Регулирование деятельности естественных монополий

В экономике любой страны имеются области хозяйствования, где конкуренция по объективным причинам технологически невозможна или экономически нецелесообразна. Они получили название естественных монополий.

Отсутствие в сферах естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие. Ее создание предполагает принятие специального законодательства, а также наделение соответствующего государственного органа полномочиями по регулированию цен и договорных обязательств субъектов естественных монополий, контролю за их сделками, инвестициями и т. д.

Реорганизация федеральных органов по регулированию деятельности естественных монополий, осуществленная в ходе административной реформы 2004 г., привела к созданию двух органов, непосредственно занимающихся этими вопросами, — Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ФАС России были переданы функции по контролю и надзору за деятельностью естественных монополий как упраздняемого МАП России Министерство по антимонопольной политике), так и Федеральной энергетической комиссии РФ (ФЭК), преобразованной в Федеральную службу по тарифам. Последняя же наделялась функциями по установлению тарифов, которые ранее принадлежали МАП России и Минэкономразвития России.

Это означает, что полномочия государства в отношении субъектов естественных монополий поделены в настоящее время между двумя федеральными органами исполнительной власти. При этом они классифицированы следующим образом:

— полномочия по регулированию их деятельности;

— полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

— полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

Что касается функций по осуществлению в сферах естественных монополий государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, то они обоснованно принадлежат антимонопольному органу. Выполняя их, ФАС России предупреждает и пресекает факты монополистической деятельности со стороны субъектов естественных монополий (ст. 10 и 11 Федерального закона «О защите конкуренции»), а также осуществляет контроль за действиями, «которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка». Перечень таких действий, равно как условия и порядок осуществления контроля за ними, названы в ст. 6 и ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях» .

Глава I. Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий

В ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» определены сферы деятельности субъектов естественных монополий: а) транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; б) транспортировка газа по трубопроводам; в) железнодорожные перевозки; г) услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; д) услуги общедоступной электрической и почтовой связи; е) услуги по передаче электрической энергии; ж) услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; з) услуги по передаче тепловой энергии; и) услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Перечень является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в сам Закон о естественных монополиях.

Поскольку рынок в данных сферах монополизирован и, следовательно, у его субъектов может возникнуть соблазн диктовать цены на свою продукцию потребителям, государство в ст. 6 Федерального закона «О естественных монополиях» закрепило методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

— ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

— определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Таким образом, определены 3 метода регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

1) ценовое регулирование, осуществляемое двумя способами: а) определение (установление) цен или тарифов и б) определение (установление) предельного уровня цен или тарифов;

2) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию;

3) установление минимального уровня обеспечения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.

Кроме этого, к методам регулирования деятельности субъектов естественных монополий относится:

право доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации предоставляется:

организациям, осуществляющим добычу нефти и зарегистрированным в установленном порядке (государственная регистрация юридических лиц);

организациям, являющимся основными обществами по отношению к организациям, осуществляющим добычу нефти, пропорционально объемам добытой нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов с учетом стопроцентной пропускной способности магистральных трубопроводов (исходя из их технических возможностей).

Как уже говорилось ранее, государство в ст. 6 Федерального закона «О естественных монополиях» закрепило методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Один из них, это ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий посредством установления тарифов или их предельного уровня. Тарифы должны устанавливаться таким образом, чтобы учесть обоснованные затраты на производство продукции (услуг) такими субъектами с учетом издержек производства (реализации), налоги и другие платежи, стоимость основных производственных средств, потребность в инвестициях для воспроизводства, амортизационные отчисления, прогнозируемую прибыль, удаленность различных групп потребителей от места производства продукции (услуг), соответствие качества производимой продукции (услуг) спросу, а также государственные дотации и другие меры государственной поддержки. То есть при установлении тарифов должны быть в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий» соблюдены экономически обоснованные принципы формирования цен на продукцию (услуги) таких субъектов.

Тарифы устанавливаются уполномоченными государственными органами. На данный момент это возложено на Федеральная служба по тарифам РФ (ФСТ России), которой Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» было поручено заниматься вопросами тарифообразования на продукцию (услуги) всех субъектов естественных монополий, а также на целый ряд другой продукции, имеющей для государства стратегическое или социальное значение.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), согласно Положению о ней, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа). Свою деятельность Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы.

ФАС России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, касающиеся, в частности, порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг по управлению ценными бумагами; определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг; определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг; определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов; принятия антимонопольным органом решений о проведении дополнительной проверки уведомлений о соглашениях или согласованных действиях финансовых организаций, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг; выдачи согласия на совершение сделок, связанных с приобретением активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций, а также прав, позволяющих определить условия предпринимательской деятельности либо осуществлять функции исполнительного органа финансовой организации, а также правила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции и порядок разрешения им таких дел; формы уведомления о соглашениях или согласованных действиях финансовых организаций и реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, а также другие нормативные правовые акты, указанные в Положении о Службе.

Служба осуществляет контроль и надзор за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе.

В зависимости от результатов контроля и проверки ФАС России вправе выдавать: заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынка страны специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере; заключения о наличии или отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке при введении, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, а также при введении нетарифных мер; предписания, обязательные для исполнения юридическими, физическими лицами или органами власти в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством и законодательством о рекламе.

ФАС России также обладает юрисдикционными полномочиями, т. е. рассматривает и принимает решения об ответственности юридических и физических лиц, предусмотренной Кодексом об административных правонарушениях за административные правонарушения в порученной сфере.

Таким образом, ФАС России и ее территориальные органы наделены необходимыми полномочиями, чтобы вести борьбу против конкретных проявлений монополизма, которые обнаруживаются практически во всех секторах экономики.

Глава II. Государственный контроль в сферах естественных монополий

В целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом:

— ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» ;

— сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за:

— любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

— инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

— продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

Для совершения настоящих действий, субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на совершение таких действий и сообщить информацию, необходимую для принятия решения.

Требования к содержанию такой информации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом регулирования естественной монополии.

Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, а также в случаях, если заявителем не представлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая существенное значение для принятия решения, является недостоверной.

Орган регулирования естественной монополии не позднее 30 дней со дня получения ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении — согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован.

В случае, если для принятия решения необходима дополнительная информация, орган регулирования естественной монополии вправе запросить ее у заявителя и увеличить срок рассмотрения ходатайства на 30 дней при условии, что такой запрос вместе с уведомлением о продлении срока рассмотрения ходатайства направлен заявителю не позднее 15 дней со дня его получения.

Если в 15-дневный срок со дня истечения срока рассмотрения ходатайства ответ органа регулирования естественной монополии не будет получен либо в удовлетворении ходатайства будет отказано по мотивам, которые заявитель сочтет незаконными, заявитель вправе обратиться в суд за защитой своих прав.

Кроме этого, органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за лицом или группой лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии. Это лицо или группа лиц, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения. Такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли).

Для осуществления контроля за соблюдением требований, предусмотренных настоящим пунктом, орган регулирования естественной монополии вправе запрашивать у хозяйственных обществ и товариществ сведения о составе их участников, располагающих более чем 10 процентами общего количества голосов.

Заключение

Естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Государственному регулированию подлежит деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся естественными монополиями. Это, в частности, транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, производство электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче, железнодорожные перевозки в труднодоступные районы страны; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэродромов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителя и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. В этих целях применяются такие меры, как ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (регулируемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

естественная монополия государственный контроль

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г.)

2. Кодекс Российской Федерации об Административных Правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001).

3. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. 08.11.2007) «О естественных монополиях».

4. Предпринимательское (хозяйственное) право. Учебное пособие. Составитель И. В. Двойников. — М: Былина, 1999.

5. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях»

(А.В. Толкушкин) — Консультант Плюс-справочная правовая система.