Исторический опыт государственного и общественного противодействия коррупции в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Рост масштабов коррупции в современной России представляет серьезную угрозу национальной безопасности, создает препятствия для функционирования публичной власти, затрудняет экономическое развитие страны. Деятельность многочисленных государственных и общественных структур противодействия коррупции пока не привела к ощутимым результатам. На современном этапе так и не удалось перейти к практической реализации целостной государственной антикоррупционной программы, способной пойти дальше многочисленных декларативных заявлений руководителей соответствующих ведомств.

Рост масштабов коррупции на фоне углубляющегося неравенства разных слоев населения подрывает авторитет власти, дискредитирует демократию, снижает имидж России на международной арене, что в свою очередь негативно влияет на условия предоставления займов и масштабы иностранных инвестиций. Сложность борьбы с коррупцией состоит в том, что в большинстве случаев она не влечет за собой жалоб, так как обе стороны получают выгоду от незаконной сделки. Подкуп должностных лиц, как правило, совершается в конфиденциальных условиях, что определяет латентный характер коррупционной деятельности. Кроме того, в соответствии со сложившейся в России традицией люди часто не испытывают доверия к работе официальных антикоррупционных органов.

Коррупция объективно присуща всем моделям социального устройства, предполагающим делегирование обществом властных полномочий отдельным лицам. В то же время, само явление коррупции является не только интернациональным, но и национальным феноменом, формы которого во многом зависят от менталитета нации, специфики действующего законодательства. В России формы коррумпированного поведения должностных лиц ушли далеко за рамки простого подкупа. Широкое распространение получили лоббизм интересов, сговор должностных лиц, необоснованная передача к государственного имущества в управление коммерческим структурам, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях. Массовый характер приобрели факты незаконного получения льготных кредитов, перевода капиталов в теневую экономику, отмывания денег, полученных преступным путем. Как правило, эти действия подкрепляются значительными суммами взяток. Анализ достижений и просчетов в борьбе с коррупцией в постсоветской России позволят использовать этот исторический опыт в современных условиях.

Степень научной разработанности темы. Проблемы борьбы с коррупцией относительно недавно вышли за рамки узкоспециальных правовед-ческих дисциплин и стали изучаться учеными-историками. Содержательные характеристики коррупции в разное время находили отражение в трудах российских и зарубежных ученых. Основное внимание исследователей, как правило, было сосредоточено на правовых аспектах борьбы с коррупцией. Много внимания авторы уделяли систематизации должностных преступлений, анализировали виды взятки, обсуждали методы и средства государственного и общественного противодействия коррупции.1.

В 1990;е гг. в постсоветской России открылись новые возможности для исследования коррупции. С одной стороны это было связано с нарастанием масштабов данного явления, а с другой — с созданием благоприятных условий для развития самой исторической науки, исчезновением политического контроля и идеологической монополии одной партии. В обществе открыто обсуждались проблемы правонарушений в высших структурах власти, не.

1 См.: Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. № 2- Лохвицкий A.B. Курс русского уголовного права. — СПб., 1867- Неклюдов H.A. Взяточничество и лихоимство // Юридическая литература. 1890. № 6- Есипов В. В. Превышение и бездействие власти по русскому праву. — М., 1904; Ширяев В. Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. — Ярославль, 1916; Эстрин Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды кружка уголовного права при С. Петербургском университете. — СПб., 1913; Ев-стихеев И. И. Ответственность должностных лиц. — М., 1917; Здравомыслов Б. В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. — М., 1975; Мельникова В. Е. Ответственность за взяточничество. — М., 1982; Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. — Нижнекамск, 1995; Кузнецова Н. Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией. Круглый стол // Государство и право. 1993. № 2- Лунеев В. В. Коррупция учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8- Волженкин Б. В. Жить по закону // Открытая политика. 2000. № 8- Музалевская Е. А. Коррупция как причина распространения организованной преступности // Научные труды аспирантов и докторантов. / Факультет научно-педагогических кадров. Вып. 12 (49) М.: Изд-во Моск. гуманит. уни-та, 2005.

Ни добросовестность отдельных чиновников, особенности законодательной базы в данной сфере.2.

В переходный период 1990;х гг. коррупция рассматривалась как одно из проявлений системного кризиса власти и общества, как неизбежное следствие перехода России к рыночной системе, как следствие падения.

•5 нравственных ориентиров в обществе. Научный интерес представляют исследования П. В. Седова, В. В. Астанина, Е. Г. Демы, Н. Ф. Демидовой, И. А. Голосенко, В. П. Кувалдина, А. Д. Сафронова, в которых показаны причины появления коррупции, дается мотивация коррупционного поведения, выявляются противоречия в законодательстве. Большое значение для анализа проблем борьбы с коррупцией имеют общетеоретические положения, содержащиеся в трудах российских ученых У. Т. Сайгитова, И. В. Годунова, а также в ряде коллективных монографий и тематических сборниках научных статей.4.

Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией проанализированы в работах Л. В. Астафьева, В.Ф. ' Кузнецовой, B.C. Комиссарова, Г. Н. Борзенкова и др.5 Авторы разделяют коррупцию на бюрократическую и.

2 См.: Мишин Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. — М., 1991; Волженкин Б. В. О так называемой взятке-благодарности // Социалистическая законность. 1991. № 6- Волженкин Б. В. «Обычный подарок» или взятка? // Законность. 1997. № 4- Якубов А. Время совершения преступления и обратная сила уголовного закона // Российская юстиция. 1997. № 8- Кудрявцев B.H., Лунеев В. В., Наумов A.B. Организованная преступность и коррупция в России (1997;1999) — М., 2000; Кузнецова Н. Ф. Борьба с коррупцией в странах СНГ. / Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. / Под ред. В. В. Лунеева. — M., 2001.

3 См.: Коррупция в России: Состояние и проблемы. Вып. 2. М., 1996; Сафронов А. Д. К истории коррупции в системе государственной службы // Актуальные проблемы государственно-правовой дисциплины. М., 2000; Коррупция и борьба с ней. М., 2000; Желанова С. А., Чинчиков A.A. Коррупция: историографический анализ проблемы // Вестник Сарат. гос. ак. права. Саратов, 1995. № 4- Некоторые исторические параллели в процессе борьбы с коррупцией // Юридический бюллетень предпринимателя. М., 1997. № 4- Зубов B.E. Коррупция в среде российского чиновничества: исторические корни и особенности // Чиновник. М., 2001. № 3- Дема Е. Г. Искоренить казнокрадство пытался еще Петр I // Военно-истор. журнал. М., 2000 и др.

4 См.: Годунов И. В. Организованная преступность: знамение века или чума современности? Москва, 2002; Сайгитов У. Т. Теоретические предпосылки определения соотношения коррупции и организованной преступности. Махачкала, 1998; Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество. Н. Новгород, 2001; Коррупция: политические и правовые проблемы. Москва, 2001; Шелли Л. Коррупция и организованная преступность / Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. / Под ред. В. В. Лунеева. М., 2001; Шихата И. Взятка как рента за монопольное положение чиновников // Чистые руки. 1999. № 1- Шихата И. Всемирный банк против коррупции // Чистые руки. 1999. № 3- Варыгин А. Н., Шляпникова Коррупция в органах внутренних дел // Коррупция и борьба с ней. M., 2000.

5 См.: Борзенков Г. Н. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. № 1- Астафьев Л. В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: M., политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную. Отмечая, что до сих пор не существует научного определения коррупции как социального явления, исследователи различают коррупцию в широком (нарушения должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения) и узком (взяточничество и чиновничье предпринимательство) смысле. Особое внимание исследователи уделяют поиску адекватных мер государственного и общественного противодействия коррупции.6.

На рубеже ХХ-ХХ1 вв. появляется массив диссертационных исследований, в которых показана угроза коррупционной деятельности для социально-экономического и политического развития России. Ученые-историки акцентируют внимание на том, что главной причиной коррупции является слабость политической власти, противоречивость и запоздалость законодательных решений. Одним из проявлений коррупции в России признается совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах, порочная практика распределения государственных финансовых ресурсов.8.

1996; Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 21- Комиссаров B.C. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. № 1- Кузьминов Я. Говорим — власть, подразумеваемкоррупция // Московские новости. 1999. № 45. 23−29 ноябряОжиганов Э. Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. № 1. Социальные права российских граждан и их реализация. M., 1999.

6 См.: Абдиев K.M. Понятие коррупции и система уголовно-правовых средств борьбы с нею (по материалам Кыргызской Республики). М., 1995; Егорова H.A. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых экономических условиях: Саратов, 1996; Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект). СПб., 2000; Селихов Н. В. Коррупция в государственном механизме современной России: Теоретические аспекты. Екатеринбург, 2001; Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. M., 2004; Нурутдинов А. З. Коррупция как общеправовой феномен. Н. Новгород, 2004 и др.

7 См.: Дементьев A.C. Проблемы борьбы с экономической преступностью и коррупцией. Н. Новгород, 1997; Кузнецов И. Е. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование. Дис.. канд. соц. н. СПб., 2000; Элязян А. Н. Организованная преступность и национальная безопасность в Российской Федерации (социологический аспект). Дис.. кан. соц. н. М., 2004. Овчаров A.C. Коррупция в системе теневых экономических отношений. Автореф. дис.. канд. эк. н. Волгоград, 2003; Егорова Н. Уголовная ответственность юридических лиц за коррупционные преступления // Уголовное право. 2003. № 2- Желанова С. А., Чинчиков A.A. Коррупция: историографический анализ проблемы. // Вестник Саратовской государственной академии права. 1995. № 4- Ипполитов K.X., Макаров В. Б. Принципы и основные направления программы борьбы с коррупцией. // Следователь. 2008. № 10 и др.

8 См.: Мельник Н. Механизм преступного коррупционного поведения // Уголовное право. 2001. № 1- Десять лет борьбы с организованной преступностью, коррупцией и терроризмом. М., 2000; Кудрявцев B.H., Лунеев В. В., Наумов A.B. Организованная преступность и коррупция в России (1997;1999). М., 2000;

Значимым представляется вывод исследователей о том, что коррупция проистекает из исторически сложившихся особенностей формирования властных структур в России, сохраняющейся в обществе традиции политического патронажа любой экономической деятельности.9 В целом, диссертационное исследование опирается на массив отечественной и зарубежной научной литературы, в которой отражены тенденции и противоречия борьбы с коррупцией. Анализ историографии показал, что, несмотря на освещение некоторых сторон борьбы с коррупцией, в том числе и в историческом аспекте, целостного исследования этой проблемы в России проведено не было. В этой связи существует необходимость научного анализа исторического опыта государственного и общественного противодействия коррупции в Российской Федерации в 1991;2008 гг.

Цель исследования — с опорой на обширный комплекс исторических источников и литературы проанализировать исторический опыт государственного и общественного противодействия коррупции в Российской Федерации в 1991;2008 гг.

Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих научных задач:

— проанализировать особенности формирования и развития законодательной базы борьбы с коррупцией в постсоветской России;

Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995; Кирпичников А. И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997; Мишин Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991; Тимофеев Л. Институциональная коррупция. М., 2000; Богданов И. Я., Калинин А. П. Коррупция в России. М., 2001; Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. М. Б. Горного. СПб., 2000; Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления / Отв. ред. Г. И. Иванов. М., 1998; Клюковская И. Н. Современное состояние коррупции в России и проблемы ее предупреждения. Ставрополь, 2001; Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции. M., 2000; Основы противодействия коррупции. М., 2000; Прохожев A.A. Первоочередные меры государственной политики в сфере противодействия коррупции // Следователь. 2008. № 10 и др.

9 См.: Тимофеев JT.M. Институциональная коррупция: Очерки теории — М., 2000; Феоктистов М. В. Теоретические и практические проблемы взяточничества и коммерческого подкупа // Современные проблемы борьбы с транснациональной преступностью. — Краснодар, 2000; Фролова Л. И. Социально-политические последствия коррупции в России // Коррупция и борьба с ней. М., 2000; Швец Е. В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7- Антонян Ю. М. Типология коррупции и коррупционного поведения // Социология коррупции. Материалы научно-практической конференции. — М., 2003; Артемьев A.M. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. № 2- Рясов Д. А. Преступность сотрудников органов внутренних дел. — М., 2009.

— выявить и показать приоритетные направления антикоррупционной политики Российской Федерации в 1991;2008 гг.;

— рассмотреть опыт международного сотрудничества Российской Федерации в противодействии коррупции.

Объектом исследования является коррупция как значимый феномен общественно-политической жизни постсоветской России.

Предмет исследования — механизм государственного и общественного противодействия коррупции в конкретно-исторических условиях Российской Федерации 1991;2008 гг.

Хронологические рамки исследования охватывают новейший период истории России с 1991 по 2008 гг., который характеризуется с одной стороны ростом масштабов коррупционной деятельности, а с другой — формированием новых механизмов борьбы власти и общества с этим негативным явлением. Нижние хронологические границы диссертации связаны с распадом СССР и углублением общегосударственного кризиса в России в начале 1990;х гг. Верхние хронологические рамки работы ограничены 2008 г. — окончанием переходного периода в общественно-политической жизни страны и формированием новых государственных и общественных структур противодействия коррупции. В декабре 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», 10 который установил основные правовые и организационные принципы борьбы с ней.

Источниковая база диссертационного исследования формировалась в соответствии со спецификой избранной темы, содержит законы РФ о борьбе с коррупцией, указы Президента РФ, распоряжения Правительства, материалы текущих архивов, данные статистики и публикации прессы.

Нормативную основу работы составили положения, закрепленные в Конституции РФ, отечественных и зарубежных законодательных актах, проектах федеральных законов, иных официальных правовых документах государственных органов власти, касающихся вопросов организации и деятельности государственных органов, а также вопросов борьбы с коррупцией в исследуемый период. Важными источниками исследования являются постановления, решения государственных структур и общественных организаций. Вводятся в научный оборот документы и материалы Государственной Думы ФС Российской Федерации и Региональной общественной организацией «Лига предпринимателей и руководителей предприятий безопасности». Изучены проекты федеральных законов о борьбе с коррупцией, аналитические материалы и пояснительные записки, подготовленные в ГД, в том числе в Комитете по безопасности и Комиссии по противодействию коррупции.

Архивную базу исследования составляют материалы текущих архивов Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией (2003;2007 гг.), текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ряда общественных организаций Российской Федерации. Интерес представляют материалы текущего архива МежрегиоI нальной общественной организации «Общественный антикоррупционный комитет», зарегистрированной Минюстом Российской Федерации в мае 2004 г. Как институт гражданского общества, «Общественный антикоррупционный комитет» ставил перед собой цель участвовать в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров. В фондах архива OAK отразились меры общественного противодействия коррупции, борьбы с незаконным отчуждением собственности (рейдерскими захватами) и административным произволом (в том числе в правоохранительных органах и силовых структурах, органах судебной власти и др.).

Значимый материал содержат аналитические доклады МВД РФ, опубликованные на официальных сайтах ведомства. В качестве источника автор использовал аналитические исследования в области коррупции фонда ИНДЕМ (Информатика для демократии), центра «Стратегия», Центра Стратегических Международных Исследований. Выявить тенденции и противоречия государственной антикоррупционной политики позволяют материалы научно-практических конференций по вопросам борьбы с коррупцией. Для учета мировых тенденций в данной сфере привлечены международные акты, документы ООН, Совета Европы, исследования международной организации Transparency International (Международная Прозрачность), статистические данные Интерпола. При подготовке диссертации автор обращался к публикациям отечественной и зарубежной периодической печати рубежа XX—XXI вв.

Научная новизна исследования определяется комплексным научным анализом процессов институционализации коррупции в постсоветской России и борьбы власти и общества с ее отдельными проявлениями.

Исследованием установлено, что после распада СССР в 1991 г. коррупция впервые приобрела открытый, массовый характер, вышла за узкие рамки взяточничества отдельных должностных лиц, охватила систему государственного управления, распределения бывшей государственной собственности, систему образования, спорта и другие социальные институты. В диссертации выявлена и показана закономерная тенденция перерастания экономической коррупции в политическую, стремление преступных групп легализовать незаконный бизнес через связи с бюрократическим аппаратом управления, расстановку коррумпированных кадров в органах власти различного уровня.

В числе основных причин роста коррупции в Российской Федерации в 1990;е гг. автор выделяет кризис власти и общества, высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкую систему отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, низкий уровень заработной платы чиновников среднего звена. Сказывались низкая эффективность работы судебной системы, отсутствие контроля над соответствием реальных доходов и расходов чиновников, неразвитость правового сознания населения, деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику.

В работе показана тесная взаимосвязь развития бюрократического аппарата и коррупционных проявлений в Российской Федерации. Автор делает вывод о том, что коррупция стала одним из следствий укрепления вертикали власти в России. Профилактике коррупции препятствовала неразвитость гражданского общества, отсутствие этических стандартов в бизнесе, слабость политической воли.

В начале XXI в. наметилась важная тенденция открытого обсуждения проблем борьбы с коррупцией на уровне первых лиц государства, создан Национальный Антикоррупционный Совет Российской Федерации (2004 г.), начались масштабные проверки доходов и расходов государственных служащих, регламентирован порядок их трудоустройства. Вместе с тем, для исследуемого периода характерен разрыв теории и практики борьбы с коррупцией, несоответствие популистских заявлений руководства соответствующих ведомств и реального контроля над деятельностью должностных лиц. Торможение в реализации антикоррупционной программы власти автор объясняет устойчивой «круговой порукой», инстинктом самосохранения коррумпированных элит, опасавшихся утратить стабильные источники дохода.

Методологическая база диссертации. В представленной работе использовались принципы историзма и объективности, системный, историко-сравнительный, статистический и проблемно-хронологический методы. Автор исследовал научную проблему в исторической эволюции и динамике. Это потребовало использования хронологического, историко-генетического, социально-психологического и других методов анализа и описания.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ней проведен комплексный анализ государственных программ борьбы с коррупцией в Российской Федерации, многие из которых действуют в настоящее время. Результаты и научные выводы проведенного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов власти, главным образом, в работе Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, Общественного антикоррупционного комитета и др. В работе определены возможности использования отечественного исторического опыта борьбы с коррупционными правонарушениями в современных условиях. Материалы диссертации могут быть использованы в работе образовательных учреждений, осуществляющих подготовку кадров силовых структур РФ.

Научная значимость исследования определяется концептуальным подходом автора, который рассматривает государственное и общественное противодействие коррупции в России с точки зрения требований и вызовов сложной и противоречивой исторической эпохи 1991;2008 гг.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура работы подчинена достижению цели и решению поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка источников и литературы.

Результаты работы группы легли в основу Программы действий по борьбе с коррупцией, одобренной Комитетом министров в 1996 г. Комитет министров 6 ноября 1997 г. на 101 сессии принял Резолюцию о двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией, в которой подчеркивалась необходимость оперативно завершить разработку международно-правовых документов во исполнение Программы действий по борьбе с коррупцией.

В той же резолюции были названы 20 принципов борьбы с коррупцией на общеевропейском пространстве. Как всякий набор принципов, упомянутые положения лишь определяли те отправные точки, которыми должны ру.

259 Жданов Ю. Н., Лаговская Е. С. Европейское уголовное право. Перспективы развития. — M., 2001.

С. 57. ководствоваться государства-члены при построении своей антикоррупционной политики. На их основе были выработаны два значительных международно-правовых документа, заложивших во многом основы общеевропейской антикоррупционной политики.

Речь шла, во-первых, об уголовно-правовой Конвенции о борьбе с коррупцией, которая была принята в 1999 г. и подписана подавляющим большинством стран-членов Совета Европы. Россия подписала данную конвенцию в январе 1999 г., но не ратифицировала.

Во-вторых, это была гражданско-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией, принятая в сентябре 1999 г. Этот документ предусматривал гражданско-правовые меры компенсации ущерба, причиненного актами коррупции. Подписание этой Конвенции странами-участницами проходило медленнее, чем подписание уголовно-правовой Конвенции. Связано это было во многом с тем, что многие государства, где уровень коррупции был чрезвычайно высок, не имели даже примерных навыков определения размера вреда, причиненного коррупцией, а их гражданское законодательство не имело механизмов для взыскания подобного рода ущерба.262.

Рассматривая меры, принятые Советом Европы для борьбы с коррупцией, следует упомянуть о модельном кодексе поведения для публичных должностных лиц, который был одобрен Советом Европы в 2000 г. Он определял этические условия, в которых должна была осуществляться государственная служба, устанавливал стандарты этического поведения для публичных должностных лиц и стандарты информирования общественности об их поведении.

В Государственной Думе РФ весной 2002 г. был рассмотрен и принят в первом чтении законопроект аналогичного кодекса для российских чиновников. Не дожидаясь данного закона, Президент РФ 12 августа 2002 г. подписал указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».263.

Ряд антикоррупционных инициатив Совет Европы осуществлял совместно с Еврокомиссией. Под эгидой этих двух организаций в 1996 г. была учреждена структура, названная проектом «Спрут». В рамках этого проекта осуществлялись меры по противодействию не только коррупции, но и организованной преступности. Основной задачей был информационный обмен между участниками проекта (а в эту программу входили почти два десятка стран) в области борьбы с организованной преступностью, техническое обеспечение сотрудничества между государствами в этой области, организация семинаров и учебных визитов для повышения квалификации работников судов и других правоохранительных органов. Также в рамках данного проекта осуществлялась подготовка рекомендаций и даже законопроектов для оптимизации мер по противодействию организованной преступности и коррупции в государствах-членах проекта.

В сфере сотрудничества в борьбе с коррупцией в рамках Совета Европы наиболее актуальными для России в рассматриваемый период были следующие задачи: скорейшая ратификация Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупциюучастие в деятельности Группы государств против коррупции (GRECO) — дальнейшая интенсификация сотрудничества в этой сфере в рамках Совета Европы, в том числе укрепление механизмов контроля за выполнением государствами-членами общеевропейских антикоррупционных норм и принциповунификация антикоррупционного законодательства.

Международно-правовые нормы по борьбе с преступностью и коррупцией без их адекватного восприятия национальным законодательством были мертворожденными. Процесс унификации антикоррупционного законодательства различных государств и имплементация международных антикоррупционных норм проходил медленно, со значительными трудностями. Так,.

Российская Федерация «не ратифицировала крупнейшие международные соглашения по борьбе с преступностью: Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию».264.

Помимо объективных трудностей, вызванных различием правовых систем различных государств, необходимостью отказа от ряда традиционных для той или иной страны правовых концепций и внедрения новых, не знакомых правовой доктрине и правоприменительной практике институтов, существовали и иные обстоятельства, затруднявшие данный процесс. Прежде всего речь шла о боязни многих государств утратить те или иные экономические преимущества в случае установления строгих правил игры на международных рынках, исключавшие коррупционные проявления.

Кроме того, в ряде случаев опасения вызывала возможность «двойных стандартов» и ущемление суверенитета государств при осуществлении антикоррупционных мер. Во многих случаях, данные обстоятельства были ничем иным, как проявлением инстинкта самосохранения коррумпированных элит, не имевшим никакого отношения к подлинным интересам стран и народов мира. Суверенитет принадлежал государству, а не коррупционерам и не должен ыл выступать коррупционным щитом от международно-правовой ответственности.

Особо следует отметить, что унификация законодательства и проведение в жизнь на национальном уровне международно-правовых антикоррупционных инициатив должны были происходить не только и не столько в сфере уголовного права. Не меньшее, а порой и большее значение имело приведение в соответствие с международными требованиями банковского, налогового и административного законодательства. Наиболее перспективным в данной сфере можно было считать выработку комплексных профилактических антикоррупционных законов, отражавших общую тенденцию политики в борьбе с преступностью: приоритет профилактических мер перед мерами уголовной репрессии. Данный тезис ни коим образом не противоречил необходимости «войны с преступностью».

Подобно мировой политике, в борьбе с преступностью на смену войнам XX в. с насилием и массовыми жертвами должны были прийти войны i.

XXI в. с высокоточным оружием и быстрым эффектом, достигнутым «малой кровью».

Общепризнанным в условиях современной демократии было значение гражданского общества для цивилизованного развития стран и народов. Именно на гражданское общество в начале XXI в. ложилась основная нагрузка и в деле противостояния коррупции. В развитии международного сотрудничества в этой сфере значительная роль принадлежала международным неправительственным организациям.

Среди них следует выделить организацию Transparency International («Международная Гласность») — единственную некоммерческую неправительственную организацию, посвятившую себя делу повышения ответственности и обуздания коррупции как на международном, так и на национальном уровне. Организация была создана в 1993 г. и к середине 2000;х гг. имела филиалы в 60 странах, в том числе и в России. Штаб-квартира организации находилась в Берлине. Transparency International проводила широкую исследовательскую работу в разных странах мира, вырабатывала рекомендации по борьбе с коррупцией. Организация издала специальную книгу-пособие по организации противодействия коррупции путем серьезных политических и экономических реформ. Книга была в 1999 г. переведена на русский язык и представляла огромный интерес для ученых и практических работников.

Доктор П. Айген, Председатель Совета директоров Transparency International говорил во введении в данное пособие, что подход его организации был основан на философии целостности, и «вовлекая всех действующих.

265 «Transparency International». Международная Гласность. Пресс релиз // Чистые руки. 1999. № 1. лиц в процесс реформ, направленных против коррупции, страна или сообщество могут добиться того, что коррупция будет сведена до управляемого уровня. Однако необходимыми условиями для решения этой задачи являются: наличие просвещенного и решительного политического руководства, высокий уровень общественного сознания и общественная поддержка, а также хорошо организованный и заинтересованный в результатах своей деятельности частный сектор".

Главной проблемой, препятствовавшей по большому счету и эффективной профилактике коррупции, была неразвитость гражданского общества, этических стандартов в бизнесе, отсутствие политической воли. Но объективные трудности не могли снимать данный вопрос с повестки дня. Развитие гражданских механизмов противодействия коррупции было важнейшей задачей России на длительную историческую перспективу.

Важной предпосылкой успешности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией было сотрудничество правоохранительных органов в I процессуальной и криминалистической областях. Объективные предпосылки для развития были созданы благодаря деятельности Интерпола и Европола, наличия многочисленных двухи многостронних соглашений о сотрудничестве между правоохранительными органами различных государств.

Предпосылкой успешного международного сотрудничества в борьбе с коррупцией являлась его научная обоснованность. Это было невозможно без объединения усилий специалистов, прежде всего юристов и криминологов в разработке проблем противодействия коррупции национальными и международными средствами. Интерес научной общественности к проблеме коррупции в конце ХХ-ХХ1 вв. был велик как никогда. Международные конференции и форумы, посвященные проблемам коррупции, проходили практически ежемесячно в различных областях мира. Ученые, в отличие от политиков и представителей правоохранительных органов, достигли значительных успехов в объединении усилий в борьбе с коррупцией.

На международном уровне ведущей организацией, координировавшей научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией являлся Исследовательский Институт ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ). Значительную работу в сфере международного научного сотрудничестве в данной сфере играли неправительственные организации, в частности Transparency International. j.

В единении ученых-криминологов значительную роль был призван сыграть Всемирный антикриминапьный и антитеррористический форум, созданный в 2002 г. Идея «криминологического Давоса» родилась именно в России. Первым президентом ВААФ стал бывший министр внутренних дел РФ А. С. Куликов. Первый конгресс ВААФ состоялся в октябре 2004 г. в Берлине.268.

Примером перспективного международного сотрудничества ученых в борьбе с коррупцией была деятельность сети исследовательских центров по изучению проблем транснациональной преступности и коррупции (TRACCC), созданной при Американском Университете (г. Вашингтон, США). Директором данной программы являлся профессор Американского университета доктор Л. Шелли, долгие годы занимавшаяся проблемами организованной преступности. Система TRACCC осуществляла значительную работу на постсоветском пространстве, в том числе в России. Была создана сеть российских центров по изучению проблем организованной преступности и коррупции. Первый центр был создан в 1996 г. на базе юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. В 2000;е гг. центры функционировали в Москве (ИГП РАН), Санкт-Петербурге (юридический факультет СПбГУ), Иркутске (Иркутский университет), Владивостоке (юридический институт ДВГУ).269.

В 2003 г. на базе Саратовской государственной академии права был создан центр TRACCC в Саратове. Приоритетным направлением деятельности центров являлась поддержка ученых, исследовавших проблемы организованной преступности и коррупции. Реализовывались грантовские программы поддержки молодых специалистов. С самой положительной стороны зарекомендовали себя летние школы молодых ученых и преподавателей, проводившиеся в Санкт-Петербургском государственном университете, а с 2003 г. и в Саратовской академии права, при поддержке ТЯАССС. В работе школ в качестве экспертов принимали участие крупнейшие отечественные и зарубежные специалисты по проблемам борьбы с преступностью и коррупцией. Для молодых специалистов данные форумы были не только возможностью встретиться с коллегами из других регионов, но и источником новых научных идей.

Таковы основные направления международного сотрудничества в борьбе с коррупцией. Несмотря на то, что в 2000;е гг. на различных уровнях были сделаны значительные шаги в объединении государств в единый антикоррупционный фронт, международное сотрудничество в этой области в це.

I < лом находилось в стадии становления. На повестке дня в изучаемый период стоял вопрос о выработке единой международной антикоррупционной политики, включавшей в себя не только международно-правовые механизмы, но и широкий спектр мер, направленных на предупреждение коррупционных проявлений. Принятие Конвенции ООН против коррупции должно было ознаменовать новый этап в формировании такой политики на глобальном уровне.

Таким образом, долгое время в документах ООН и других крупных международных организаций коррупция рассматривалась как проблема национальная, во многом зависящая от культурных особенностей и традиций той или иной страны. Понимание международного, глобального характера феномена коррупции пришло в ходе нарастания интеграционных процессов в мировой экономике.

В рамках борьбы с коррупцией в ООН был разработан Международный кодекс поведения должностных лиц (1996 г.) и Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных-коммерческих операциях.

1996 г.). В конце 1990;х гг. Россия активно участвовала в создании на базе ООН Глобальной программы противодействия коррупции и транснациональной организованной преступности.

Активизации антикоррупционной политики требовала экономическая и политическая интеграция России в европейское пространство, участие страны в деятельности Совета Европы и связанных с ним институтов. Российская Федерация неоднократно выступала с предложением выработать единую стратегию антикоррупционной политики в рамках СНГ, однако большая часть инициатив не нашла поддержки у партнеров из стран ближнего зарубежья. Несмотря на остроту проблемы коррупции, руководство отдельных республик СНГ упорно блокировало идею создания специального, единого для всех антикоррупционного законодательства.

В целом, в исследуемый период процесс унификации антикоррупционного законодательства различных государств и международного сотрудничества антикоррупционных служб проходил медленно, со значительными трудностями. Например, Российская Федерация долгое время отказывалась ратифицировать крупнейшие международные соглашения — Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Объективную тревогу руководства РФ вызывала необходимость отказа от ряда традиционных для страны правовых концепций и создания новых, не знакомых политических структур и институтов. Лидеры государства опасались утратить те или иные экономические преимущества в случае установления строгих правил игры на международных рынках, исключающие коррупционные проявления. В ряде случаев осуществление антикоррупционных мер предусматривало известное ущемление суверенитета государства, что противоречило национальным интересам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги проделанной работы, следует отметить, что уровень развития законодательства в стране в первой половине 1990;х гг. не соответствовал задачам эффективной борьбы с коррупцией, не позволял в полной мере использовать антикоррупционный потенциал силовых структур и общественных организаций. Как результат, сумма взяток в России, выплачиваемая только мелкими предпринимателями (без учета коррупции в процессах приватизации) составляла более 3% ВВП. К концу 1997 г. по данным международной организации «Transparency International» Россия прочно заняла третье место в мире по уровню масштабов коррупции. По словам директора Центра антикоррупционных исследований Елены Панфиловой, такая оценка нашей страны является «большим национальным позором».

Уголовный кодекс РФ 1996 г. предусматривал два самостоятельных преступления: получение взятки и дача взятки. При этом получение взятки расценивалось как значительно более опасное для общества деяние, которое относилось в соответствии с положениями п. 5 ст. 15 УК к категории особо тяжких преступлений. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятый Государственной Думой в июле 1995 г. установил ряд барьеров для распространения коррупции. В частности, в законе отмечалось, что государственный служащий не вправе «получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию». В соответствии со ст. 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. это ограничение распространялось на муниципальных служащих.

Законодательство предусматривало возможность признания взяточничеством различных случаев вознаграждения чиновника, получения им дачи, денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, переданных как подарок, благодарность. В качестве имущественной выгоды рассматривалось также прощение долга, занижение стоимости производимых работ, оказываемых услуг, беспроцентные кредиты и др.

Среди выявленных видов подкупа должностных лиц преобладали взятки в виде денег и дорогих вещей, строительных работ и т. п. Правоохранительные органы снисходительно относились к другим видам взяток ввиду их широкого распространения. Например, считалось неоправданной суровостью привлекать чиновника за обед в ресторане за счет коммерсанта или за бесплатные услуги стоматолога. Обычно подобные взятки шли в совокупности с более серьезными эпизодами, которые не всегда удавалось доказать, и тогда они исключались из обвинения. Сложным являлся вопрос о понимании в качестве взятки трудоустройства должностного лица, его родственников, близких, выгодных условий при заключении договоров.

Значительную работу по противодействию коррупции в исследуемый период проводили Комитет по безопасности и Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Только в течение 2004;2005 гг. Комиссия ГД ФС Российской Федерации рассмотрела более 350 обращений, заявлений и жалоб от граждан и организаций о фактах взяточничества. Теоретические вопросы борьбы с коррупцией обсуждались на «круглых столах», проводившихся в Государственной Думе Российской Федерации. Однако полномочия депутатов ГД не позволяли им выступать реальной силой противодействия коррупции в России. Большая часть решений Комиссии Государственной Думы Российской Федерации по противодействию коррупции носила формально-рекомендательный характер.

В исследуемый период остро стояла задача воздействия на общественное сознание с целью изменения представлений о «полезности» коррупции для общества. Отрицательное воздействие коррупции на общество проявлялось в том, что она препятствовала не только модернизации, но и ведению обычного бизнеса. Экономика не могла развиваться без твердых расчетов, а взятки многократно увеличивали затраты предпринимателей, делая невыгодными любые инвестиции.

Ликвидация руководящего положения компартии, приватизация и переход к рыночной системе создали предпосылки для новых форм коррупции. Широкое распространение получили хищения государственной собственности, лоббирование олигархических интересов, подкуп политических деятелей. Коррупция в постсоветской России приобрела институциональный характер, проникла во все сферы управления, в том числе в социальные сферы (образование, медицина, силовые структуры, армия и т. д.).

Беспрецедентные масштабы коррупции снижали эффективность деятельности государственных институтов, создали реальную угрозу нацио1 нальной безопасности. Руководство РФ было вынуждено признать, что коррупция поразила все уровни государственного аппарата.

В исследуемый период широкое распространение' получила электоральная коррупция, которая способствовала проникновению «продажных» чиновников в структуры законодательной и исполнительной власти. Коррупция охватила судебную систему, правоохранительные органы Российской Федерации. В стране отсутствовали действенные механизмы противодействия коррупции, для их создания требовалось время и политическая воля. Сложности введения таких механизмов в действие были обусловлены тем, что в 1990;е гг. в период общегосударственного кризиса бюрократия в России фактически перестала быть контролируемой.

В первой половине 1990;х гг. чиновники федерального и регионального уровней контролировали процесс приватизации, определяли ход экономических реформ в России, что позволило большинству из них стать крупными собственниками и приватизировать те отрасли, которыми они прежде управляли. Вопреки действовавшему законодательству, представители власти совмещали свои должности с ведением частного бизнеса, стремились получить доступ к энергетическим ресурсам страны, контролировали процесс выдачи различного рода разрешений.

Эффективной работе антикоррупционной системы в России препятствовала слабость гражданского общества, отсутствие механизмов внешнего контроля, зависимость СМИ от власти и бизнеса, незрелость общественных организаций и оппозиции. Часто борьба с коррупцией не шла дальше органиI зации громких скандалов в прессе, за которыми не следовало наказание виI новных и принятие конкретных политических решений. Только к концу исследуемого периода были предприняты первые реальные шаги в направлении искоренения коррупции в высших органах власти России. Результатом совместных действий Генпрокуратуры, ФСБ и МВД России стало пресечение противоправной деятельности руководителей исполнительной власти Красноярского края, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Курской, Перм ской, Тверской, Тульской областей, должностных лиц администраций Алтайского края, Ульяновской и Свердловской областей.).

Весной 2002 г. в Государственной Думе Российской Федерации был рассмотрен и принят в первом чтении кодекс поведения для публичных должностных лиц. Принятие кодекса поведения российских чиновников имело скорее этическое, а не юридическое значение. В данной связи в августе 2002 г. Президент РФ подписал указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

В августе 2006 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В соответствии с ней прокуроры ориентированы не только на проведение проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявление коррупционных проявлений, а также порождающих их причин и условий. В сентябре 2007 г. ряд крупных коррупционных скандалов потряс Счетную палату Российской Федерации. Сразу несколько высокопоставленных сотрудников ведомства были задержаны за взятки. 1.

В 2008 г. внимание СМИ было привлечено к кадровым скандалам в Следственном комитете при прокуратуре РФ. Громкие коррупционные скандалы затронули фигуры мэров рада крупных российских городов. В то же время борьба с коррупцией в регионах часто использовалась федеральным центром как средство замены неугодных руководителей.

Важной мерой стало создание в 2008 г. Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. В условиях поиска путей политического обновления страны Государственная Дума образовала антикоррупционную комиссию, куда вошли представители четырех крупнейших политических партий России. К концу исследуемого периода сформировался механизм декларирования доходов государственных служащих и членов их семей. Эта профилактическая мера стала важным сдерживающим фактором роста коррупции в среде российских чиновников. Особое значение имело то, что порядок декларирования распространялся не только на чиновников, но и на руководителей государственных корпораций. Еще одной мерой предотвращения коррупции стала независимая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

Несмотря на относительные успехи в противодействии коррупции, в исследуемый период так и не удалось заметно сократить ее масштабы. Руководство страны явно недооценивало степень опасности коррупции для развития общества. Не случайно в важнейшем документе, определявшем задачи в области национальной безопасности, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», принятой в мае 2009 г., понятие «коррупция» не упоминалось. Однако это не означало, что коррупция перестала быть вызовом стабильности и безопасности развития современной России.

Долгое время в документах ООН и других крупных международных организаций коррупция рассматривалась как проблема национальная, во многом зависящая от культурных особенностей и традиций той или иной страны. Понимание международного, глобального характера феномена коррупции пришло в ходе нарастания интеграционных процессов в мировой экономике.

В рамках борьбы с коррупцией в ООН был разработан Международный кодекс поведения должностных лиц (1996 г.) и Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996 г.). В конце 1990;х гг. Россия активно участвовала в создании на базе ООН Глобальной программы противодействия коррупции и транснациональной организованной преступности.

Активизации антикоррупционной политики требовала экономическая и политическая интеграция России в европейское пространство, участие страны в деятельности Совета Европы и связанных с ним институтов. Российская Федерация неоднократно выступала с предложением выработать единую стратегию антикоррупционной политики в рамках СНГ, однако большая часть инициатив не нашла поддержки у партнеров из стран ближнего зарубежья. Несмотря на остроту проблемы коррупции, руководство отдельных республик СНГ упорно блокировало идею создания специального, единого для всех антикоррупционного законодательства.

В целом, в исследуемый период процесс унификации антикоррупционного законодательства различных государств и международного сотрудничества антикоррупционных служб проходил медленно, со значительными трудностями. Например, Российская Федерация долгое время отказывалась ратифицировать крупнейшие международные соглашения — Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Объективную тревогу руководства РФ вызывала необходимость отказа от ряда традиционных для страны правовых концепций и создания новых, не знакомых политических структур и институтов. Лидеры государства опасались утратить те или иные экономические преимущества в случае установления строгих правил игры на международных рынках, исключающие коррупционные проявления. В ряде случаев осуществление антикоррупционных мер предусматривало известное ущемление суверенитета государства, что противоречило национальным интересам.