Рекомендации по решению проблем подготовки и реализации комплексных градостроительных проектов в контексте сбалансированности территории

Проведя анализ градостроительных проектов и системы управления их подготовкой и реализацией в предыдущих главах моей работы, можно сказать, что комплексные градостроительные проекты являются:

• · Альтернативным решением достижения сбалансированности территории при отсутствии утверждённых документов территориального планирования;
• · Возможностью обеспечения прямого и открытого взаимодействия разных заинтересованных сторон;
• · Вероятностью проявления структурных проблем территории и системы управления в процессе подготовки и реализации проекта.

Кроме того, при реализации определённых комплексных градостроительных проектов возникает дисбаланс территории, причинами которого являются:

• · Стремление к абсолютной территориальной и нормативно-правовой автономности
• · «Паразитирующий» характер локальной территории к ткани города
• · Расположение возле административной границы двух или нескольких муниципальных образований

Понимая характер и масштаб возникающих проблем, прежде всего, необходимо разграничить вопросы, которые появляются в процессе подготовки и реализации комплексных градостроительных проектов, а также в сфере обеспечения сбалансированности территории при реализации того или иного проекта. Ниже я представлю возможные рекомендации.

Проблемы можно разделить на две части: сфера реализации комплексных градостроительных проектов и сфера сбалансированности развития территории города, рассмотрев их в организационном и нормативно-правовом контексте. К одной части проблем относятся вопросы несовершенство административной системы. К другой части проблем — «пробелы» и неоднозначность толкования законодательных регламентов, в рамках взаимоотношений всех участников процесса реализации комплексных градостроительных проектов в сфере обеспечения сбалансированности территорий.

1. В качестве иллюстрации нормативно-правовой проблемы — взаимоотношения Застройщика и ресурсноснабжающей организации при продлении договора о технологическом присоединении к сетям инженерно-технологического обеспечения. Например, в типовом договоре Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 644, предусмотрено, что «при невыполнении Застройщиком технических условий в согласованный срок он вправе обратиться в сетевую организацию с просьбой о продлении срока действия технических условий».

Ключевое слово в данном случае «вправе». Гарантия того, что при обращении Застройщика в ресурсоснабжающую организацию сроки договора о технологическом присоединении будут продлены, отсутствуют. Например, если максимальный срок действия технических условий составляет 5 лет, а за это время по разным причинам Застройщик не успел их выполнить, ресурсоснабжающая организация заинтересована не в автоматическом продлении договора, а в разработке новых технических условий за счёт Застройщика, который также должен будет заплатить штраф за неисполнение договора. Кроме того, данные согласования требуют затрат времени и дополнительных финансовых затрат для Застройщика, что приводит к запаздыванию сроков строительства объекта, и его удорожанию.

Вывод: для решения данной проблемы необходимо прописать в соответствующих Правилах о возможности продления сроков договора на подключение в случае, если за время строительства объекта не произошло изменений характеристик объекта (то есть «новые» технические условия должны были быть просто автоматической пролангацией предыдущих технических условий).

2. Много вопросов возникает к процедуре предоставление заключения историко-культурной экспертизы. Здесь проблема состоит в отношении тех объектов культурного наследия, которые не были выявлены в рамках государственной экспертизы. Однако есть возможность провести независимую экспертизу, поэтому для проведения работ и сохранности потенциального объекта культурного наследия необходимо время, которое можно предоставить путём «замораживания» территории для капитального строительства. Застройщик может быть поставлен в весьма трудные обстоятельства результатом этой экспертизы. В случае активности граждан (или других заинтересованных лиц), которые смогут доказать наличие объекта культурного наследия, Застройщик окажется в убытке из-за раннего хотя и согласованного начала строительных работ (яркий пример — «Охта-центр» в городе Санкт-Петербург).

Для предотвращения такой ситуации необходимо — безусловное запрещение капитального строительства на земельных участках, в отношении которых существует спорная ситуация по определению статуса объектов культурного наследия. Такого рода «замораживание» статуса земельного участка должно длиться строго определённый срок, устанавливаемый на основе соответствующей экспертной документации.

3. Продление срока действия разрешения на строительство. Данный вопрос иллюстрируется на примере Москвы. Согласно пункту 2.18.2 Постановления Правительства Москвы от 17 апреля 2012 г. N 145-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы «Выдача разрешения на строительство» и «Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» при продлении срока действия разрешения на строительство в данной услуге может быть отказано Застройщику при «отсутствии права на получение разрешения на строительство». В ГрадК Москвы (п. 3, ст.49) указывается, что отказ в выдаче разрешения на строительство регулируется Градостроительным кодексом РФ, а значит, согласно части 21.1. статьи 51, отказ в выдаче/продления разрешения на строительство предусматривается при отказе от прав собственности на земельный участок, расторжения договора аренды на земельный участок и др. Исполнительным органом города Москвы, уполномоченный на выдачу и продление разрешения на строительство, является ГУ Мосгорстройнадзор. Согласно ч.4 ст. 51 ГрадК РФ разрешение выдаётся органом местного самоуправления.

Такими органами местного самоуправления, в том числе, являются префектуры административных округов и управы районов. В случаях, когда, в долевом строительстве при появлении проблемы «обманутых дольщиков», граждане обращаются за помощью именно в управы районов и префектуры административных округов. Именно данные учреждения являются наиболее осведомлёнными по факту проблем в отношении конкретных объектов комплексной застройки.

Между ГУ Мосгорстройнадзором и префектурами административных округов или управами районов по факту отсутствует какая-либо связь, позволяющая принять правильное «государственное» решение в отношении конкретного объекта недвижимости с учетом всей проблематики. Мосгорстройнадзор принимает решение об отказе в продлении разрешения на строительство без фактического знания проблемы. Префектуры и управы, в свою очередь, не наделены полномочиями по принятию решения в данной сфере. Соответственно, формальное соблюдение существующего законодательства препятствует достижению сбалансированности, так как в результате вместо построенного комплексного объекта и благоустроенной территории форматируется только объект незавершённого строительства на неопределённое время, плюс проблемы «социального плана».

4. Предоставление разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Ситуация похожа с проблемой продления разрешения на строительство. Проблема заключается в том, что для ввода объекта в эксплуатацию рассматривается необходимость реализация инвестиционного контракта Застройщиком — выплаты доли города. Префектуры административных округов и управы районов по запросу должны предоставлять информацию по исполнению инвестиционного контракта Департаменту экономической политики, согласно пункту 6 Постановления Правительства Москвы от 2 февраля 2011 года № 25-ПП «О мерах по завершению реализации инвестиционных контрактов с участием Правительства Москвы». Департамент экономической политики, в свою очередь, согласно пунктам 5.1−5.3 должен проводить мониторинг реализации инвестиционных контрактов и вносить на рассмотрение Градостроительно-земельной комиссии (далее — ГЗК) проблемные вопросы, связанные с неисполнением обязательств по инвестиционным контрактам. В случае выявления факта неисполнения инвестиционного контракта Застройщиком, ГЗК принимает решение о разрыве в одностороннем порядке инвестконтракта с Застройщиком. Далее следует отказ о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию ГУ «Мосгорстроем» при том, что в большинстве случаев объект практически готов к эксплуатации и площади проданы в объеме 100%.

В результате нарушена комплексная застройка территории, ее сбалансированность, добросовестные приобретатели и дольщики строительства становятся заложниками ситуации. Проблема неисполнения инвестиционного контракта Застройщиком может быть индивидуальной в отношении каждого градостроительного объекта, полной информацией об этой проблеме владеют управы районов и префектуры административных округов, у которых отсутствуют полномочия по принятию решения в данной сфере, или хотя бы определённого «веса» их рекомендаций, направляемых в вышестоящие органы. Таким образом, ГЗК, будучи коллегиальным органом, принимает решение в целях соблюдения «буквы» закона, но не по факту существующей ситуации, тем самым создавая ситуацию «тупика» в градостроительной сфере (объектов незавершённого строительства без ясных перспектив). Дольщики в этой ситуации, не получают права собственности на недвижимость и зачастую теряют свои деньги. Город также становится «жертвой», так как создаётся «долгострой», инвестиционный контракт не исполнен, доходов от налогов на недвижимость и землю в городской бюджет не поступает, появляется социальная напряжённость среди населения и недоверие к существующей системе власти и законодательства.

Основной причиной такой ситуации является существующая громоздкая многоуровневая и затратная система исполнительной власти города Москвы в сфере градостроительства, которая близка к состоянию «точки безразличного равновесия», когда «центр тяжести» перемещается на самый верхний уровень, то есть все решения принимаются только в вышестоящих органах. В данной ситуации лучше либо представить полномочия префектуре, чтобы решение ГЗК о разрешении ввода объекта в эксплуатацию было некой формальностью, а ответственность за принятие решения была на префектуре, как органе исполнительной власти, на основе информации от управы района.

Оптимально вариантом явилось бы реформирование многоуровневой структуры власти города Москвы, где имеет место непродуктивное дублирование полномочий, из-за чего решение насущных вопросов деформируется и теряет свою актуальность (решения затягиваются по срокам, что приводит к деградации проекта).

• 5. Переформатирование многоуровневой структуры можно провести путём укрупнения районов (до 150−200 тыс. чел.), упразднения управ и префектур, закрепления отделов соответствующих Департаментов за конкретными территориями. Во втором случае, когда упраздняется многоступенчатая структура власти, появляется возможность почти «напрямую» решать проблемы с конкретными застройщиками от имени соответствующего департамента или администрации города. Например, создаётся возможность для соответствующего органа власти требовать от застройщика оплату недоимки перед городом через суд и не предоставлять возможность заключения контрактов с городом без исполнения своих обязательств по инвестиционному контракту, но предоставив разрешение на ввод в эксплуатацию с целью оформления прав собственности дольщикам. Таким образом, жители города не явятся заложниками проблем взаимоотношений между городской администрацией и Застройщиком, а также наличие такого рода возможностей у городской власти может предотвратить дальнейшие нарушения законодательства и договорных обязательств со стороны недобросовестных Застройщиков.
• 6. Кроме того, считаю необходимым ужесточение статуса генерального плана и правил землепользования и застройки. В данном случае можно взять аналог соответствующих документов немецкой системы градорегулирования (Общий план землепользования Flдchennutzungsplan, план застройки Bebauungsplan). Считаю целесообразным, на местном уровне, заранее, в правилах землепользования и застройки определять земельные участки, которые могут быть предназначены для размещения объектов федерального и регионального значения, чтобы предотвратить процедуры принудительного изъятия земли и объектов недвижимости у частных собственников.
• 7. Считаю необходимым вернуть в Градостроительный кодекс РФ обязательную разработку плана реализации генерального плана. В немецкой системе градорегулирования описание проектов присутствует в плане застройки (аналог ПЗЗ), но в российской системе градорегулирования уже есть пример отработанной системы разработки плана реализации проектов в рамках генерального плана (город Москва). Без данного документа генеральный план действительно выполняет только рекомендательную и информационную функции, из-за чего территориальное развитие города становится непредсказуемым.

В рамках правил землепользования и застройки также следует предусмотреть план их реализации, который отчасти будет пересекаться с планом реализации генерального плана. Разница заключается в том, что в ПЗЗ предусмотрены градостроительные регламенты, более детальные планы развития, поэтому и выбор проектов должны основываться на требованиях градостроительных регламентов ПЗЗ. Однако следует сохранить именно российскую практику периодического пересмотра ПЗЗ и генерального плана, так как такая возможность позволит менять перечень реализуемых проектов в связи с изменением внешних экономических, политических и других внешних условий, а также фактическим отсутствием реализации некоторых проектов.

По моему мнению, вышеперечисленные рекомендации во многом упростят и ускорят реализацию проектов комплексных градостроительных проектов, что, безусловно, будет способствовать сбалансированному развитию территорий.