Организационно-экономический механизм формирования муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги в регионах

Актуальность исследования определяется социально-экономическими последствиями принимаемых решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами государственного и муниципального управления жилищно-коммунальной сферой по реализации задач реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, определенных Указом Президента РФ № 425 [93] и Постановлением Правительства РФ № 797 [101].

Проводимая реформа жилищно-коммунального хозяйства в России предусматривает как совершенствование политики оплаты жилья и коммунальных услуг, так и повышение эффективности управления и содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Основными задачами Концепции реформы ЖКХ являются: «демонополизация отрасли», «переход на договорные отношения», «создание управляющих компаний», «совершенствование тарифной политики», «упорядочение бюджетного финансирования отрасли». Однако, как показал опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства в регионах, реализация указанных задач реформы не обеспечена едиными законодательно урегулированными или научно обоснованными нормами или правилами, что приводит к различным неконтролируемым финансовым и социальным последствиям.

В числе таких последствий можно отметить лишь некоторые, напрямую связанные с определением направлений бюджетных средств, практически носящие в настоящее время массовый характер среди муниципальных образований:

— создание Служб Заказчика с передачей им полномочий органов власти (с функциями муниципального заказчика), органов управления ЖКХ (с функциями Департаментов, Комитетов или Управлений ЖКХ при администрациях), органов финансирования (с функциями распорядителей бюджетных средств) и организаций, собирающих средства граждан (с функциями хозяйствующих субъектов) — перевод тепло-водо-снабжающих организаций из категории ресурсоснабжающих в «подрядные» с обязанностями регулирования и финансирования их деятельности Службами Заказчика;

— перевод жилищно-эксплуатационных организаций из осуществляющих функции повседневной эксплуатации в ремонтные с построением отношений по принципам подряда в строительстве;

— создание специализированных расчетно-кассовых центров по сбору средств населения за все виды ЖКУ, в том числе и средств бюджета на возмещение льгот и субсидий, без обеспечения правовой и финансовой основы их функционирования.

Мероприятия, проводимые органами местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере, приводят к нарушениям действующего законодательства органами власти и предприятиями, оказывающими услуги гражданам (предприятия ЖКХ). Такие нарушения напрямую связаны с финансовыми потерями предприятий ЖКХ: в виде финансовых санкций изымаются в бюджеты всех уровней текущие платежи, получаемые предприятиями из средств граждан и средств местных бюджетов. При увеличивающихся тарифах на жилищно-коммунальные услуги не решаются вопросы эффективного управления количеством и качеством предоставляемых услуг.

Как показывает практика последних лет, реформировать десятками лет складывавшиеся хозяйственный механизм и систему управления ЖКХ в муниципальных образованиях, а также систему соответствующего финансирования только постановкой задач не представляется возможным. Для их практической реализации необходим новый организационно-экономический механизм, формируемый через муниципальный заказ на жилищно-коммунальные услуги, предоставляемые населению, позволяющий обеспечить целевое направление и использование средств населения и бюджета, связанных с оплатой жилищно-коммунальных услуг.

Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности процессов функционирования и развития предприятий ЖКХ практика сложившихся в регионах экономических отношений не приводит к повышению финансовой устойчивости предприятий, не позволяет обосновать рациональность использования местных ресурсов, а также признать формируемые экономические отношения в ЖКХ нормативно регулируемыми.

Изменить сложившееся положение в ЖКХ регионов может новый организационно-экономический механизм формирования договорных отношений между органами власти и предприятиями ЖКХ, основанный на оценке бюджетного потенциала территорий и доходов граждан-потребителей услуг. Организация такого механизма послужит государственным и муниципальным органам власти основой построения целостной концепции экономического регулирования процессов развития предприятий ЖКХ, включая технологии управления в целом ЖКХ территорий, жилищным фондом, сферой естественных монополий и сферой потребления услуг.

Недостаточность теоретических исследований и научно-методических разработок в области совершенствования экономических отношений в ЖКХ обуславливает необходимость постановки цели диссертации и формулировки задач, направленных на ее достижение.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно обоснованных подходов, методических положений и рекомендаций по формированию муниципального заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению как основы функционирования и развития предприятий ЖКХ в регионах.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

— исследование сложившейся практики организации управления и финансирования предприятий ЖКХ в России и за рубежом;

— исследование нормативно-экономической основы функционирования субъектов управления и хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере и разработка методики оценки эффективности их деятельности в условиях проводимого реформирования;

— исследование методических основ функционирования и развития предприятий ЖКХ и разработка алгоритма распределения по назначению и видам средств бюджета и населения за оказанные жилищно-коммунальные услуги между предприятиями ЖКХ;

— разработка концепции управления местными финансами и средствами потребителей услуг, формирующих доходы предприятий ЖКХпостроение комплексной модели управления бюджетным финансированием в жилищно-коммунальной сфере;

— разработка организационно-экономического механизма формирования муниципального заказа при участии органов местного самоуправления в регулировании порядка и условий оказания жилищно-коммунальных услуг населению.

Объектом исследования является система управления и финансирования деятельности предприятий ЖКХ в регионах.

Предмет исследования — организационно-экономические процессы управления развитием предприятий ЖКХ в целях повышения их финансовой устойчивости.

Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых: Абалкина ЛИ, Велихова J1A, Воронина АГ., Лапина В. А., Широкова А. Н., Райзберга Б. А., Чернышова JI.H., Садыкова А. С., Зотова В. Б., Лексина В. П., Швецова А. Н., Талонова А. В., Поляка Г. Б., X. Берра, Г. Холлиса, К. Плокера и др.

Методология исследования базируется на использовании научных методов исследования: системного анализа, классификации, экспертных оценок, моделирования. Работа над диссертацией проводилась в рамках действующих законодательных и правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, финансового учета и налогообложения доходов предприятий ЖКХ.

Информационную базу исследования составили официальные статистические материалы, официальные отчеты органов государственного управления Российской Федерации, муниципальных образований, а также практический материал, полученный автором при внедрении механизма формирования и размещения муниципального заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению в различных регионах России.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке подходов, методов, комплекса алгоритмов, методик и моделей формирования муниципального заказа, обеспечивающего организацию, производство и оказание жилищно-коммунальных услуг на муниципальном уровне.

Личный вклад автора в разработку проблем, вынесенных на защиту, заключается в следующем:

— установлены полномочия и функции органов местного самоуправления в процессе формирования и реализации механизма реформирования правовых и финансовых отношений в жилищно-коммунальной сфере муниципальных образований;

— определены функциональные различия и особенности осуществления предпринимательской деятельности в области ЖКХ для всех видов организаций, участвующих в оказании гражданам жилищно-коммунальных услуг: управляющих (служб заказчика, ТСЖ и прочих) жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих и организаций, обеспечивающих обработку и сбор платежей граждан, для определения организаций — непосредственных получателей бюджетных средств;

— разработана модель урегулирования правоотношений в жилищно-коммунальной сфере по управлению жилищным фондом и его эксплуатации, по энерго-, газо-, водоснабжению граждан, по организации обработки и сбора платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги для упорядочения бюджетных финансовых потоков;

— разработаны принципы формирования органами местного самоуправления единой тарифной политики в муниципальных образованиях, основанной на установлении и закреплении в нормативных актах органов местного самоуправления понятий «регулируемые» и «отпускные» цены на жилищно-коммунальные услуги для обоснования назначений и видов бюджетного финансирования, связанного с оплатой гражданами за жилищно-коммунальные услуги;

— уточнены понятия и разработаны основные принципы бюджетного финансирования по назначениям: «на возмещение убытков», «на возмещение разницы в цене», «на компенсацию льгот и субсидий», «на финансирование деятельности Служб Заказчика»;

— даны рекомендации по минимизации муниципальных расходов на жилищно-коммунальную сферу, связанных с оплатой гражданами жилищно-коммунальных услуг;

— разработан и обоснован механизм формирования муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание населения муниципального образования как основы упорядочения экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере и основы повышения эффективности деятельности предприятий ЖКХ;

— разработаны рекомендации в виде примерных форм распорядительных актов органов местного самоуправления для практического применения механизма функционирования муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание населения в муници7 пальном образовании.

Значение для теории и практики научных результатов. Полученные автором научные результаты дают возможность использовать предложенный механизм формирования муниципального заказа для осуществления практических действий органов власти в регионах по обеспечению достаточным и своевременным финансированием предприятий ЖКХ.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследований были представлены в Госстрой России для включения их в нормативно-методические материалы по реализации Концепции реформы ЖКХ, которые были утверждены приказом Госстроя России от 26.06.98 № 17−125/1 и рекомендованы органам местного самоуправления для внедрения.

Результаты исследований представлялись и докладывались:

— на I, II, III и IV Всероссийских Форумах «Стратегия развития жилищно-коммунальной сферы в Российской Федерации» (Москва, 2000, 2001,2002, 2003 гг.),.

— на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления -2001» (Москва, 2001 г.).

Внедрение результатов исследования. Разработанные методики, схемы, алгоритмы и технологии формирования муниципального заказа внедрены в городах: Малоярославец Калужской области, Первоуральск Свердловской области, Краснодар, Пермь, Гатчина Ленинградской области, Нерюнгри Республики Саха (Якутия), Стрежевой Томской области, Калязин.

Тверской области и др.

Публикации. По теме диссертации в открытой печати опубликованы 34 научные работы общим объемом 31,6 п.л., лично автору принадлежит 26,8 п.л. Работы посвящены организационно-экономическим проблемам развития и функционирования предприятий ЖКХ.

Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Работа содержит 176 страниц основного текста, 2 приложения, 14 таблиц, 36 рисунков. Список использованной литературы включает 126 наименований трудов отечественных и зарубежных авторов.

Вывод:

Реализация мер по корректировке схемы денежных потоков в сфере жилищно-коммунального хозяйства ведет к снижению бюджетных расходов на покрытие разницы в тарифах на 15,8% (на основании данных организаций по состоянию на 01.12.2001.

Экономия будет еще значительнее, если учесть кредиторскую задолженность МУП «Наш дом» перед коммунальными предприятиями, которая будет рано или поздно погашаться за счет средств местного бюджета, что приведет к уменьшению налогооблагаемой базы коммунальных предприятий и перераспределению налогов в областной и федеральный бюджеты.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Муниципальный заказ на жилищно-коммунальные услуги формирует экономический механизм повышения эффективности деятельности предприятий ЖКХ. Сущность муниципального заказа заключается в установлении права органа местного самоуправления выступать заказчиком на оказание гражданам жилищно-коммунальных услуг при условии, когда каждое из предприятий ЖКХ осуществляет свой вид деятельности для граждан и получает непосредственно от граждан соответствующий доход, признавая его собственным. Зависимость каждого предприятия ЖКХ в получении собственных доходов от деятельности и доходов других предприятий ЖКХ исключается. Созданный механизм предусматривает его практическое применение в муниципальных образованиях без необходимости внесения изменений в действующее законодательство. Муниципальный заказ обеспечивает защиту экономических интересов каждого из участников отношений: муниципальных органов, предприятий ЖКХ и граждан-потребителей услуг.

2. Муниципальный заказ позволяет формировать стратегический подход в управлении системой бюджетного финансирования ЖКХ в регионах. Ключевыми элементами такого подхода являются: технология построения экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере между их участникамиконцепция среднесрочного управления местными финансами и средствами потребителей услугалгоритмы формирования тарифной политики в муниципальном образовании. Через указанные элементы обеспечивается нормативная основа организации управления экономическими отношениями в жилищно-коммунальной сфере и соответствующими финансовыми потоками в ней как подсистемы стратегии реформирования управления жилищно-коммунальной сферой регионов.

3. Реализация алгоритмов управления финансовыми потоками в жилищно-коммунальной сфере на региональном уровне опирается на соответствующее ресурсное обеспечение, количественными ограничителями которого выступают: социальные условия и уровень жизни граждан в муниципальном образованиипроизводственно-экономическая база муниципального образованияусловия регулирования цен (тарифов) на энергоносители и иные поставки товаров, работ, услуг на территории муниципального образования, что предопределяет объемы финансовых расходов в ЖКХ муниципального образования. Ресурсы муниципального образования должны быть соразмерны объему обязательств органов местного самоуправления перед предприятиями ЖКХ, в связи с чем органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное урегулирование экономических отношений между производителями и потребителями жилищно-коммунальных услуг, а также между производителями и иными юридическими лицами — хозяйствующими субъектами в жилищно-коммунальной сфере. Наилучшим для определения минимально необходимого уровня ресурсного обеспечения в целях эффективного управления финансовыми потоками в жилищно-коммунальной сфере является алгоритм определения целевого бюджетного финансирования предприятий ЖКХ исходя из тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги, действующей на территории муниципального образования.

4. Технология управления расходами местных финансов в жилищно-коммунальной сфере регионов с использованием муниципального заказа позволяет органам местного самоуправления строить экономические отношения с предприятиями ЖКХ вне зависимости от их формы собственности и организационно-правовой формы, а с гражданами-потребителями жилищно-коммунальных услуг вне зависимости от условий пользования ими жилыми помещениями. Апробация предлагаемых отношений осуществлена на примере ряда муниципальных образований Свердловской, Калужской, Томской, Ленинградской, Тверской и других областей.

5. Организационно-экономический механизм формирования в регионах России муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги населению обеспечивает: для органов местного самоуправления — нормативно-правовую основу условий предоставления населению жилищно-коммунальных услуг, порядка установления бюджетных обязательств по их назначениям и видам перед каждым предприятием ЖКХ, порядка установления правил целевого использования средств потребителей услуг и средств местного бюджета, а также механизм установления ответственности каждого из предприятий ЖКХ за объемы и качество предоставляемых ими услугдля предприятий ЖКХ — определение нормативных (планируемых).

175 условий организации поставок услуг гражданам, а также инструмент определения реальных финансовых возможностей для прогнозирования и фактического осуществления финансово-хозяйственной деятельностидля граждан-потребителей услуг — механизм установления условий оплаты в зависимости от исполнения предприятиями ЖКХ плановых или нормативных показателей объема и качества услуг, т. е. реализацию порядка оплаты услуг в соответствии с их объемом и качеством.

6. Организационно-экономический механизм формирования муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги населению позволяет решить большинство задач государственной политики реформирования экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере, а также полностью исключить отдельные проблемы, тормозящие развитие предприятий ЖКХ.