Взаимоотношение с федеральным центром: неустойчивый баланс

На протяжении последних пяти лет вся политическая стратегия местной элиты строилась на требовании повысить государственно-правовой статус Татарстана, признать его суверенитет, а тем самым значительно расширить полномочия властей РТ и сделать её более независимой от Российской Федерации. Ни одна из политических сил, действующих на территории Татарстана, открыто не выступает против его государственного суверенитета. Однако проблема заключается в том, что разные силы вкладывают в это понятие неодинаковое содержание.

Оппозиционные нынешним властям политические партии и движения, опирающиеся главным образом на часть русскоязычного населения, понимают суверенитет как некоторое расширение полномочий республиканской власти и сводят его к некоей автономии в рамках единой и неделимой, по сути своей имперской России. Наиболее слабым звеном в политике этих оппозиционных сил является фактическое отрицание права татарской нации на самоопределение и создание собственной национальной государственности.

Оппозиция с этого фланга не учитывает ряд важных моментов. Во-первых, она не хочет считаться или, по меньшей мере, пренебрегает признанным мировым сообществом принципом национального самоопределения, а это идёт вразрез с общечеловеческими демократическими ценностями. Во-вторых, территория нынешнего Татарстана была историческим местом расселения татар, а затем и других народов. Она никогда не формировалась за счёт агрессивных войн и завоеваний. В-третьих, коренное население данной территории никогда не изъявляло желания добровольно войти в состав России, поэтому надуманным является и сам вопрос о выходе. В-четвёртых, в историческом сознании нации, давшей имя Республике, прочно сохраняется память о собственной государственности татар, которая была жестоко разрушена иноземными завоевателями.

Оппозиция с другого фланга — из рядов национал-патриотических сил, опирающихся прежде всего на часть татарского населения, — связывает право нации на самоопределение исключительно с провозглашением независимого государства. Эти силы понимают суверенитет как полную внутреннюю и внешнюю независимость государственной власти. Они не признают компромиссных решений и считают действительной реализацией суверенитета только полную государственную независимость Татарстана. Какой бы логически чистой ни казалась такая позиция, она слишком упрощает реальную действительность и, по существу, означает нежелание соотносить с ней свои устремления.

Выступающие за независимый Татарстан национально-патриотические силы, по всей видимости, не совсем отчётливо представляют себе, как можно практически реализовать такую идею с учётом интегрированности РТ в экономическое, финансовое, социокультурное пространство России и с учётом многонационального состава населения Республики, наличия среди значительной части её жителей совершенно противоположных установок на этот счёт. При непредвзятом подходе были бы очевидны непреодолимые трудности в реализации идеи и опасность подрыва характерного для Татарстана межнационального согласия.

Недостаточно абстрактных лозунгов свободы и независимости. Нужно предварительно представить более или менее точные расчёты всех экономических, политических, социально-психологических последствий образования независимого государства Татарстан. При этом любые расчёты должны принимать во внимание возможные варианты поведения России — от недружественного (наиболее вероятный вариант) до нейтрального. Татарстан связан с Россией тысячами нитей и в его судьбе российский фактор объективно является приоритетным.

Руководство Татарстана, занявшее в дискуссиях о суверенитете и в спектре действующих на его земле политических сил центристские позиции, выступало и объективно не могло не выступить защитником права нации на самоопределение. Именно это право явилось базой обоснования местной элитой законности требований национальной государственности и государственного суверенитета.

Несомненно, наиболее сильным мотивом, объясняющим борьбу местной элиты за суверенитет, является её стремление освободиться от сковывающих её российских пут и развязать себе руки. Не будет преувеличением сказать, что главным на сегодняшний день итогом суверенизации является невиданная прежде в истории Татарстана степень независимости местных руководителей от московских властей. Это, конечно, не полная независимость (не забудем о потенциально мощных экономических, финансовых, социальных, политических и силовых рычагах, остающихся в руках России), но это нечто существенно новое во взаимоотношениях республиканских властей и федерального центра.

В былые времена первый секретарь Татарского обкома КПСС выступал в роли двуликого Януса. Он обладал огромными полномочиями в самой АССР и являлся здесь своеобразным генерал-губернатором. В то же время этот деятель выступал по отношению к центру в роли холуя, которого ЦК КПСС мог просто-напросто прогнать из-за непригодности. Как бы там ни было, первый секретарь обкома беспрекословно выполнял указания Москвы и находился под её контролем. Ныне ситуация совершенно иная: местная элита оказалась вне всякого контроля сверху и предоставлена сама себе.

Фактическую независимость от кого бы то ни было сверху (контроль снизу в России традиционно неэффективен) эта элита не стесняется использовать для удовлетворения собственных корпоративных интересов. В цивилизованном обществе всегда есть мощный регулятор — закон. В России, при доминирующей авторитарно-патриархальной политической культуре и традиционном правовом нигилизме, уповали на доброго царя и хорошего начальника.

По существу, осью всех взаимоотношений местной элиты Татарстана с федеральным центром является борьба за власть, борьба за то, у кого и сколько должно быть полномочий. В этом процессе можно выделить несколько периодов.

В первый из них (1990 — 1991 гг.) местная элита преследовала цель повысить политико-правовой статус Татарской АССР до статуса союзной республики и тем самым по сути выделиться из состава РСФСР, встать с ней вровень наряду с другими союзными республиками. Основными политическими событиями того времени для Татарстана были принятие Декларации о государственном суверенитете, избрание первого Президента, участие на определённом этапе в ново-огарёвском процессе. Главным политическим ресурсом, которым пользовалась местная элита в указанный период, была игра на противоречиях между общесоюзным и российским центрами, в равной мере ослабленными взаимным противостоянием.

Второй период, наступивший после развала Союза ССР (1992 — октябрь 1993 г.), характеризовался стремлением местных политических кругов закрепить особый статус Татарстана. Это выразилось в выдвижении идеи его ассоциированности с Российской Федерацией, в провозглашении Республики Татарстан субъектом международного права, в предложении строить отношения между РТ и РФ на основе межгосударственного договора, в конституционном закреплении — без всяких оговорок — положения о верховенстве законов Татарстана на его территории.

Политика, сознательно канализируемая в этом направлении, подкреплялась такими мощными политическими акциями, как проведение 21 марта 1992 г. общереспубликанского референдума по вопросу о статусе Татарстана, принятие в ноябре 1992 г. новой Конституции Республики Татарстан. В этом документе Республика в одностороннем порядке провозглашается субъектом международного права и закрепляется её статус как суверенного государства, ассоциированного с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Одновременно Казань обратилась в Верховный Совет РФ с предложением о конституировании в Основном Законе России положения о договорно-конституционных отношениях между Республикой Татарстан и Российской Федерацией. Главным политическим ресурсом местной элиты в тот период было использование противоречий между законодательной и исполнительной ветвями российской власти.

После октябрьских (1993 г.) событий в Москве во взаимоотношениях местной политической элиты с общероссийским центром начался третий период, ознаменовавшийся прежде всего давлением на регионы и принятием конституции фактически унитарного государства. Этот период характеризуется установлением шаткого равновесия в отношениях между политической элитой Татарстана и федеральной российской властью, что выразилось в подписании 15 февраля 1994 г. Договора между РФ и РТ «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Наряду с этим актом подписаны 14 соглашений, касающихся разграничения полномочий в различных сферах управления.

В связи с заключением Договора и соглашений местная элита развернула — в типичных традициях застойного времени — шумную пропагандистскую кампанию по безусловному одобрению её действий (телеграммы и письма руководителям Республики, выступления в СМИ от имени трудовых коллективов, глав администраций и отдельных граждан). Но чем громче были возгласы одобрения, тем очевиднее становилась уязвимость подписанных документов.

Для объективной оценки действительной значимости Договора от 15 февраля 1994 г. важно учитывать конкретно-историческую ситуацию, которая наложила свой отпечаток на его содержание. Известно, что сам переговорный процесс между Москвой и Казанью продолжался в течение двух с половиной лет. Центральная власть была не очень склонна заключать отдельный договор с Татарстаном, который она всегда рассматривала как часть России. Целесообразность заключения такого акта тем более казалось сомнительной после одобрения на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, уравнявшей национальные республики с краями и областями.

Иное отношение к заключению договора было у местной элиты. С самого начала она претендовала на особый статус Татарстана — в виде его ассоциированности с Российской Федерацией — Россией на договорной основе. Эта идея внушалась населению, была закреплена в новой Конституции Республики Татарстан. Такой договор Казань обещала всем. Элита Татарстана очень гордилась тем, что она идёт на шаг или полшага впереди руководства других республик, входящих в состав Российской Федерации, создавала выгодный для себя имидж лидера на пути к их суверенитету. Татарстан первым среди других республик РФ принял Декларацию о государственном суверенитете, первым провёл общереспубликанский референдум для выявления воли и отношения многонационального народа Республики к суверенитету, первым закрепил в наиболее полном виде суверенитет в новой Конституции. Тем самым Татарстан как бы прокладывал дорогу другим бывшим автономиям, недвусмысленно звал их к обретению большей самостоятельности, повышению своего политико-правового статуса. Всё это не могло не вызвать недовольства федерального чиновничества.

В таких условиях для политической элиты РТ, отказавшейся в своё время от подписания вместе со всеми Федеративного Договора, важно было продемонстрировать, что она добивается для Татарстана, опять-таки первой среди республик, особого статуса путём подписания отдельного договора с Россией. Однако Казани никак не удавалось форсировать заключение желанного акта.

Катализирующим фактором стали выборы в Федеральное Собрание РФ. Под сильным прямым и косвенным давлением местной элиты эти выборы в декабре 1993 г. на территории Татарстана не состоялись. Под угрозой срыва находились и выборы, назначенные на 13 марта 1994 г. Выходом из ситуации явилась сделка между центральной властью и местными руководителями. Суть сделки: вы подписываете с нами договор, мы обеспечиваем проведение на территории Татарстана выборов в Государственную Думу и Совет Федерации. Договор был подписан 15 февраля 1994 г., выборы состоялись в назначенный срок — 13 марта 1994 г. Именно на этой компромиссной основе достигнут временный баланс интересов, неустойчивое равновесие. Это не могло не сказаться на содержании документа, а главное — на его исполнении.

Уже само название Договора вызывает вопрос: о какой взаимности в делегировании полномочий идёт речь? Следует ли это понимать так, что ещё до заключения этого соглашения стороны независимо друг от друга обладали некими полномочиями и затем решили взаимно делегировать их друг другу? Тогда какие из своих полномочий Россия передала Татарстану? — Никакие.

Договор даже не упоминает того главного, поборником чего провозгласили себя лидеры РТ, — её суверенитета. Подписавшие документ должностные лица руководствовались, как сказано в его преамбуле, Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан, иначе говоря, двумя противоположными по своей направленности Основными Законами. Ещё более одиозно звучит ст. 1 Договора, согласно которой «разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан осуществляются (?) Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и настоящим Договором». Ведь обе Конституции совершенно по-разному разграничивают предметы ведения, и в этом отношении опираться сразу на оба документа равносильно сидению на двух стульях.

Более того, Договор прямо противоречит Конституции Республики Татарстан, поскольку не предусматривает ассоциированности РТ с Российской Федерацией, как это предполагалось ст. 61 Конституции РТ, а закрепляет положение Татарстана как одного из субъектов Федерации — и не больше.

Договор вступает в прямую коллизию и со ст. 59 Конституции РТ, согласно которой «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». О том, что в действительности всё обстоит иначе, теперь общеизвестно. Согласно той же статье, «законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей её территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан». Договор, по существу, перечёркивает это конституционное положение, поскольку прямо относит к ведению Российской Федерации и её органов, например, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, судоустройство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и т. д. Эти и другие законы, регулирующие вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации и её органов, будут действовать и на территории Татарстана. Можно ли и после этого упрямо утверждать, что законы РТ имеют верховенство на её территории, вовсе не упоминая о реальной правовой силе российских законов?!

Казалось бы, что Договор, поскольку он, мягко говоря, расходится с Конституцией Республики Татарстан, нуждается в обсуждении и ратификации Верховным Советом РТ. Однако правящие верхи сделали всё, чтобы не допустить этого, ибо любая публичная дискуссия по данному вопросу могла бы раскрыть никчёмность и антиконституционность Договора, а также подлинные мотивы его подписания.

Очевидная слабость Договора и в том, что он поддаётся широчайшему толкованию. Механизм его реализации не разработан. И в этом качестве он очень удобен российскому чиновничеству в целях торпедирования основных положений Договора при решении конкретных вопросов.

Ни Договор, ни 14 соглашений, касающихся разграничения полномочий в конкретных сферах управления, ничего не прибавляют к статусу Татарстана, не усиливают его самостоятельность, не открывают путей для реализации его суверенитета. Более того, Договор сужает тот объём государственного суверенитета, который зафиксирован в действующей Конституции РТ. Тогда в чём же сокровенный смысл заключения Договора? Ведь трудно допустить, что местная элита не видит и не понимает своего поражения. Думается, что и видит, и понимает, но не хочет признать того, что реально ей ничего не удалось достичь.

Добившись проведения в Татарстане выборов в марте 1994 г., федеральная власть вряд ли проявит энтузиазм в реализации Договора. Для неё самое лучшее в этом отношении, если о Договоре будут меньше вспоминать, тем более требовать его выполнения.

У местной же элиты ситуация похуже. Ей придётся постоянно доказывать, что Договор и соглашения то-то дали Республике, и бороться за их реализацию. Но расчёты на особый статус Татарстана в силу заключённого акта уже рассеиваются как утренний туман. Местная элита не располагает политическими ресурсами, благодаря которым она могла бы заставить российское федеральное чиновничество следовать букве и духу Договора и соглашений. Кроме того, подобные документы федеральная власть подписала с некоторыми другими республиками. Наконец, в Государственную Думу представлен законопроект, который установит общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

В своих взаимоотношениях с Центром элита Татарстана, по-видимому, совершила ряд просчётов. Во-первых, с самого начала бесперспективным был курс на формирование фундамента политики по отношению к этому центру с расчётом использовать преходящие противоречия. Во-вторых, ошибкой было то, что руководство Татарстана не заявило открыто и честно, чего же оно добивается: превращения Республики в самостоятельное, независимое государство и выхода его из состава России или пребывания её по-прежнему в составе РФ, но с более широким набором прав и повышением политико-правового статуса. Игры в слова об «ассоциированности» и «международной правосубъектности» не внесли ясности и, ничего не прибавиви Республике, послужили для российского истеблишмента лишним раздражителем.