Реформа системы ЖКХ и её социально-экономические проблемы

Актуальность темы

исследования заключается в том, что жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) играет важнейшую роль в социально-экономическом развитии России, так как обеспечивает жизненно важные потребности населения в жилищно-коммунальных услугах и потребности промышленных предприятий в необходимых для производственных нужд ресурсах. Состояние жилищно-коммунальной отрасли, величина установленных тарифов и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг оказывают существенное влияние на условия проживания и благосостояние населения, а также на уровень издержек промышленных предприятий. Поэтому проблемы реформирования ЖКХ — это один из самых острых моментов в развитии нашей страны. Идеология дальнейшего его реформирования, изменения, происходящие в сфере правоотношений в этом секторе экономики, обеспечение устойчивого функционирования ЖКХ находятся под пристальным вниманием Правительства и лично Президента страны.

Главная цель реформирования ЖКХ — кардинальное повышение качества жилищно-коммунальных услуг, достижение надежности и стабильности функционирования всей инженерной инфраструктуры. Качество услуг, предоставляемых организациями ЖКХ населению, на сегодняшний день практически повсеместно не соответствуют предъявляемым требованиям и значительно отстает от роста тарифов, что вызывает справедливые нарекания граждан, является источником социальной напряженности в обществе.

Жилищно-коммунальное хозяйство является высоко социально-значимой отраслью экономики, уровень обеспеченности и доступности жилищно-коммунальных услуг обуславливает степень социальной напряженности среди населения, оказывает непосредственное влияние на политическую стабильность не только на уровне региона, но и на уровне Российской Федерации.

Проблема гарантированного, надежного и качественного предоставления ЖКУ потребителям является одной из острейших в современной России, тем более, что ухудшение состояния отрасли подчеркивается общим ростом промышленного производства в стране. Это заставляет искать новые пути улучшения работы жилищно-коммунального хозяйства.

Система функционирования ЖКХ в развитых странах подтвердила потенциальную рентабельность и прибыльность отрасли, однако отсутствие необходимых капитальных вложений тормозит повышение эффективности функционирования отрасли.

Отсутствие экономически обоснованного механизма снижения затрат и гарантированного возмещения коммунальным предприятиям средств на расширенное воспроизводство является существенным препятствием к демонополизации отрасли и привлечению необходимых на реновацию инвестиций.

Вместе с тем за пределами экономических исследований остаются такие актуальные проблемы, как изменение схемы финансирования жилищно-коммунального хозяйства, оптимизация финансовых потоков.

Объектом исследования настоящего дипломного проекта является система жилищно-коммунального хозяйства Егорьевского муниципального района (ЕМР), включающая ее структурные звенья, объединенные технологическими связями, рынком услуг и системой управления.

Предметом исследования является реформа системы ЖКХ и ее социально-экономические последствия.

Цель исследования — изложить взвешенную оценку нынешнего состояния системы ЖКХ, рассмотреть социально-экономические проблемы проводимой реформы.

Для достижения поставленной цели необходимо рассмотреть следующие задачи:

— изучить сущность системы ЖКХ;

— обосновать необходимость реформирования системы ЖКХ;

— выявить основные социально-экономические проблемы реформы системы ЖКХ;

— обосновать необходимость модернизации системы ЖКХ.

Для решения поставленных задач использовались следующие методы научного исследования признанные отечественной научной общественностью труды ученых и специалистов занимающихся проблемами реформирования системы ЖКХ в частности Чернышев Л. Н., Кнорринг В. И., Баженов С. И. и др.

Экспериментальная база — Егорьевский муниципальный район.

Структура работы представлена введением, тремя главами, заключением, списком литературы и других использованных источников, есть приложения.

Глава 1. Реформа системы ЖКХ и ее социально-экономические последствия: теоретические аспекты проблемы

1.1 Сущность жилищно-коммунального хозяйства РФ

Основные технологический фонды ЖКХ служат непосредственному удовлетворению потребностей в услугах ЖКХ и формируют инженерную инфраструктуру (основное производство и водо-, тепло-, электрои газоснабжение и т. д.)

Целью создания и назначения ЖКХ является обеспечение соответствующего уровню экономического развития качества среды обитания человека путем предоставления услуг потребителям и обеспечения сохранности объектов ЖКХ, поддержания необходимого санитарного состояния населенных пунктов, надежности и устойчивости работы указанных объектов.

ЖКХ, исходя из функциональных особенностей, включает в свой состав виды деятельности по оказанию следующих услуг:

— промышленно-индустриального характера; очистку сточных вод, включая утилизацию осадков сточных вод, сбор, вывоз, утилизация и захоронение бытовых отходов, уборку улиц, дорог, площадей (зимняя и летняя) — обеспечивающих санитарно-экологическую безопасность территории населенных пунктов;

— строительство и ремонт дорог, тротуаров, мостов, тоннелей и берегозащитных сооружений, озеленение улиц и дорог, содержание лесопаркового хозяйства, уличное освещение — обеспечивающих благоустройство населенных пунктов;

— содержание и ремонт жилых домов, включая лифтовое хозяйство, уборку и благоустройство придомовых территорий — по обслуживанию жилищного фонда;

— бани, прачечные, гостиницы, учет недвижимости;

— транспортные услуги (трамвай, троллейбус).

В настоящее время структура ЖКХ России включает более 30 видов деятельности.

В системе ЖКХ действует более 50 тыс. предприятий, в отрасли занято около 4 млн. человек. Не смотря на рост объемов услуг, работ и продукции, произведенных в отрасли, многие предприятия убыточны. Однако фонды изношены в среднем на 40%, а в отдельных регионах — на 60%, что зачастую приводит к различным аварийным ситуациям. Уровень надежности инженерных коммуникаций в России в 2,5−3 раза ниже, чем в европейских странах. В тоже время только на поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходует почти 4% валового внутреннего продукта и до 30% общих расходов бюджета территорий [16, c. 21].

Финансирование ЖКХ в связи со спецификой его функционирования осуществляется прежде всего из бюджетов субъектов Федерации. Это расходы на капитальный ремонт жилого фонда; на покрытие убытков жилищно-эксплуатационных организаций, занимающихся обслуживанием жилого фонда; разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую для отопления жилых домов; некоторые другие расходы.

Наше коммунальное хозяйство убыточно, изношено. Постоянные отключения тепла, света, прорывы труб стали нормой для наших городов. Но основная задача реформирования ЖКХ — это повышение эффективности этой отрасли экономики.

В России нет класса реальных домовладельцев, муниципальные органы выступают в роли подрядных организаций, обслуживающих жилье, не более того. В качестве таких организаций могут выступать и частные фирмы. Это обстоятельство, наряду с желанием избавиться от убытков жилищно-коммунального хозяйства, которые покрываются за счет бюджетных средств, и легли в основу предложенной правительством жилищно-коммунальной реформы.

Фактически ее можно свести к следующим главным мероприятиям: организация службы единого заказчика. В роли «единого заказчика» выступает сам муниципалитет (или его представитель; если город большой, то службы единого заказчика организуются в округах, районах), который предлагает подряд на обслуживание группы жилых зданий (квартала, микрорайона, двора). Устанавливаются определенные требования к качеству обслуживания и сумма, которая будет перечислена подрядчику, в случае успешного оказания соответствующих услуг [15, c. 10]. Предполагается, что возникнет конкуренция между муниципальными и частными фирмами, которые будут бороться за получение такого подряда, что позволит, в частности, усилить контроль за уровнем тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве; поэтапное увеличение тарифов на коммунальные услуги и повышение квартирной платы для постепенной ликвидации убыточности коммунального хозяйства. При этом квартирная плата повышается до уровня, покрывающего эксплуатационные расходы здания и его текущий ремонт; поскольку, как уже указывалось выше, домовладелец в данной схеме отсутствует, то расходы на капитальный ремонт и реконструкцию здания либо будут осуществляться из бюджета, либо не будут осуществляться вообще. Кроме того, противоречивая ситуация складывается и в работе коммунальных служб: в настоящее время ими осуществляется практика перекрестного субсидирования — часть издержек по оказанию услуг одной группы потребителей (населения) перекладывается на другую группу (предприятия, организации) [5, c. 113]. Строго говоря, повышение тарифов для населения должно предполагать их снижение для других групп потребителей коммунальных услуг, однако в явном виде такая постановка вопроса в предлагаемых мероприятиях отсутствует.

Такая постановка дела в целом свидетельствует о непонимании различия между квартирной платой (рентой) и эксплуатационными расходами здания, в котором находится квартира. В частности, эксплуатационные расходы ветхого жилого фонда и общежитий (с относительно более высокой плотностью прожимающих на один квадратный метр общей площади здания) значительно выше, чем издержки содержания нового жилого фонда повышенной комфортности. Соответственно, размер платы за проживание на «квадратном метре» общежития оказывается в несколько раз выше, чем за аналогичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в последних, соответственно выше, чем в квартирах «элитного» жилого фонда. Тем не менее, квартирная, арендная плата представляют собой ренту домовладельца. Размер последней регулируется другими причинами; она напрямую не связана ни с эксплуатационными расходами здания, ни со стоимостью его строительства.

Практика регионов России показывает, что цены на поставку услуг естественных монополистов оказываются искусственно завышены путем увеличения уровня рентабельности, увеличения уровня амортизационных отчислений и отчислений в ремонтный фонд. В связи с этим, необходимым является проведение аудиторских проверок тарифов на услуги естественных монополистов, а также включение в состав регионально-энергетической комиссии представителей управляющих компаний жилищного фонда. Большую роль в ценовом регулировании имеют местные органы власти, которые должны своими решениями способствовать снижению цен на услуги путем установки минимального уровня рентабельности, обязательным конкурсным распределением подрядов на поставку сырья, материалов и ремонтные работы в пределах своей компетенции. Возможно заключение трехстороннего договора между монополистом, управляющей компанией и местным органом власти, в котором было бы отражено, что управляющая компания возмещает затраты на услуги монополистов на уровне тарифа для населения. Разницу берет на себя бюджет, что побудит органы власти вести более тщательный контроль за ростом тарифов и проводить мероприятия по энергоресурсосбережению [6, c. 31].

Организация ресурсосбережения в жилищном фонде может дать наибольший эффект снижения цен на услуги монополистов. К тому же внедрение энергоресурсосбережения позволит поднять удельную долю возмещения населением затрат на содержание и обслуживание жилья без увеличения тарифа. В организации ресурсосбережения стоит выделить два момента: организация повсеместного учета потребления ресурсов путем установки коммерческих узлов учета; внедрение новейших ресурсосберегающих технологий.

Для достижения целей реформы ЖКХ в области финансирования необходимо:

— ежегодно в бюджете муниципального образования предусматривать защищенную статью для предоставления компенсаций и льгот на оплату ЖКУ;

— проработать систему векселеоборота в жилищно-коммунальном хозяйстве, подразумевающую выпуск векселя, предназначенного для уменьшения кризиса неплатежей в системе ЖКХ и ухода от взаимозачетов;

— ввести жилищный ваучер на оплату субсидий, который затем может использоваться жителем для оплаты ЖКУ, и далее использоваться для взаиморасчета предприятиями ЖКХ между собой и бюджетом. Это позволит высвободить значительные финансовые средства;

— проработать систему городского займа под обеспечение недвижимостью;

— разработать программу привлечения внебюджетных инвестиций.

— необходимо создавать и развивать предприятия, совместные предприятия, которые бы работали на систему ЖКХ; вновь созданные, или существующие предприятия, вкладывающие инвестиции в развитие жилищно-коммунального хозяйства, или при выпуске новой продукции для ЖКХ освободить от уплаты налогов на время окупаемости инвестиций;

— более полно использовать дополнительные источники финансирования за счет доходов от рекламы, нахождения на объектах муниципальной собственности чужой собственности, привлечения арендаторов в части ремонта фасадов, благоустройства территории и т. д;

— внедрить систему оперативного учета движения денежных средств и систему учета текущей дебиторской и кредиторской задолженности. Проводить отбор и экономический анализ инвестиционных проектов, направленных на развитие жилищно-коммунального хозяйства;

— эффективно использовать временно свободные средства для получения дополнительной прибыли и, в частности, разрешить использование временно свободных целевых бюджетных средств в течение года по усмотрению службы единого заказчика с предоставлением отчетов в конце года об их использовании по назначению;

— разработать положение о дифференцированной плате за жилищные и коммунальные услуги, предусмотрев в нем дифференциацию платы в зависимости от этажности, состояния дома, отдаленности от центра, расположения его вдоль улицы или внутри квартала.

Тариф на теплоэлектроэнергию должен состоять из двух частей: собственно стоимости энергии и ее транспортировки, причем стоимость транспортировки — величина постоянная, а стоимость самой энергии определяется на конкурсной основе. Для сокращения затрат служба заказчика может покупать энергию напрямую у производителей, которые должны предоставить калькуляцию, расшифрованный тариф с указанием своих реальных издержек [33, c. 189].

Решение задачи касающейся совершенствования системы управления ЖКХ включает в себя два основных направления:

— формирование многообразия собственников жилищной сферы;

— демонополизация обслуживания муниципального жилого фонда и формирование рынка услуг.

Необходимо разрешить проблемы между субъектом жилищной собственности и ее пользователем. Не решила этот вопрос и приватизация жилья. Население не чувствует себя собственником, понимая, что приватизирована лишь квартира, а все остальное находится в совместной собственности с иными субъектами, владеющими прочими элементами зданий. Огромную роль в повышении качества предоставляемых услуг ЖКХ играет личная заинтересованность в содержании жилищного фонда. Создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) позволит повысить личную заинтересованность жильца в качественном содержании не только своей квартиры, но и мест общего пользования, оборудования и т. д. С другой стороны, повысится и требовательность к организациям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги, т.к. эффективность и направление вложения средств будет определяться уже самими собственниками. Таким образом, муниципальные органы власти должны всячески содействовать созданию ТСЖ, оказывая при этом всестороннюю юридическую и экономическую поддержку. Содействие скорейшему становлению ТСЖ должно предусматривать:

— упрощение процедуры регистрации;

— получение ТСЖ дотаций на техническое обслуживание жилья и коммунальных услуг на уровне муниципального жилищного фонда;

— передача прав на нежилые помещения или перечисление части арендной платы ТСЖ за нежилые помещения в доме;

— передача прав на земельный участок под дом и придомовую территорию.

Действенную помощь в распространении товариществ собственников может оказать организация их на базе вновь построенных жилых домов, в которых все квартиры распределяются на рыночной основе. Однако не исключается и факт создания ТСЖ с участием муниципальных органов власти через уполномоченные органы. Одной из главных целей реформы является демонополизация жилищно-коммунального хозяйства и формирование рынка услуг. Для достижения этой цели необходимо:

— разделение функций заказчика и подрядчика на предоставление жилищно-коммунальных услуг;

— внедрение конкурсного отбора подрядных организаций во все сферы жилищно-коммунального хозяйства. Служба заказчика должна постепенно превращаться в управленческую компанию. Служба заказчика должна являться управляющей структурой как в области обслуживания жилья и других объектов, так и в области их теплоэнергоснабжения.

Введение

договорной формы взаимоотношений как между собственником и муниципальной службой заказчика, так и между подрядными организациями, позволяет перевести сферу управления жилищно-коммунальным хозяйством на более высокий уровень [27, c. 56]. Материальная ответственность за нарушение договорных обязательств приводит к значительному улучшению качества содержания и обслуживания жилищного фонда.

Практика регионов России показала, что создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом между управляющими компаниями различных форм собственности также ведет к повышению качества жилищно-коммунальных услуг и сокращению затрат на содержание жилищного фонда, однако, на сегодняшний день система бюджетного финансирования службы заказчика не позволяет развиваться рыночным отношениям в сфере управления жилфондом. Это связано, прежде всего, с тем, что при финансировании из бюджета, служба заказчика создается с минимальным количеством персонала, что в свою очередь, связано с сокращением бюджетных расходов. Управляющая компания должна быть самоокупаемой, а количественный состав персонала должен определяться исходя из реально поставленных задач. В перспективе только собственник жилья должен выбирать того, кому доверит он управление своей собственностью и сколько он будет за это платить. С другой стороны, в сферу интересов управляющей компании нового типа должны попасть не только жилые дома и придомовые территории, но и вполне логично — другая инфраструктура микрорайонов и районов города, а именно: детские сады, школы, больницы, объекты социально-культурного назначения, тепловые передающие сети и др.

1.2 Основные направления реформы ЖКХ

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса было обусловлено неэффективной системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Содержание этого комплекса в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для бюджетной сферы.

В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот переход, и к началу 2011 г. население оплачивало около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг, а фактически, с учетом льгот и субсидий — около 40% [26, c. 38].

В свою очередь сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к резкому увеличению износа основных фондов. Особенно сильно ухудшилась ситуация в регионах — получателях финансовой помощи.

Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (60%) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2−3 раза выше. Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и отчистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.

Рис. 1 — Уровень износа основных фондов жилищно-коммунального хозяйства РФ Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов к оптимизации структуры тарифов и снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты электроэнергии не производство и реализацию 1 м³ воды на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5−2 раза дольше, чем на аналогичных европейских предприятиях, потребление воды на одного жителя в 1,5−2 раза выше, чем в западноевропейских странах.

Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов по сравнению с экономически обоснованным уровнем (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны — наличие не использованных резервов (15−20%) даже при самых низких тарифах.

Рис. 2 — Доля прибыльных убыточных организаций в отрасли ЖКХ по состоянию на 01.01.2009 г.

Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания показывает, что в основном они направлены на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагают меры по сокращению затрат, потерь и утечек.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность местного самоуправления выполнить свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков и фактическому отходу от выполнения в полном объеме контрольных функций. По тем же причинам не удалось в полной мере обеспечить государственный контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, проводимый органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации [41, c. 118].

Монополизм коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество оказываемых услуг, которое сегодня находится на беспрецедентно низком уровне, не позволяют эффективно защитить интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции.

Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли о межотраслевом характере возникших проблем, для решения которых, а также для обеспечения перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса необходимо использование программно-целевого метода.

Постановление Правительства РФ от 17.11.2001 г. № 797 «О программе „Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002;2010 г. г.» стало базовым документом, направленным на реформирование ЖКХ.

Основными целями программы «Жилище» являются:

1. Повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения.

2. Привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат.

3. Адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Срок реализации программы — 2002;2010 гг.

На первом этапе (2002;2003 гг.) предполагалось реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные немедленное получение следующих результатов:

— инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

— прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

— ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;

— переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

— совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

На втором этапе (2004;2005 гг.) предполагалось обеспечить:

— развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

— переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;

— развитие концессионных механизмов;

— повсеместный полномасштабный переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

На третьем этапе (2006;2010 гг.) предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций, апробировать механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных и муниципальных гарантий [30, c. 41].

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышения надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных слуг.

Основой экономических отношений в отрасли остается система бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Дотационность отрасли и отсутствие у получателей услуг возможности влиять на их количество и качество в сочетании с сохранившейся со времен административной экономики централизацией управления коммунальными предприятиями и отсутствием конкуренции являются основными причинами существующих проблем коммунального хозяйства: хронического дефицита финансирования, высокой затратности и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, неэффективной и бесприбыльной работы предприятий жилищно-коммунального комплекса, высокого уровня потерь ресурсов. Бюджетные ограничения обуславливают отсутствие средств для модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсировали промышленные предприятия за счет перекрестного субсидирования, что удорожало себестоимость их продукции и снижало ее конкурентоспособность.

Системе дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяла обеспечить адресность выделяемых субсидий.

Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги безнадежно устарел, не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем производственных издержек, в том числе аудитом, и не отражает объективных финансовых потребностей в развитии предприятий и замене изношенных основных фондов. Система определения рентабельности деятельности коммунальных предприятий сохранилась со времен планового хозяйства, и не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жилищно-коммунальную сферу [8, c. 32].

Новая система экономических отношений в ЖКХ предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Будет коренным образом изменена система текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам — субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Будет ликвидировано существующее разделение направлений бюджетного финансирования ЖКХ. В рамках системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы).

Главными участниками экономических отношений в ЖКХ, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг — граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг — граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачны и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан, и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплате гражданам [9, c. 101].

Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.

Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и будет не альтернативной, а дополнением к заемному финансированию. В дальнейшем инвестирование за счет заемных ресурсов станет преобладающей формой финансирования жилищно-коммунального комплекса.

В результате развития конкурентных отношений в ЖКХ будет повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20% и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации. Перевод отношений между предприятиями жилищнокоммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственному деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:

— перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, не имеющих права на получения жилищной субсидии;

— потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;

— производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;

Стимулировать энергоресурсосбережения как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);

— стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращения дотирования граждан с высоким уровнем доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

Вместе с тем контрольные сроки и этапы выполнены программы выполнены не были и Постановлением Правительства РФ от 15.12.2005 г. Было принято решение о корректировке «Федеральной целевой программе „Жилище“ на 2002;2010 г. г.» был определен второй этап реализации программы на 2006;2010 г. г.

Этим постановлением были определены меры по модернизации коммунальной инфраструктуры и привлечение инвестиций в рамках новой подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры».

1.3 Социально-экономические последствия реформы ЖКХ

Ключевой проблемой нового этапа реформирования ЖКХ является совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно — правовых форм. Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах инвестирования развития объектов жилищно — коммунального назначения в условиях ограниченности бюджетных средств. При этом наряду с диалогом «заказчик — подрядчик (предприятие ЖКХ)» формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются: — инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов ЖКХ и управление ими; - собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании; - потребители услуг — владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации. Следует иметь в виду, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения. При решении указанных проблем особое внимание следует уделить: — проведению субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования ЖКХ; - формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно-коммунальных услуг; - введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, включая собственника — домовладельца, производителя услуг и их потребителя; - завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов ЖКХ. В основу системы управления ЖКХ могут быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником — домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику — домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею. Органам местного самоуправления, как собственникам объектов ЖКХ, следует стремиться к формированию на территории муниципального образования единой социальной и финансовой политики в сфере ЖКХ. Подрядные жилищные и коммунальные организации несут ответственность за соблюдение нормативно — технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов при качественном и надежном обслуживании потребителей, обеспечении сохранности жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства. На муниципальном уровне следует завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с порядком, предусмотренным распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.1992 г. № 114-рп. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать службам заказчика (управляющим организациям). Основные фонды подотраслей коммунального хозяйства целесообразно подразделять на две группы. Одна (так называемые технологические фонды) включает инженерную инфраструктуру — сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и тому подобное. Вторая (производственные фонды) состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и тому подобное. Собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям — подрядчикам. Объекты коммунального назначения обслуживаются муниципальными предприятиями или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления контрольного пакета акций.

При акционировании предприятий ЖКХ необходимо учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов. Организации, специализирующиеся в сфере управления помимо прочего осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных услуг. Собственник — домовладелец может выполнять эти функции сам либо нанять специализированную управляющую организацию, которая может быть муниципальной (служба заказчика), или стороннюю управляющую организацию, в том числе частную. Управляющая организация по поручению собственника может осуществлять также сбор платежей, заключение договоров с подрядными организациями и контроль за их исполнением, а также заключение договоров найма. Функцией обслуживающей подрядной организации является своевременное и качественное выполнение работ, оговоренных в договоре подряда. Муниципальные организации по обслуживанию жилья как самостоятельные хозяйствующие субъекты не следует жестко закреплять за соответствующей территориальной единицей. Это позволит при организации конкурсов на обслуживание жилищного фонда стимулировать конкуренцию не только между муниципальными организациями и частными компаниями, но и между самими муниципальными организациями. При этом целесообразно создать равные условия работы, как для частных, так и для муниципальных организаций (предоставление нежилых помещений без взимания арендной платы, равные условия предоставления служебной жилой площади и тому подобное). Службы заказчика выполняют роль управляющих организаций для муниципальных объектов. Для управления жилищным фондом других форм собственности (товарищество собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и тому подобное) может быть нанята также специализированная управляющая организация, привлекающая на условиях подряда ремонтно-эксплуатационные организации и организации коммунального хозяйства. Подрядные организации освобождаются от несвойственных им регистрационно-учетных функций, паспортно-учетной работы, сбора платежей с населения за жилье и коммунальные услуги, оформления льгот и субсидий и от других форм социального обслуживания населения. Объекты коммунального назначения могут обслуживаться организациями различных форм собственности при наличии лицензии на право обслуживания объектов инженерной инфраструктуры.

В небольших населенных пунктах функции заказчика по содержанию и развитию объектов жилищно-коммунального назначения целесообразно осуществлять подразделению органа местного самоуправления, которое заключает договоры с подрядными организациями на содержание, техническую эксплуатацию и развитие указанных объектов. На новом этапе реформирования жилищно-коммунального хозяйства система договорных отношений включает в себя: — договор между собственником объектов жилищно-коммунального назначения и хозяйствующим субъектом (включая управление жилищным фондом и его обслуживание, коммунальное обслуживание), заключаемый в том числе на конкурсной основе; - договор между собственником жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения; - договор между хозяйствующими субъектами (например, между водои теплоснабжающими организациями); - договор между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями этих услуг.

Глава 2. Реформа системы ЖКХ и ее социально-экономические последствия: анализ проблемы на примере Егорьевского муниципального района

2.1 Характеристика управления ЖКХ ЕМР

Егорьевское управление жилищного фонда является отраслевым органом исполнительной власти города Егорьевска, созданным для проведения государственной политики и осуществления управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, признанной приоритетной для развития города.

Структура управления Егорьевского управления жилищного фонда представлена на рисунке (приложение 1).

Производственная структура Егорьевского управления жилищного фонда интегрирует более 30 видов деятельности.

Егорьевское управление жилищного фонда создано с целью обеспечения эффективной работы жилищно-коммунального хозяйства Егорьевска.

Среди приоритетных задач ведомства — благоустройство улиц, дорог, мостов, лесопарковых зон.

Кроме того, Егорьевское управление жилищного фонда отвечает за модернизацию водопровода и канализации, инженерных объектов и коммуникаций, а также сбор, переработку и захоронение радиоактивных отходов.

Егорьевское управление жилищного фонда осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением федерального законодательства, законов и иных правовых актов Московской области в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства.

Границы жилищно-коммунального хозяйства очень неопределенны, — даже если сузить определение ЖКХ до поддержания комфорта в жилых помещениях (рис. 3).

От качества предоставляемых им услуг зависит здоровье и дееспособность населения, а также ритмичность работы всех предприятий муниципалитета. На рисунке 3 представлена классификация двух видов услуг, производимых Егорьевским управлением жилищного фонда.

Рис. 3 — Система технической эксплуатации Егорьевское управление жилищного фонда Для реализации своих полномочий Егорьевское управление жилищного фонда анализирует тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства на территории субъектов Российской Федерации, разрабатывает и организует совместно с органами местного самоуправления работу по реализации единой экономической и технической политики на объектах ЖКХ, обеспечению надежности, а так же устойчивости и экологической безопасности на территориях населенных пунктов, обеспечивает координацию деятельности жилищно-коммунального хозяйства по подготовке к сезонной эксплуатации.

Рис. 4 — Классификация услуг, производимых Егорьевским управлением жилищного фонда Координирует создание и использование чрезвычайных резервных фондов материально-технических для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектах ЖКХ. Управление организует работу государственной жилищной инспекции, объединенной диспетчерской службы и информационно-вычислительного центра, обеспечивает работу по лицензированию деятельности и сертификации работ и услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства территории, так же разрабатывает и реализует государственные территориальные программы развития жилищно-коммунального хозяйства. Необходимо отметить, что Егорьевское управление жилищного фонда обеспечивает совместно с органами местного самоуправления организацию учета недвижимости в жилищной сфере, осуществляет распределение финансовых ресурсов, выделяемых из консолидированного бюджета на покрытие выпадающих доходов предприятий ЖКХ. Так же в соответствии с социальной политикой государства в отношении сдерживания роста тарифов оплаты жилья и коммунальных услуг для льготных категорий граждан, на капитальный ремонт жилищного фонда, утверждает социальные стандарты уровня жилищно-коммунальной обеспеченности и т. д.

Предприятиями ЖКХ с 2004 г. по 2008 г. отремонтировано 195 тыс. кв. м кровель. С 2004 г. по 2008 г. объемы работ по замене труб холодного и горячего водоснабжения и отопления на чердаках и в техподпольях составили 51 п. км в год. Не снижаются объемы замены вышедших из строя систем внутриквартирной разводки холодного и горячего водоснабжения.

В городском поселении Егорьевск 102 км тепловых сетей, в 2-х трубном исчислении. Для того, чтобы тепловые сети поддерживать в состоянии готовности, равной 70% и более их нормативного срока службы, необходимо ежегодно менять менее 10% тепловых сетей, что составляет 10 п км в год. Однако, финансовые возможности бюджета и предприятий позволили заменить в 2009 г. — 3,6 п км, а в 2010 году 1,8 п км тепловых сетей, в 2-х трубном исчислении. Это ведет к старению сетей. Такая же ситуация и с водопроводными сетями.

С 2004 г. по 2008 г. капитально отремонтировано 38 п. км межпанельных швов.

В Егорьевске 34 котельных, обеспечивающих тепловой энергией население и объекты соцкултбыта, из них 28 котельных на природном газе и 6 котельных на угле:

— д. Челохово (ЕМУП «Алникс») — 1 котельная;

— д. Шувое (МУП «Азимут») — 2 котельных;

— д. Овчагино (муниципальная больница) — 1 котельная;

— д. Колычево (ГСУ социального обслуживания МО «Колычевский психоневрологический интернат») — 1 котельная;

— д. Колычево (ГСУ МО «Егорьевский дом-интернат для престарелых и инвалидов») — 1 котельная.

Исполнение программы остановлено в 2007 г. (в ноябре 2007 г. сдана в эксплуатацию котельная в д. Клеменово).

Кроме этого модернизировать необходимо и существующие котельные, работающие на природном газе, построены 30 и более лет назад, имеющие низкий КПД.

Работа по газификации сельских населенных пунктов идет медленно. Строительно-монтажные работы запланированы на 2011 г., Постановлением Правительства МО от 13.01.2011 г. № 19/61, только в д. Шувое и д. Назарово. Основная масса населенных пунктов без газа.

Возможности ЖКХ сегодня почти полностью зависят от платежеспособности населения, которые уменьшаются с каждым увеличением тарифов. Сегодняшнее состояние позволяет предприятиям только «латать дыры», а не развиваться, так как в последние годы тарифы для населения занижаются, а тарифы на газ и электроэнергию (монополистов) растут. Это ведет к уменьшению средств на содержание и ремонт.

Регулярно производится ремонт и замена вышедшего из строя оборудования электрических сетей города и района. Ведутся работы по замене трансформаторов, воздушных и кабельных линий электропередач, опор и светильников.

В 2008 г. произведена замена 29 лифтов, выработавших свои сроки эксплуатации, в 2009 г. начата замена четырёх трансформаторных подстанций. Произведена также диспетчеризация лифтового хозяйства, что улучшило качество работы лифтов и уменьшило количество обслуживающего персонала.

Важным направлением работы жилищно-коммунального хозяйства района является обеспечение населения качественной питьевой водой. Введена в эксплуатацию станция очистки питьевой воды (обезжелезивания), это позволило улучшить качество питьевой воды и уменьшить содержание в ней вредных примесей, особенно железа. Производительность станции составляет 20 тыс. м3/сутки.

Таким образом, основная цель деятельности Егорьевского управления жилищного фонда — обеспечения эффективной работы ЖКХ Егорьевска. Организация занимается благоустройством улиц, дорог, мостов, лесопарковых зон, отвечает за модернизацию водопровода и канализации, инженерных объектов и коммуникаций, а также сбор, переработку и захоронение радиоактивных отходов.

2.2 Оценка деятельности муниципальных органов власти в сфере ЖКХ

Современное состояние жилищно-коммунального комплекса Егорьевска характеризуется следующей системой построения взаимоотношений между субъектами формирующегося жилищно-коммунального рынка.

Центральным звеном системы ЖКХ Егорьевска является жилой дом, предоставляющий людям услуги жилья и являющийся заказчиком коммунальных услуг.

Существующая в настоящее время схема управления жилищным фондом не позволяет реализовать принципы реформирования ЖКХ, декларируемые на федеральном уровне и характеризуется:

— отсутствием условий для возникновения конкуренции, привлечения в жилищно-коммунальный сектор экономики альтернативных структур;

— отсутствием прозрачности в финансировании отрасли с сохранением бюджетного недофинансирования предприятий ЖКХ;

— незаинтересованностью граждан в самостоятельном управлении своим имуществом.

Отличительной особенностью ЖКХ Егорьевска является отсутствие конкуренции в сфере предоставления услуг, низкая заинтересованность малого бизнеса в освоении этого рынка. Большая изношенность жилищного фонда, значительные издержки на приобретение необходимого для его эксплуатации оборудования и материалов оставляют сферу эксплуатации жилищного фонда малопривлекательной. Кроме того, в Егорьевске, как и во многих муниципальных образованиях создаются искусственные административные барьеры, препятствующие активному привлечению частного бизнеса в сферу обслуживания жилищного фонда.

Сохраняющаяся система дотирования предприятий ЖКХ, при уравнивании малообеспеченных граждан с теми, кто уже в настоящее время способен оплатить жилищно-коммунальные услуги в полном объеме, приводит к необоснованному расходованию бюджетных средств.