 — Центральный федеральный округ (ЦФО); 2 — Южный федеральный округ (ЮФО); 3 — Северо-Западный федеральный округ (СЗФО); 4 — Дальневосточный федеральный округ (ДФО); 5 — Сибирский федеральный округ (СФО);
• 6 — Уральский федеральный округ (УФО); 7 — Приволжский федеральный округ
• (ПФО); 8 — Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО); 9 — Крымский федеральный округ (КФО)

По состоянию на 2015 г. административно-территориальное устройство России включает 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), 1 автономную область (Еврейская), 4 автономных округа.

Более детально административно-территориальное устройство России расписано в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО)¹. Объектами классификации в ОКАТО являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, районы, города, внутригородские районы, городские округа, поселки городского типа, сельские поселения, сельские населенные пункты.

Все единицы административно-территориального деления подразделяются на группы согласно территориальному делению. Эти группы располагаются по трем уровням в соответствии с административной подчиненностью.

Первый уровень классификации включает объекты федерального значения:

• • республики;
• • края;
• • области;
• • города федерального значения;
• • автономную область;
• • автономный округ, входящий в состав России.

Ко второму уровню классификации относятся:

• • автономные округа, входящие в состав края или области;
• • районы республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, входящих в состав России, внутригородские районы, округа города федерального значения;
• • города республиканского, краевого, областного подчинения;
• • поселки городского типа краевого, областного подчинения;
• • городские округа.

К третьему уровню классификации относятся:

• • внутригородские районы, округа;
• • города районного подчинения;
• • поселки городского типа районного подчинения;
• • поселки городского типа, входящие в состав городских округов;
• • сельские поселения.

Одним из шагов по модернизации административно-территориального устройства страны стала муниципальная реформа, начатая в 2006 г. будущим президентом РФ Д. А. Медведевым. В 2006 г. вступил в силу Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹. Основной целью закона было заявлено устранение неопределенностей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ.

Была введена следующая классификация муниципальных образований:

• • городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
• • муниципальный район;
• • городское поселение или сельское поселение, входящие в муниципальный район;
• • города, поселки, деревни, села;
• • межселенные территории.

В городах федерального подчинения выделены внутригородские территории городов федерального значения.

В мае 2014 г. вступила в силу редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[4][5], с которой начался второй этап реформы МСУ, заключающийся в его расширении и формировании в России основ гражданского общества. В этой редакции введено два новых вида муниципальных образований:

• • городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
• • внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

Конфликты между региональной и местной властью, скорее всего, возникнут по линии городских реформ, в частности, из-за перехода на двухуровневую систему с районным делением. Реализация новой редакции закона потребует времени и немалой политической воли, так как многие его положения затрагивают интересы местных элит. В частности, непростым остается вопрос выборности мэров городов.

• [1] Тархов С. А. Изменение административно-территориального деления Россииза последние 300 лет // География. 2001. № 15, 21, 28. URL: http://geo.lseptember.ru/articles/2001/15/02
• [2] Саликов М. С. Национальный федерализм России // Влияние национальных отношений на развитие федеративного государственного устройства и на социально-политическиереалии РФ. Круглый стол. URL: http://www.prof.msu.ru/publ/book/roundl.htm
• [3] Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 4-е изд. М.: Политическая литература, 1941 —1967. Т. 22. С. 332.
• [4] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• [5] Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».