Административно-правовое регулирование обеспечения законности в системе МВД России

Актуальность темы

диссертационного исследования. Проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел всегда находились в центре внимания общественности, а также органов власти и управления. В этой связи практически каждое происшествие с участием сотрудников МВД вызывает определенный общественный резонанс и привлекает к себе внимание граждан, институтов гражданского общества, а также должностных лиц органов власти и управления. Руководство МВД России всегда уделяло особое внимание вопросам укрепления законности и дисциплины среди личного состава органов и учреждений системы МВД России. Для этого в различные периоды российской истории в системе МВД создавались структуры, которые были призваны заниматься вопросами укрепления законности и дисциплины, осуществлять кадровую политику и воспитательную работу.

Соответствующие подразделения системы МВД России на протяжении многих лет на приемлемом уровне выполняли поставленные перед ними задачи и, тем самым, обеспечивали поддержание должного уровня законности и дисциплины среди личного состава. Однако социально-экономические и политические изменения, которые произошли в нашей стране за последние 20 лет, а также развитие информационно-коммуникационных систем поставили перед МВД России новые задачи, к решению которых оно оказалось подготовлено не лучшим образом.

Следствием этого стало падение уровня законности и дисциплины среди личного состава, резонансные происшествия с участием сотрудников и руководителей органов внутренних дел, грубое и циничное нарушение прав граждан. Все это самым негативным образом отразилось на формировании имиджа сотрудников органов внутренних дел, сказалось на престиже службы. Объективно назрела необходимость совершенствования форм и методов работы с кадрами, осуществления системной воспитательной работы, а также изменения критериев оценки показателей в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.

Для решения перечисленных и многих других накопившихся проблем в сфере внутренних дел, в настоящей момент проводится реформа МВД России, а также целый ряд иных организационных и нормотворческих мероприятий, цель которых — навести порядок в ведомстве, укрепить режим законности, а также создать барьеры на пути разрастания коррупции. Для того чтобы мероприятия, связанные с укреплением законности, дали определенный результат, а реформа, проводимая в системе МВД России, достигла той цели, для достижения которой она проводится, необходимы теоретические исследования правовых и организационных проблем обеспечения законности в системе МВД России.

Следует отметить, что проблемы обеспечения законности исследуются учеными достаточно давно, и к настоящему времени уже накоплен большой теоретический материал по обозначенной теме. Учитывая это, в ходе анализа административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России были изучены труды С. С. Алексеева, B.C. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, С. П. Булавина, В. М. Безденежных, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, В. Н. Дубовицкого, A.C. Дугенца, М. И. Еропкина, А. И. Елистратова,

A.П. Коренева, Д. А. Керимова, М. В. Костенникова, В. Н. Кудрявцева,

B.Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова, A.B. Куракина, В. Н. Лапшина, В. М. Николайчика, Ю. Н. Старилова, Ю. П. Соловья, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова, К. С. Чекалина, В. Е. Чиркина, В. В. Черникова, А. П. Шергина, Л. Л. Попова, Д. А. Ягофарова, А. Ю. Якимова и др. •

Несмотря на то, что проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел исследовались учеными многих поколений, нельзя утверждать, что в настоящее время в Российской Федерации имеет место эффективная концепция административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД. Это объясняется целым рядом объективных и субъективных обстоятельств. Проведенное исследование в определенной степени восполняет имеющийся пробел в науке административного права.

Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в связи с административно-правовым обеспечением законности в системе МВД России.

Предметом диссертационного исследования являются проблемы, связанные с реализацией административно-правового механизма обеспечения законности в системе МВД России.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России.

Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

— дать понятие и раскрыть сущность законности в системе МВД России;

— определить методы обеспечения законности в системе МВД России;

— исследовать требования, принципы законности и проблемы реализации административного усмотрения в системе МВД России;

— раскрыть содержание административно-правового механизма обеспечения законности в системе МВД России;

— проанализировать нормы права в административно-правовом механизме обеспечения законности в системе МВД России;

— исследовать правоотношения в административно-правовом механизме обеспечения законности в системе МВД России;

— изучить правоприменительные акты в административно-правовом механизме обеспечения законности в системе МВД России.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).

Эмпирическая база исследования. В ходе исследования было изучено 86 информационных писем и иных официальных документов, подготовленных Главным управлением собственной безопасности МВД России, Департаментом государственной службы и кадров, а также Организационноаналитическим департаментом МВД России. В ходе исследования было изучено 126 материалов служебных поверок по фактам нарушения законности и дисциплины сотрудниками органов внутренних дел. При подготовке диссертации было изучено 132 жалобы граждан, поступившие в центральный аппарат МВД России, на факты нарушения законности и дисциплины сотрудниками органов внутренних дел.

Научная новизна диссертации. В исследовании раскрыто содержание законности в деятельности органов внутренних дел, сформулировано авторское определение законности. В работе определены приоритетные методы обеспечения законности, а также разработаны требования, предъявляемые к режиму обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел. В диссертации определена также сущность принципов обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел. В исследовании раскрыт административно-правовой механизм обеспечения законности, определено его содержательное наполнение, исследованы специфика норм административного права, а также особенности правоотношений в механизме обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел. Кроме того, в работе определены приоритетные направления правоприменительной деятельности в сфере обеспечения законности в системе МВД России.

Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:

1. Законность — это соблюдение нормативных предписаний, содержащихся в Конституции, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента, актах Правительства РФ, актах иных федеральных органов власти и управления, а также соблюдение предписаний, содержащихся в законах и иных нормативных актах органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и предписаний, содержащихся в судебных решениях, принятых судами различной инстанции и юрисдикции.

2. Законность как явление, в организации служебной деятельности органов внутренних дел сама по себе не существует, она обеспечивается различными методами. Для каждого направления обеспечения законности должны быть использованы свои методы, адекватные требованиям обеспечения законности. Универсальными методами обеспечения законности в служебной деятельности сотрудников является ведомственный контроль и служебная проверка. Эти методы между собой взаимосвязаны и в определенной степени дополняют друг друга. В современный период подобного рода контрольные мероприятия нуждаются в совершенствовании. В частности, необходимо более четко определить процессуальную сторону соответствующих контрольных мероприятий, четко определить предмет и объект контрольной деятельности, статус субъектов контрольной деятельности, перечень процессуальных документов, которые готовятся при проведении соответствующей формы контроля. Кроме того, следует нормативно закрепить механизмы координации и взаимодействия при проведении контрольных мероприятий различными управленческими структурами системы МВД России.

В приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» представляется целесообразным внести изменения, которыми будут закреплены положения, касающиеся более дифференцированного подхода к определению порядка проведения служебных проверок. Кроме того, необходимо добиться, чтобы режим служебных проверок зависел от различных составляющих, характеризующих дисциплинарный проступок. При этом необходимо обеспечить возможность использования в ходе проведения служебных проверок различных административнопроцессуальных режимов, а также возможность привлечения специалистов, которые могли бы содействовать проведению служебной проверки.

3. Для воплощения принципа законности в деятельности органов внутренних дел в объективной реальности, необходимо выполнение определенных требований, которые касаются как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности в сфере внутренних дел. Только при гармоничном соблюдении соответствующих требований в перечисленных видах деятельности можно говорить о законности как принципе, методе и режиме функционирования органов внутренних дел Российской Федерации.

4. Требования, предъявляемые к режиму законности, весьма разнообразны, например, при реализации одного из них в административной деятельности органов внутренних дел возникает проблема, касающаяся соотношения законности и целесообразности. Соотношение названных категорий позволяет сделать однозначный вывод о том, что законность это непреложное требование. Целесообразность же в правоприменительной деятельности сотрудников органов внутренних дел может иметь место лишь в том случае, когда она не противоречит требованию законности. В рамках выполнения предписания закона сотрудник должен находить наиболее целесообразное и оптимальное решение, только при этом можно говорить о диалектическом единстве законности и целесообразности в деятельности органов внутренних дел.

5. Проблема обеспечения законности тесным образом связана с проблемой реализации административного усмотрения в деятельности сотрудников органов внутренних дел. В исследовании делается вывод о том, что административное усмотрение необходимо для эффективной и оперативной деятельности органов внутренних дел. Без возможности принимать решения самостоятельно, в пределах закона и границ своей компетенции, сотрудники не смогут выполнять возложенные на них обязанности по обеспечению правопорядка и борьбы с преступностью. Но для того, чтобы право административного усмотрения не давало возможности нарушать требования к режиму законности, необходимо четко определять его (усмотрения) границы, осуществлять непрерывный контроль за его реализацией, а также регулярно производить ротацию сотрудников, выполняющих свои служебные полномочия в режиме права административного усмотрения.

6. В диссертации сделан вывод о том, что конструктивные элементы механизма административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения, которые возникают в процессе проведения мероприятий по обеспечению законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России. Одним из правовых средств обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел является норма административного права. Этими нормами закрепляются и гарантируются механизмы обеспечения законности, которые в своей совокупности образуют определенную систему. Так, в систему административно-правовых средств обеспечения законности, предложенную в исследовании, включаются: служебная проверкаадминистративный контрольурегулирование конфликта интересов и обеспечение требований к служебному поведениюправо жалобыдисциплинарная ответственностьпоощрениемеры социальной и правовой поддержки.

7. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел предполагает возникновение и развитие разнообразных правоотношений, которые реализуются в различных направлениях административной деятельности органов внутренних дел. Отдельную группу административных правоотношений составляют правоотношения, связанные с урегулированием конфликта интересов и обеспечением соблюдения требований к надлежащему служебному поведению. Эти правоотношения направлены на противодействие коррупции. Для того чтобы они носили комплексный характер, было бы целесообразно положения приказа МВД России от 8 сентября 2010 г. № 652, которым утверждено «Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Центрального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов», распространить также на сотрудников полиции и внутренней службы.

8. В целях укрепления законности в учетно-регистрационной деятельности органов внутренних дел, необходимо усовершенствовать механизм вынесения соответствующих правоприменительных актов. Так, для укрепления законности в сфере учетно-регистрационной деятельности органов внутренних дел, необходимо переходить на учет преступлений и административных правонарушений с помощью современных информационных и компьютерных технологий. При этом необходимо сформировать такой режим регистрации сообщений о преступлениях и административных правонарушениях, который позволил бы оперативно передавать информацию об этом в другие органы внутренних дел. Необходимо также использовать современные информационные технологии (например Интернет) для того, чтобы информировать заявителя, отправившего свое заявление в территориальный орган внутренних дел, о том, какие меры приняты по его заявлению в различных органах внутренних дел в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в исследовании разработаны предложения по совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения законности в системе МВД России и повышению эффективности реализации концепции реформы МВД России. Отдельные положения диссертации нашли в свое время применение в работе Совета по научно-гуманитарному обеспечению и передовому опыту МВД России.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней раскрыта сущность принципа законности в деятельности органов внутренних дел, обоснованы наиболее эффективные методы обеспечения законности в деятельности сотрудников органов внутренних дел. В исследовании раскрыты требования к законности в обеспечении деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также разработана конструкция административно-правового механизма регулирования обеспечения законности в системе МВД России.

Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертации были использованы в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, при подготовке проектов законов «О противодействии коррупции» и «О полиции», в ходе круглого стола «Актуальные проблемы деятельности участковых уполномоченных милиции» (14 апреля 2011 г. ВИТЖ МВД России).

Материалы диссертации используются в учебном процессе Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России при чтении курса лекций по темам: «Проблемы обеспечения законности, дисциплины и противодействия коррупции в системе МВД России», «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в органах внутренних дел».

Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

Таковы основные выводы и предложения, которые удалось сформулировать по окончании исследования административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России. Следует отметить, что рассмотренные нами положения, касающиеся организации административноправового механизма обеспечения законности в системе МВД России, равно как и предлагаемые пути совершенствования управления соответствующей деятельностью, не исчерпывают комплекс всех проблем в исследуемой сфере. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе совершенствования форм и методов работы МВД России, а также организационные изменения в механизме обеспечения правопорядка и безопасности потребуют дальнейшего исследования и разрешения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России позволяет сделать определенные выводы и на этой основе сформулировать предложения, направленные на совершенствование организации обеспечения законности и дисциплины, а также на противодействие коррупции в системе МВД России.

1. Проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел имеют крайне актуальное значение. Связано это с тем, что от уровня законности в органах и учреждениях системы МВД России зависит соблюдение требований законности в иных органах власти и управления. Деятельность органов внутренних дел является полифункциональной, то есть затрагивает функционирование всех без исключения органов государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, а также граждан. В современный период органы внутренних дел являются своего рода барометром уровня законности и правопорядка в стране. В деятельности органов внутренних дел зеркально отражаются все имеющиеся проблемы, которые проявляют себя как в сфере публичного управления, так и в обществе. Исходя из этого, административно-правовое регулирование обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел имеет очень большое значение.

2. Исследование позволяет сделать вывод о том, что проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел имеют длительную историю. На разных этапах исторического развития учеными обращалось внимание на различные аспекты законности как социально-правового явления. Изначально законность рассматривалась через призму революционных преобразований и определялась как революционная законность, затем законность трансформировалась в социалистическую. Для обеспечения революционной законности в государственном аппарате использовались все средства и методы, при этом акцент преимущественно делался на «революционные средства принудительного характера». С развитием государственноправовых институтов менялись средства обеспечения законности, а также сами взгляды на данное явление. Накопленный опыт позволяет сделать вывод о том, что законность рассматривается как метод, принцип и режим деятельности органов власти и управления. Применительно к деятельности органов внутренних дел данная точка зрения, по нашему мнению, вполне приемлема. Однако проблему законности в деятельности органов внутренних дел и учреждений системы МВД России надо рассматривать в связке с проблемами обеспечения дисциплины, а также с вопросами противодействия коррупции. Поэтому в современный период необходим комплекс правовых, в том числе и административно-правовых, средств обеспечения законности, а также решение целого ряда иных проблем, без чего добиться реальных сдвигов в этом направлении невозможно.

3. В ходе исследования сделаны выводы о том, что в административно-правовом механизме обеспечения законности в системе МВД России используются различные методы — это методы убеждения, принуждения, запреты, дозволения и предписания. Для достижения конкретных результатов в деле укрепления законности, необходимо сочетание различных методов, а также совершенствование организации работы органов внутренних дел и учреждений системы МВД России. В этой связи в диссертации особое внимание обращается на организационные методы обеспечения законности. В частности, подробно исследуются вопросы контроля, обеспечения требований к надлежащему служебному поведению. В совершенствовании нуждаются также предписания, касающиеся административно-правового регулирования служебной проверки. Исходя из этого, приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» нуждается в корректировке — нужно более дифференцированно подойти к определению порядка проведения служебных проверок. Кроме того, следует добиться, чтобы режим служебных проверок зависел от различных составляющих, характерызующих дисциплинарный проступок. Целесообразно предоставление возможности использования в ходе проведения служебных проверок различного административно-процессуального режима, а также привлечение специалистов для содействия проведению служебной проверки.

4. В исследовании отмечается, что в своей служебной деятельности сотрудники органов внутренних дел часто сталкиваются с проблемой административного усмотрения. Административное усмотрение находится в тесной взаимосвязи с обеспечением или нарушением законности. Следует признать, что административное усмотрение — это определенная свобода действий лица, наделенного властными полномочиями, которые реализуются в контрольно-надзорной, разрешительной, а также юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. В одном случае административное усмотрение может способствовать нарушению дисциплины и законности, продуцировать коррупционные правонарушения, в другом случае административное усмотрение может способствовать оперативной самостоятельной и эффективной деятельности в сфере внутренних дел. Исходя из этого, можно заключить, что административное усмотрение объективно присуще исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел, исключить его из этой деятельности полностью нельзя, необходимо лишь определить четкие границы административной свободы, а также осуществлять постоянный контроль за деятельностью, которая протекает в режиме широкого административного усмотрения. Также необходимо регулярно проводить ротацию сотрудников, осуществляющих свою служебную деятельность в режиме широкого административного усмотрения.

5. Реализация законности как принципа, метода и режима деятельности органов внутренних дел только тогда может дать результат, когда будут выполнены определенные требования. Требования законности касаются как нормотворческого процесса, осуществляемого в сфере внутренних дел, так и 1 правоприменительной деятельности сотрудников. В требованиях законности находит свое выражение сущность и социальное значение законности.

В диалектической связи с требованиями законности находятся принципы законности. Принципы являются императивными предписаниями, которым придается большее значение, чем предписаниям, которые не имеют подобного статуса. В работе анализируются принципы законности, при этом особое внимание уделяется соотношениютаких категорий, как законность и целесообразность. Далеко не всегда «конфликт» между ними разрешается в пользу законности. В диссертации отмечается, что законность это непреложное требованиецелесообразность в правоприменительной деятельности сотрудников органов внутренних дел может иметь место лишь в том случае, когда она не противоречит требованию законности. В рамках предписания закона сотрудник должен находить наиболее целесообразное и оптимальное решение, только при этом можно говорить о единстве законности и целесообразности в деятельности органов внутренних дел:

6. Различного рода предписания, направленные на обеспечение законности, только тогда достигнут цели, когда будут реализовываться через соответствующий правовой механизм. Таким образом, делается вывод о том, что механизм административно-правового регулирования обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел представляет собой определенную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере внутренних дел, позволяющее достичь необходимого результата — обеспечить законность в деятельности сотрудников органов внутренних дел.

7. Анализируя содержательный аспект административно-правового механизма обеспечения законности в системе МВД России, в работе отмечается, что нормы административного права, которые задействованы в данном механизме, направлены на те же цели, на которые направлены и другие нормы административного права, задействованные в иных правовых механизмах.

В настоящее время нормами административного права закреплены следующие средства обеспечения законности в системе МВД России: служебная проверкаадминистративный контрольурегулирование конфликта интересов и обеспечение требований к служебному поведениюправо жалобыдисциплинарная ответственностьпоощрениемеры социальной и правовой поддержки и др.

8. Важной составляющей административно-правового механизма обеспечения законности в деятельности МВД России являются правоотношения. Именно в правоотношениях проявляют себя различного рода ситуации, в том числе связанные с нарушением принципов и требований законности. Административные правоотношения касаются различных аспектов деятельности сотрудников и служащих системы МВД России. Для того чтобы правоотношения в сфере внутренних дел соответствовали требованиям закона, необходимо совершенствовать статус их участников, закреплять гарантии реализации и охраны соответствующих административных правоотношений.

9. В завершение исследования обозначенной в названии диссертации проблемы раскрывается содержание правоприменительных актов, которые приводят в движение административно-правовой механизм обеспечения законности в системе МВД России. Для совершенствования реализации правоприменительных актов в сфере внутренних дел необходимо обеспечить возможность использования современных информационно-коммуникативных технологий.