Региональное управление в Российской Империи

Рассмотрим несколько основных принципов регионального управления в Российской Империи:

1. сочетание местного государственного управления с общественным самоуправлением западного типа и традиционными системами самоуправления Управление столь пространным в территориальном отношении государством, как Россия, не могло осуществляться только по типу централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда. Представляется, что сочетание государственного и общественного управления происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

2. Сочетание централизации и деконцентрации Для такой пространной страны как Россия вопрос территориального распределения административной компетенции всегда имел ключевое значение. При этом унитарность государства была в известном смысле условной. Даже в рамках самодержавного государства оказывалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам относится эпоха «просвещенного абсолютизма» Екатерины II. Учреждение для управления губерниями 1775 г. не только перенесло центр тяжести в управлении из центра на места, но и обеспечило соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевое управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках наместников и в первую очередь губернаторов. Важно, что в дополнение к этому предусматривался достаточно действенный (хотя и не вполне реализованный) надзор сословных дворянских учреждений за государственными установлениями, включая право ежегодной проверки губернских и уездных смет.

В начале XIX в. новая реформа государственного управления возродила принцип централизации. Были созданы министерства, каждое из которых имело агентов в губерниях и уездах. Это существенно принизило значение и роль губернаторов, но не генерал-губернаторов, которые, правда, в это время сохранились преимущественно на окраинах страны. С этого времени в управлении империей как раз и начинают сочетаться принципы жесткой централизации с предоставлением иногда весьма широкой свободы представителям правительственной власти на местах, прежде всего генерал-губернаторам. Последние иногда рассматривались как некоторое выведенное из центра министерство. Им предоставлялось право играть активную роль в общем законодательстве, а также исполнять функции, отнесенные к компетенции отдельных министерств.

Р. Арон писал: «Чем выше положение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю…», т. е. «его функции — определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом» 28. Региональное значение генерал-губернаторов не должно сбивать нас с толку: это всегда были высокопоставленные чиновники, самые близкие и доверенные императору люди. По своему значению генерал-губернатор в ряду российской бюрократии был ближе всех к политическому деятелю. Здесь, правда следует иметь в виду, что на Западе политическим деятелем считается тот, кто занимает свой пост в результате народных выборов. В этом смысле в Российской империи до 1906 г. вообще не было политиков, за исключением деятелей земского и городского самоуправления. Органы местного самоуправления явились в России хорошей школой политической жизни, особенно для крестьянства, т. е. «низов», основной массы населения. Опыт земств показал, что не быстро и не легко, но неуклонно инертная масса крестьян, работая в земствах, осознавала свои интересы и включалась в созидательную деятельность на местах.

Другая интересная попытка найти практическое решение проблемы централизации в соотношении отраслевого и территориального управления была сделана в связи с реформами управления Сибирью (и Дальним Востоком). Отраслевой принцип, как известно, проводился на практике через систему министерств, воплощением территориального по праву считалась фигура генерал-губернатора.

Удаленность от центра и малочисленность дворянства привели к некоторому искажению концепции губернской реформы Екатерины II: децентрализация управления приобрела чисто бюрократический характер, не имела ничего общего с дворянским самоуправлением, которое по мысли императрицы, должно было стать оплотом децентрализации. Фактически это лишь вывело на первый план фигуру наместника, а с 1797 г. — губернатора29. Несмотря на провозглашенное намерение следовать во внутренней политике по стопам бабки, Александр I на деле оказался последователем нелюбимого отца и развивал в управлении начала централизации. Это заставило его обратить внимание на особую потребность в соответствующем реформировании управления Сибирью.

Сибирь, как тогда казалось, нуждалась в приближении администрации к населению. С этой целью многолюдные уезды были разделены на комиссарства. В них назначались частные комиссары, подчиненные исправнику30. Упор при этом делался на полицейское управление: считалось, что оно более оперативно и легко справится с задачами общего управления. В то время задачи полиции понимались широко и вовсе не ограничивались заботой о правопорядке.

Стремление к усилению роли полиции и с ее помощью к повышению эффективности управления представляет собой одну из традиционных установок российских правителей. К осознанию, скажем, роли суда как фактора, непосредственно влияющего на управление, пришли в России довольно поздно. Не случайно суд долгое время не был окончательно отделен от администрации и занимал по отношению к последней второстепенное положение.

Фигура губернатора с точки зрения возможности самостоятельных действий на местах была, конечно, значительно слабее генерал-губернатора. После учреждения в 1808 г. министерств губернаторы пытались настаивать на своем статусе «хозяина губернии», распространить власть на отдельные отрасли управления. В свою очередь вновь созданные министерства отстаивали свою самостоятельность, ссылаясь на новейшие законы, прежде всего на Учреждение министерств. Губернатор получал от них многочисленные распоряжения, при этом сами министерства даже не считали нужным уведомить Сенат о содержании их переписки с губернаторами31. Равным образом не интересовались министерства распоряжениями Сената.

Нередко в литературе можно встретить рассуждения о том, что централизации в России не было и быть не могло из-за плохой коммуникации и даже всеобщего, пренебрежительного отношения к закону. Представляется все же, что это не совсем верно, доказательством чему может служить обширная практика министерств и Сената по местным делам, большая переписка с центром, сохранившаяся в архиве каждой губернии. Министерство внутренних дел играло ведущую роль в деле подбора кадров для замещения должностей губернаторов, их награждениях и наказаниях. Но оно также стремилось сохранить значение должности губернатора, сделать из них своих эффективных агентов на местах. Именно поэтому после учреждения министерств падает значение губернского правления. Реформа 1837 года дает в руки губернаторов эффективный механизм поддержания порядка и безопасности в губернии: становая полиция, непосредственно подчиненная губернатору, превращает последнего в руководителя достаточно обширной сети местной полиции.

Но справедливо и то, что в самом законодательстве не было предусмотрено абсолютной централизации. Влияние МВД на губернаторов было далеко не беспредельным и они так и не стали полностью частью бюрократической системы этого министерства. Все равно губернаторы в первую очередь оставались людьми императора, подчинялись ему, что, кстати сказать, вполне вписывалось в идеологию самодержавия.

Нельзя не согласиться с В. Остромом, утверждавшим, что «администрировать, управлять означает воплощать на практике концепции и идеи, переводить их в реальные дела». В нашем случае налицо внутреннее противоречие, характерное для управленческой политики самодержавия в Х1Х веке: с одной стороны, министерская система управления замысливалась как средство повышения эффективности управления страной, с другой же — русский самодержец стремился сохранить собственную независимость от создаваемых им учреждений. Вследствие этого в Х1Х веке так и не была создана общая структура министерств, а Правительство появляется только в 1905 году.

3. децентрализация и самоуправление как неотъемлемые элементы системы управления в России.

«Один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления, — говорит Остром, — это то, как институты воздействуют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать». Для этого нужно не ограничиваться сосредоточением внимания на правительствах, «необходимо учитывать и то, как люди думают и относятся друг к другу и как именно складывается сложная система их взаимоотношений» 32. Если государственное управление не могло обеспечить централизацию и эффективность, то как же на деле управлялась Россия? И управлялась ли она вообще?

Самоуправление присуще человеческому обществу. Оно естественно соответствует его потребностям на самых ранних стадиях развития, но только до тех пор, пока остается существенным, а часто и главным элементом системы управления обществом. Эта конструкция, однако, меняется по мере укрепления государства и постепенного отчуждения его от общества. Только с позиций теории отчуждения можно противопоставлять государственное управление общественному самоуправлению, поскольку речь, в сущности, идет о явлениях однородных. В литературе неоднократно отмечалось, что общей закономерностью возникновения современных государств было их формирование в условиях борьбы с различными проявлениями общественного самоуправления. Причем исход борьбы во многом определял степень свободы общества и меру проникновения авторитарных начал в данное государство.

Выше отмечалось, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Однако говорить об этом следует с учетом двух важных дополнительных факторов, таких, как географический — необъятность территорий, и демографический — невысокая плотность населения и его рассеянность по территории. Это делало малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления.

Ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. В общем это ни у кого не вызывало сомнений и воспринималось как сама собой разумеющаяся истина: «Славянская раса, в некотором отношении, может быть, еще более покорлива и еще меньше обнаруживает нетерпения к самоопределению, чем романская; но она отличается от нее и приближается несколько к германской расе по тому развитому в ней смыслу к общинной сопринадлежности и самоуправлению, который играет большую роль в истории почти всех славянских народностей».

Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся «снизу» институтом самоуправления почти всегда существовали те, что насаждались «сверху».

В любом обществе существуют сельские и городские общины — основа территориального самоуправления, существуют те или иные формы объединений — корпоративных, сословных или профессиональных, религиозных, которые также служат основой соответствующих форм самоуправления общества. Эти формы общественного самоуправления, возникнув как самостоятельные, естественные формы, постепенно превращаются в допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество. Община играет в большинстве государств роль низшего звена управления, становясь тем самым фундаментом государства. Следует отметить, что исторической особенностью российской общины стала ее ранняя встроенность в систему государственного управления, зависимость от государства и отсутствие политических амбиций.

Объективно существующее естественное право общины, признается затем авторитетом государства. Такое представление о правах общин возникло в Бельгии в 30-х годах XIX в. в годы их борьбы против угнетения нидерландским парламентом. Общинная власть противопоставлялась законодательной, судебной и исполнительной: «Община старше государства; закон ее находит, а не создает». В Европе Нового времени борьба за коммунальную свободу, расширение коммунальных прав является составной частью борьбы с абсолютизмом. Затем в трудах немецких ученых развивается на этой основе мысль о «недопустимости полицейской опеки над общиной». Вторая тенденция реализует себя как принимаемый «сверху» закон-приказ.

Российской традиции со времен Московского государства свойственно существенное преобладание институтов самоуправления, создаваемых государством на основании закона-приказа над теми, что порождаются самим обществом. Но обновление устаревших с точки зрения государственной власти институтов самоуправления возможно осуществить успешно лишь только при отсутствии антагонизма между элементами обновления и традиционными коренными началами.

В принципе можно утверждать, что успех реформ в данной области был тесно связан с умением законодателя представить дело так, чтобы общество чувствовало себя активным участником преобразований и считало новые институты самоуправления как бы продолжением ранее существовавших. Так земские учреждения Ивана Грозного несомненно вышли из общинного самоуправления, а одноименные институты ХIХ в. — из дворянского, крестьянского и городского.

Удачно была найдена теоретическая конструкция земской реформы 1864 г.: взятая на вооружение общественная теория самоуправления36 вполне соответствовала общественному сознанию, тяготеющему к анархизму. При всей теоретической и практической спорности утверждения о том, что власть на местах может быть «негосударственной», данная конструкция хороша тем, что позволяет преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в якобы отделенные от государства учреждения.

С другой стороны, следует отдавать себе отчет в том, что общественная и любая другая теория самоуправления строит некую идеальную модель, неизбежно упрощая и обедняя действительность. Полностью реализовать какую бы то ни было теорию на практике невозможно. Опыт земской реформы доказал это со всей очевидностью. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, т. е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право государства контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества и для того, чтобы деятельность их была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию. К услугам земств и городов были общие суды, но опыт земской и городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего.

Важной гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств. Исторический опыт свидетельствует, что разговоры о независимости и суверенитете часто порождаются именно бюджетными диспропорциями. В большинстве случаев борцов за суверенитет вполне удовлетворил бы status quo при условии благоприятного для них решения проблемы местных бюджетов и финансов в целом.

Следует отметить, что сосуществование государственных и общественных форм управления не всегда оказывается возможным, хотя теоретически для такого сосуществования, казалось бы, нет препятствий. На ранних стадиях развития социума управление имеет догосударственные формы. После возникновения государства общественное самоуправление последовательно проходит стадии дополнения, равноправного сосуществования и, наконец, почти полного поглощения общественного самоуправления государством. Эта последняя стадия характерна для современного уровня развития государственности. Включенные в такую государственную систему элементы общественного самоуправления, сколь бы ни было велико их количество по отношению к местным правительственным агентам, все равно носят по отношению к нему вторичный, дополнительный характер и допускаются лишь постольку, поскольку государство делегирует сверху или признает уже фактически принятые на себя (как в случае традиционного самоуправления) самим обществом «снизу» полномочия. Если говорить о России второй половины Х1Х века, то все формы общественного самоуправления существовали еще и постольку, поскольку им передавались определенные государственные (чаще всего фискальные и полицейские) полномочия.

В государствах с неравномерным развитием территорий направление поиска взаимоприемлемых для центра и мест форм сотрудничества и взаимопомощи определяется различным социально-культурным уровнем развития соседствующих этнических, но, возможно, и территориальных, профессиональных, социальных и прочих групп. В этих случаях консервация традиционного образа жизни, включающего институты управления и способы разрешения конфликтов, представляется для менее «цивилизованной» в социально-культурном отношении группы единственным способом сохранения своей самобытности. Это, конечно, в том случае, если сохранение самобытности осознается данной общиной как значимая цель.

У правительства любой империи существует возможность проводить активную политику ассимиляции, приспособления колоний к социально-культурным традициям метрополии, уничтожая при этом самобытность ассимилируемых народов, но в то же время ликвидируя ту экономическую и социокультурную «разность потенциалов», которая, в сущности, и дает метрополии возможность эксплуатировать ресурсы колоний. Насильственное внедрение имперских стандартов социально-культурной жизни, упразднение особенностей политико-правового быта составляющих империю территорий значительно облегчают (путем унификации), а значит, и удешевляют управление. Подобная политика проводилась в Советской России и в СССР. Но тем самым постепенно создавались условия для того, чтобы этносы (или территориальные сообщества), вошедшие в состав страны, обучаясь на опыте более зрелой нации, постепенно осознавали себя как нацию и начинали претендовать на создание самостоятельной государственности. Всемирная история свидетельствует, что не все этносы доходят до этой стадии: многие гибнут, растворяются в имперской нации, не вынеся натиска цивилизации. В этом смысле империи-ассимиляторы одновременно являются и губителями народов, и колыбелью наций.

Второй возможный путь — предоставить входящие в состав империи народы самим себе, никак не форсируя их ассимиляцию. Это надолго затормозит их политическое развитие, не создаст опасной угрозы для целостности империи. Для удобства управления в таких государствах часто унифицированные формы на верхнем и среднем уровнях управления сочетаются с традиционными, присущими населению отдельных местностей. В принципе Российская империя придерживалась этого, второго направления в национальной политике.

4. Соотношение территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с «лихими людьми», собирали государственные налоги и начиная с середины ХVI в. посылали представителей в Земский обор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца ХVII в.

Реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего «земского мира» скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерний 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

Отчужденность общества от государства достаточно четко проявлялась при организации и проведении выборов. В традицию вошло «безответственное» отношение к выборам: наиболее подготовленные кандидаты вовсе не стремились занять соответствующие должности, подчас то или иное лицо избиралось исключительно из желания досадить губернатору. Кстати, это явление наблюдается и теперь. Поэтому не всегда можно строить расчеты и делать прогнозы исходя из рациональных соображений.

В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. В такой ситуации основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Но этим, как известно, власти не ограничились, включив надзор за деятельностью органов местного самоуправления в компетенцию системы общих судов. Это вписывалось в традицию, не противореча в то же время самым передовым по тому времени моделям управления на Западе.

История пореформенной России дает основание утверждать, что традиционные формы корпоративного и общественного самоуправления сыграли важную роль в становлении российского гражданского общества. Действительно, проведенная «сверху» реформа местного управления, которая выразилась в создании земских и городских учреждений, частично была обязана своим успехом именно тому, что традиция самостоятельного решения населением своих сословных, общинных проблем в середине XIX в. еще не была утрачена. В результате органы местного самоуправления не возникли в общественном вакууме, а легли на достаточно подготовленную почву. Это, кстати, вовсе не означает, что сосуществование институтов территориального и корпоративного самоуправления всегда проходило бесконфликтно. Напротив, в литературе того времени часто упоминаются жалобы земских учреждений на органы крестьянского самоуправления, не всегда поддерживавшие земские программы, направленные на деревню. Нередки были и конфликты земств и городов с дворянскими или мещанскими управами. Но конфликты, как известно, как раз являются неплохой школой самосознания. Каждое столкновение способствовало более четкому осознанию групповых интересов и формированию навыков их защиты в рамках закона. Последнее особенно важно — здесь уже говорилось о том, что даже споры органов самоуправления с правительственными учреждениями разрешались в общем порядке, через суд.

Представляется, что трудности становления местного самоуправления в современной России частично могут быть объяснены именно тем, что за 70 лет Советской власти была утрачена культура не только территориального, но и общественного, корпоративного самоуправления. Именно поэтому часто можно услышать мнение, что органы местного самоуправления являются продолжением государственного управления, не слишком ориентированы на защиту интересов местного населения. Последнее, же зачастую, отстранено от реальных дел, решаемых местным самоуправлением. Процедуры, механизмы, формы участия граждан в местном самоуправлении, по сути дела, сводятся к их участию в выборах соответствующих органов. Плохо работают (там, где они вообще предусмотрены) механизмы обратной связи с населением. В связи с этим кажется вполне оправданным укрепляющийся в последнее время интерес к так называемому территориальному общественному самоуправлению, которое, несмотря на название, далеко не всегда является территориальным, а представляет собой всевозможные формы объединений граждан для защиты их общих интересов.

5. Элементы традиционного общества в системе управления Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось в России на всем протяжении ее истории. Неудивительно, что ее попытались сохранить и в ходе крестьянской реформы 1861 г. Община к тому времени продолжала играть важную фискальную и полицейскую роль, она оставалась в большинстве случаев субъектом права собственности на землю и, кроме того, играла роль своеобразного органа социального страхования. Постепенно эта роль социальной защиты слабых приобретала все большее значение. Она, собственно говоря, уже начинала трансформироваться в сторону общины индивидуальной. После реформы экономически активная часть крестьян уходила в город — не только работать по найму, но часто создавать собственное дело. В этом случае они сохраняли за собой право на землю, если только семья продолжала жить в деревне.

Представляется уместным напомнить, что попытки П. А. Столыпина решить аграрный вопрос за счет общины, упразднить общину в целом окончились неудачей. Это в большой степени явилось результатом недооценки живучести традиций в народном сознании. После Октябрьской революции 1917 г. роль дореволюционной общины частично была воспринята сельсоветами и колхозами. Именно потому, что оба института были вполне в русле традиции, они сумели прочно вписаться в социально-политическую организацию общества. Хотя совершенно очевидно, что традиционная форма имела принципиально отличное содержание: ни сельсоветы, ни даже колхозы не являлись органами самоуправления.

Говоря об общине как единой форме общественного управления сельских обывателей, мы создаем иллюзию, что этот термин имеет одно и то же значение применительно ко всем регионам. Между тем, за ним скрывается по меньшей мере три разновидности общины: родовая, соседская или индивидуальная и община как орган местного самоуправления.

Первый вид общины сохранялся в основном у горцев, некоторых групп кочевых и бродячих инородцев и отличался сохранением патриархальных и родовых ценностей в общественной организации: главенствующее положение старшего в роде, приниженное положение младших и женщин, сакраментальный характер права, отсутствие индивидуальных форм владения, кровная месть и другие институты, связанные с защитой всем родом каждого члена. Этот вид общины не обязательно даже привязан к территории, основной критерий общинной юрисдикции здесь — принадлежность к роду. По мнению Н. Рулана, в основе организации традиционного общества господство над пространством не обязательно означает господство над определенной территорией. «Поскольку организация пространства в большой степени зависит от социальной иерархии, легко понять, что в конечном итоге она основывается на правилах, регулирующих господство над индивидуумами» 37. В данном случае господство осуществляется в рамках рода.

Второй вид общины характеризуется отделением некоторых управленческих и судебных функций от семейно-родовой организации. Члены такой общины уже не всегда родственники, и соответственно возникает потребность в создании особых органов суда и управления. Появляются индивидуальные формы владения внутри общины, хотя общинное владение еще распространено или даже доминирует. В принципе к этому типу общины следовало бы отнести все те, где сохранялась круговая порука, несмотря на то что данный институт является в той же мере пережитком родового строя, в какой и порождением государства, видевшего в нем удобное для сбора налогов приспособление.

Некоторые исследователи особо выделяют индивидуальную общину как самоуправляющуюся выборными органами власти. По мнению Л. Бадаляна, она базируется на частном или получастном владении землей. Основная фигура тут — независимый индивидуальный хозяин на своем подворье. Но частное пользование землей при постоянных переделах, не являясь частным владением, дает тем не менее все «основные элементы, необходимые для существования индивидуальной общины. Каждый производит на свой страх и риск то, что считает нужным. Сам, а не „миром“, платит подати и налоги, лично распоряжается произведенным продуктом. Необходимое условие существования такой общины — рынок как форма обмена между индивидуальными производителями».

Наконец, община как орган местного (территориального) самоуправления представляет собой уже институт современного государства, формируется из живущих в соседстве индивидов, заинтересованных в решении тех или иных местных проблем. Но здесь необходима одна важная ремарка: общество еще должно быть готово принять на себя бремя местных «польз и нужд» государственного значения. Вот для примера наблюдение А. Токвиля: «В Массачусетсе община — это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей. Однако положение существенно меняется, когда попадаешь в штаты, где люди менее образованны и, следовательно, община в целом менее способна к разумным действиям и у нее меньше возможностей обеспечить надлежащее управление». Тогда роль общины в какой-то мере переходит к округу и он «превращается в крупную административную единицу, власти которой становятся промежуточным звеном между правительством штата и простыми гражданами». Такие общины существовали в Прибалтике и Финляндии.

Здесь уже говорилось, что российская государственная политика в отношении присоединяемых территорий и народов отличалась до Петровских времен большой терпимостью. Традиционной была политика санкционирования государством традиционных институтов управления и обычного права у аборигенов Сибири, Севера. Соответствующие нормы и организационные структуры не включались в законодательство. К ним просто отсылали, если речь шла об определенной части населения. В принципе, это вполне соответствует идеологии феодального государства, которое вообще зиждется на признании плюрализма проявлений права.

Петровское время характеризуется уже идеями превосходства европейской цивилизации40 и осознанием миссии России по отношению к народам азиатской части территории страны. В этот период закон признается единственным источником права, в том числе, и в отношении аборигенов. При Екатерине II стремление оторвать коренные народы от «дикости» сохраняется, но приобретает более мягкие формы. Включения традиционных структур в действующее законодательство в этот период не происходит, как не происходит и насильственного внедрения «цивилизованных» форм управления: в основном речь идет о санкционировании аборигенных органов управления, их наделении фискально-полицейскими полномочиями. Однако и Екатерина, и М. М. Сперанский, который начал процесс включения обычного права в законодательство, видели цель «в будущем слиянии коренных народов с остальными подданными на основе постепенного выравнивания уровней социально-экономического и культурного развития».

Тем не менее, в отношении сельских обывателей Российской империи во всем их разнообразии представители чиновничьей и научной элиты постепенно приходили к мысли о необходимости не просто изучать, но применять в законотворчестве результаты исследований народного быта и обычаев. Интересны в этом плане труды Комиссии по изучению народных юридических обычаев, созданной в Петербурге при Географическом обществе. Активно участвовал в ней П.П. Семенов-Тянь-Шанский. Такая же работа проводилась Юридическим обществом при Московском университете.

В целом следует отметить, что вторая половина XIX в. примечательна тем, что разнообразие форм управления в отдельных регионах Российской империи практически сменилось к этому времени достаточно унифицированным управлением, но с сохранением традиционных или исконных местных общинных форм. Именно на фоне достаточно однородного административного законодательства наиболее отчетливо проявлялась национальная самобытность вошедших в империю этносов. Законодательство первой половины века и обычное право других народов было достаточно широко использовано в последующем законотворчестве, начиная с пакета Сперанского и кончая значительно более русоцентристским, но все же в большой мере допускающим местную специфику периодом Александра III. Следует только иметь в виду, что традиционные организационно-правовые формы допускались лишь постольку, поскольку способствовали сохранению самодержавия, поддержанию порядка. Вряд ли можно оценивать их как увеличивающие правовое начало в управлении. Из дальнейшего изложения будет ясно, что традиционная власть родовых старейшин фактически использовалась государством для оптимизации фискальной и полицейской деятельности. В какой-то мере включение традиционных структур в официальную систему управления дискредитировало общинные формы в глазах населения.

В 1873 г. М. Бакунин писал: «Государство окончательно раздавило, развратило русскую общину, уже и без того развращенную своим патриархальным началом. Под его гнетом само общинное избирательство стало обманом, а лица, временно избираемые самим народом: головы, старосты, десятские, старшины — превратились, с одной стороны, в орудия власти, а с другой — в подкупленных слуг богатых мужиков-кулаков. При таких условиях последние остатки справедливости, правды, простого человеколюбия должны были исчезнуть из общин, к тому же разоренных государственными податями и повинностями и до конца придавленных начальственным произволом». Конечно, здесь краски несколько сгущены, однако большая доля правды в этой оценке есть.

То же можно сказать о традиционной юстиции. Для этой цели Устав об управлении инородцев в 1822 г. вводит туземные суды, то есть суды родовой знати. Но эта норма, в сущности, представляет собой пример неопределенного санкционирования обычного права. На самом деле, разнообразие форм этих судов по России было поистине неисчерпаемым, и далеко не всегда это оказывались суды элиты: сама родовая знать не слишком к этому стремилась, а их соплеменники (общинники) тоже не стремились воспользоваться услугами единоличного суда, предписанного Уставом. В этом отношении мнение русского населения и национальных меньшинств вполне совпадало: предпочтение отдавалось судам коллективным, общим собраниям соплеменников (общинников), которые собирались 1−2 раза в год, но которых предпочитали дождаться. «Староста или князец не имели в этих традиционных судах решающего голоса, а, по существу, лишь председательствовали на этих судебных собраниях, руководили ходом судебного разбирательства и выносили решение на основе складывающегося общего мнения всех участников судебного собрания.

Именно такой народный суд являлся авторитетным в глазах населения, его приговоры почти всегда были окончательными и очень редко обжаловались в высших судебных инстанциях". Только к концу Х1Х века единоличное правосудие действительно стало осуществляться.