Система государственного управления в Японии

Система государственного управления в Японии

Реформирование системы государственного управления в Японии проходит в общем русле мировых тенденций, происходящих в сфере государственного строительства большинства стран западного сообщества. Речь, прежде всего, идет о внедрении в систему государственного управления принципов «малого правительства», в соответствии с которыми административная сфера должна быть максимально компактной, прозрачной и высокоэффективной. Концепция «малого правительства» предполагает введение ограничений на структурный и кадровый рост правительственных учреждений, минимизацию функций государственной власти и сужение ее прерогатив в вопросах регулирования экономической и общественной жизни, более жесткий контроль процесса государственного управления со стороны общества. япония государственный политика Важными проблемами административной реформы являются вопросы бесперебойной и слаженной работы правительства, эффективности центральной правительственной структуры. Среди стоящих перед административной реформой проблем основными являются следующие:

Во-первых, в японской модели парламентско-кабинетного правления кабинет министров сосредоточил в одних руках и исполнительную власть (как высший ее орган в соответствии с конституцией), и законодательную власть (формируясь за счет депутатского корпуса и на основе решений парламента). Парадоксально, что именно эта противоречащая принципу разделения властей концентрация власти привела к тому, что кабинет не смог проявить себя самостоятельным и политически сильным субъектом в системе принятия государственных решений. Будучи органом парламентского большинства и являясь по этой причине заложником политической конъюнктуры, кабинет оказался неспособным проявить политическую волю и упорство, достаточную для выдвижения и реализации долгосрочного стратегического курса. По сути, речь идет о том, что административные функции кабинета министров оказались перепоручены-ми отдельным министерствам и ведомствам, которые фактически узурпировали и политическую составляющую государственной политики. В этой связи и выдвижение кабинетом новых стратегических установок перешло в зависимость от многочисленных факторов сиюминутного характера: прочности позиций правящего большинства в парламенте, близости всеобщих выборов, внутрипартийной ситуации и т. д.

Таким образом, проблему роли и значения правительства при формировании государственной политики следует рассматривать в контексте гораздо более широкой проблемы взаимоотношений политического и бюрократического начал в системе государственного управления. Повышение политической составляющей в решениях исполнительной власти, усиление роли профессиональных политиков в формировании этих решений путем усиления их координирующих и контрольных функций на завершающих этапах согласования проектов решений стало одним из основных рефренов идеологии реформ.

Во-вторых, еще одну особенность японской системы государственного управления составляет «двойная структура» подготовки административных решений, в рамках которой стратегические вопросы государственной политики разрабатываются параллельно правительством и политическими органами правящей партии (секциями Совета по политическим вопросам ЛДП). Большой знаток японской модели принятия решений И. Муракава, обосновывая ее легитимность, отмечал, что партия большинства в большей степени, чем партия меньшинства, естественным образом берет на себя ответственность на принятие решений, т.к. именно она отражает «систему ценностей народа». В связи с фактическим крахом «системы 1955 года» в начале 90-х годов подобная модель начала переживать системный кризис, несмотря даже на то, что ЛДП в значительной степени вернула себе утраченные позиции в парламенте. В этой связи на повестку дня встал вопрос о поисках новых механизмов выработки важных политических решений, не завязанных на старую «двойную структуру» [1].

В-третьих, большую остроту для Японии приобрела проблема слаженности и согласованности работы правительства, преодоления межведомственной разобщенности при подготовке решений. Именно эта проблема, известная в японском политическом сленге как проблема «вертикальной модели административного управления», стала одной из ключевых при проведении административной реформы 90-х годов. «Вертикальные механизмы» подготовки решений, ориентированные на узковедомственные интересы, наносили существенный вред государственным интересам и с той точки зрения, что они препятствовали межведомственной координации, постоянно генерировали политику «перетягивания канатов» как между правительственными органами, так и между отдельными структурными подразделениями в рамках этих органов. Как отмечал один из руководителей Общественного комитета административной реформы С. Намикава, «вертикальное государственное управление» заставляет чиновников «зашориваться» в рамках своего подразделения, не позволяет взглянуть на управленческую проблему с широких, государственных позиций [2].

Наконец, в-четвертых, серьёзную для Японии проблему представлял вопрос о реорганизации внутренней структуры правительства в соответствии с требованиями наибольшей эффективности и общественных потребностей. В целом Япония не составляет исключения среди большинства развитых стран Запада, в которых остро стоит аналогичная проблема консерватизма бюрократии, ее стремления не допустить политиков к решению вопросов своей внутренней организации. Если ведомства повсюду в мире пытаются не допустить реформы и как минимум сохранить статус-кво, то политические руководители стремятся к усилению контроля над ведомствами путем применения своей политической власти. При этом с учетом того обстоятельства, что бюрократия, имея относительно узкий круг клиентуры в виде «групп по интересам», в значительной степени преследует собственные корыстные цели, а политики, особенно общенационального масштаба, пользуются прерогативой представлять широкие общественные интересы, возникает потребность в повседневном контроле бюрократического процесса со стороны избранных народом политиков, а проще говоря — в общественном контроле над работой правительства.

Меры административной реформы охватили целый ряд направлений, связанных с обеспечением политического руководства административным процессом: повышение политической роли премьер-министра, системное усиление кабинета министров и увеличение политической составляющей в его работе, прямую мобилизацию профессиональных политиков в высшую управленческую сферу и т. д.

Принципиальный характер имело значительное усиление роли кабинета министров и его главы в процессе подготовки важнейших государственных решений. Меры в этой области, по сути, явились революционным преобразованием, коренным образом, затронувшим сами основы японской модели системы принятия решений. Прежде всего, новое законодательство предусматривает расширение прав и полномочий премьер-министра в вопросах, связанных с инициированием крупных политических решений, внесением предложений по новым направлениям государственной политики и т. д. Для этого предусматривается наделение главы кабинета правом выдвигать свои проекты решений кабинета министров и законопроекты непосредственно на заседании кабинета министров, т. е. без утверждения советом административных заместителей министров. Иными словами, политические инициативы премьер-министра перестали проходить обязательное для всех подобных решений внутриправительственное согласование, что, как предполагается, значительно повысит степень его «свободы рук». Особое значение эти прерогативы премьер-министра приобрели в случае чрезвычайных обстоятельств.

Важным шагом в этой области явилось также системно-организационное усиление вспомогательных органов при премьер-министре, призванных обеспечить независимость главы кабинета от бюрократического аппарата в реализации «права инициативы» путем придания проектам его решений должной экспертно-аналитической основы. С этой целью были укреплены кадровые полномочия премьер-министра. Прежде всего, с трех до пяти человек была увеличена численность аппарата советников премьер-министра. Глава кабинета, кроме того, получил право привлекать к работе в кабинете министров (в органы секретариата и вновь создаваемой канцелярии) необходимое для подготовки определенного правительственного решения число сотрудников, которое в зависимости от срочности и важности проблемы может быть увеличено без каких-либо нормативных ограничений. На временной или постоянной основе к работе в кабинете министров могут приглашаться представители негосударственной сферы: ученые, предприниматели, узкие специалисты в конкретных областях, не связанные своим статусом обязательствами, вытекающими из принадлежности к государственной службе. В результате этих мер предполагается обеспечить независимость принимаемых решений от пресловутой ведомственности и бюрократической зашоренности, придать им должную объективность и сбалансированность.

Следующим направлением реформы стали меры всестороннего усиления кабинета министров, призванные превратить его в ключевой орган планирования, разработки и координации целевых государственных курсов. Предполагается, что кабинет министров будет не просто органом, штампующим подготовленные бюрократией проекты, а превратится в ключевую структуру, с помощью которой станет возможным воплощать в жизнь политическую составляющую государственного управления, обеспечивать оперативность принимаемых на высшем уровне решений и своевременность реагирования на изменение ситуации внутри страны. К числу важных нововведений следует отнести передачу кабинету министров прерогативы кадровых назначений в составе министерств и ведомств на уровне начальника департамента и выше. Если ранее кабинет лишь одобрял заранее подготовленные решения о подобных назначениях, не вдаваясь в рассмотрение кандидатур, то теперь он должен утверждать конкретные персоналии на должность, рассматривая, по сути, каждое кадровое решение.

Другим направлением административной реформы явились меры по усилению парламентского контроля над сферой государственного управления, направленные на повышение политического начала в работе правительства, ослабление влияния профессиональных бюрократов на процесс законотворчества, обеспечение взаимодополняемости в отношениях между парламентом и кабинетом министров в процессе подготовки государственных решений. Конкретные мероприятия в этой области заключаются в следующем.

Прежде всего, была упразднена т.н. «правительственная команда», институт которой избавлял политическое руководство от необходимости обосновывать тот или иной шаг правительства на парламентских слушаньях. Предполагалось, что вынесение профессиональных чиновников за скобки законодательного процесса на стадии парламентского рассмотрения заставит депутатов правящего лагеря с большей ответственностью подходить к государственной политике, прилагать максимум усилий к тому, чтобы разбираться во всех ее тонкостях, а если необходимо — уметь отстаивать позицию своего ведомства в открытой публичной дискуссии. Профессиональные бюрократы отныне могут вызываться в парламент теперь лишь на правах экспертов по узкоспециальным и техническим вопросам и лишаются права высказывать свою точку зрения по программным установкам работы правительства. По сути, на вооружение взят уже апробированный в британском парламенте принцип, согласно которому лишь избранное на публичную должность лицо может выступать на слушаньях с собственной точкой зрения.

Далее, существенно изменилась т.н. «депутатская номенклатура» в составе кабинета министров. Упразднению подверглись посты парламентских заместителей министра, не имевших реального права голоса в своих ведомствах и снискавших себе дурную славу «живых магнитофонов». Одновременно были учреждены 23 поста вице-министров, а также 27 постов советников министра, вошедшие в номенклатуру кабинета министров. В результате в каждом из ведомств была создана своего рода иерархическая структура из министров, вице-министров и советников, которые, как предполагается, возьмут на себя основное бремя по доведению политической линии правящего блока до нижних и средних этажей управления [3].

Наконец, еще одним важным шагом повышения степени «прозрачности» государственной политики, ее открытости для общественного контроля, является введение системы прямых парламентских дебатов между лидерами парламентских фракций, включая премьер-министра, по основным аспектам государственной политики. С этой целью в парламенте была создана специальная межпалатная комиссия, заседания которой начали демонстрироваться по национальному телевидению в прямом эфире, а отчет о ее работе — публиковаться в СМИ. Здесь в качестве модели послужила хорошо зарекомендовавшая себя в британском парламенте система публичных ответов главы правительства на вопросы лидеров оппозиции (система «Question time»).

На данном же этапе, когда темпы экономического роста снизились, а страна столкнулась с качествен-но новыми вызовами как на международной арене (глобализация, конкуренция со стороны «новых индустриальных стран», угроза мирового терроризма), так и внутри страны (постарение населения, рост преступности, снижение качества образования), задача преодоления системных проблем административной системы, становится для Японии категорическим императивом. Именно с учетом этого аспекта была разработана и проходит стадию реализации административная реформа в Японии.

• 1. Волгин Н. А. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. — М.: Экономика, 1998. — С. 115.
• 2. Анисимцев Н. Транспарентность административно-государственного управления: японский вариант //Проблемы теории и практики управления. 2001. — № 6. — С. 33−37.
• 3. Сенаторов А. И. Административная реформа: от разработки планов к их реализации // Япония (ежегодник). -М., 2008. — С.78.