Особенности информационного обеспечения решений федеральных органов государственной власти России: социологический анализ

Актуальность. В России во многих случаях при разработке и реализации федеральных решений органов государственной власти нет четкого понимания как прогнозировать результаты влияния на общество того или иного решения, упущена социальная составляющая. Управленческие структуры на всех уровнях государственной власти не уделяют должного внимания процессам, происходящим в социальной сфере.

Усложняющиеся условия современного управления требуют постоянного развития теоретических и практико-прикладных концепций информационного обеспечения социально — значимых решений государственной власти.

Отсутствие всестороннего комплексного подхода является, как известно, одной из главных причин принятия решений, не соответствующих требованиям всей совокупности аспектов функционирования государственной системы.

Большинство решений федеральных органов государственной власти являются социально значимыми. Они действуют на всей территории государства и влияют на общество в целом. Социально значимые государственные решения — это практически любые решения, принимаемые государственными органами власти и рассматриваемые в аспекте их влияния на общество и изменения ими общественной жизни. Форма, которую принимает социально значимое решение, может быть разной: закон, подзаконный акт, постановление, указ и др.

Практика показывает, что немногие специалисты, занятые управленческой или научно-исследовательской работой, способны принимать адаптивные решения по междисциплинарным проблемам, к которым относятся и проблемы государственного управления. Наиболее весомыми причинами этого являются сложившаяся в российской вузовской системе традиция противопоставления гуманитарной, естественно-научной и технической ветвей образования, а также снижение числа профессий, требующих от сотрудников низшего и среднего звена управления энциклопедической широты знаний. В результате специалист, не осознавший факта неполноты своих знаний, занимает руководящий пост с исключительно позитивным опытом практической (или научной) деятельности в своей весьма узкой отрасли, что не способствует системному видению проблем управления.

Ключевым вопросом в обеспечении адекватности принятия и реализации решений является сопровождающее информационное обеспечение.

Под информационным обеспечением мы понимаем всю совокупность информации, необходимую и достаточную для поддержки процесса принятия и реализации решения, в том числе и социальную информацию, отражающую реакцию общества на все изменения в сфере государственного управления.

Повышение эффективности принятия государственных решений возможно только при условии совершенствования информационного обеспечения этого процесса, в связи с чем необходимо рассмотрение принципов и методов такой модернизации.

Есть еще один аспект принятия решения, который часто упускается из вида, — это этап реализации решения, то есть то, как принимаемое решение преподносится обществу и механизмы его работы. Даже найденное по установленным критериям оптимальности решение будет трактоваться неоднозначно, поэтому нуждается в сопровождении и поддержке его внедрения во избежание возникновения социальных конфликтов и потрясений.

Таким образом, информационное обеспечение разработки и реализации социально значимых решений можно разделить на две составляющие: информационное обеспечение процесса принятия решения, направленное на оптимизацию решения для всех слоев общества и формирование компромиссов между ними, и информационное обеспечение, сопровождающее принятое решение.

Фрагментарность информации, получаемой органами федеральной государственной власти, ведет к принятию и реализации решений, не всегда адекватно воспринимаемых обществом и не учитывающих целый ряд значимых составляющих, которые могут привести к непредсказуемым последствиям. Отсутствие системного подхода, узость взглядов групп подготовки решений и неразработанность системы информационного обеспечения ведут к искажению предпосылок принятия решения, не позволяют его обосновать.

На современном этапе реализация принимаемого решения стоит в стороне от его выработки. Эти две части управленческого цикла проходят самостоятельно и никак между собой не связаны, несмотря на то, что их стоит рассматривать как равноценные и равновлияющие на общество этапы.

Выстроенная система непрерывного информационного обеспечения разработки и реализации социально значимых решений позволит не только оптимизировать принимаемые решения и ускорить процесс их принятия, но и правильно их подать, смоделировать последствия реализации.

Первостепенное значение имеет социальная составляющая принимаемого решения. Без учета этой составляющей, а также всех возможных последствий недопустимо принимать социально значимое решение.

Актуальность проведенного диссертационного исследования определяется дальнейшим поиском путей совершенствования информационного обеспечения социально значимых решений.

Степень научной разработанности. Основоположниками системности в социологии являются О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер, Т. Парсонс, Р. Мертон. Значительную роль играли системные идеи в творчестве Э. Дюркгейма, М. Вебера, П. Сорокина. Огромный вклад в развитие системных идей внес А. Богданов. Анализу теории коммуникативного действия посвящены работы Ю. Хабермаса, теории структурации — работы Э. Гидценса, теории самореферентных систем — работы Н. Лумана, теории социального пространства и полейработы П. Бурдье.

Анализ социальных технологий управления, опыт и возможности их применения в конкретных управленческих ситуациях нашли свое отражение в работах А. Пригожина,.

A. Посадского, С. Хайниша, 10. Красовского, А. Кравченко, В. Щербины, В. Макаревича, Т. Куприяновой, С. Поварнициной, М. Иванова, Д. Шустермана, В. Плэтта1 и др.

Вопросами исследования систем управления занимались А. Богданов, Ю. Сурмин, Э. Юдин, Э. Коротков, В. Белов, В. Смольков, А. Игнатьева, М. Максимцев, А. Малин, У.

B. Мухин, В. Мишин, Д. Жилин, Э. Винограй. Вопросами социального управленияЮ. Аверин, И. Клямкин, Л. Тимофеев, Ю. Плотинский, В. Щербина3.

Систематизация подходов к теории управления отражена в работах Д. Гвишиани, А. Пригожина, С. Баркова, С. Слабова, Т. Сухомлиновой4.

Изучению общественного мнения посвящены работы таких ученых, как Б. Грушин, Э. Ноэль-Нойман, 10. Левада, Т. Заславская, М. Горшков, У. Липпман, В. Мансуров, Е. Петренко, Л. Судас, Д. Цаллер5идр.

1 Пригожий А. И. Современная социология организаций. — М., 1995; Пригожин А. И. Методы развития организаций. — М., 2003; Посадский А. П., Хайниш C.B. Консультационные услуги в России. — М., 1995; Комозин А. Н., Кравченко А. И. Популярная социология. — М., 1991; Щербина В. В. Средства социологической диагностики в системе управления. — М., 1993; Макаревич В. Н. Игровые методы в социологии: теория и алгоритмы. — М., 1994; Юрасова М. В. Управленческое консультирование: социологические методы и технологии. — М., 2001; Иванов М. А., Шустерман Д. М. Организация как ваш инструмент: российский менталитет и практика бизнеса. — М., 2003.

2 Богданов A.A. Тектология: Всеобщая организационная наука. — М., 2003; Юдин Э. Г. Системный подход и принцип деятельности. — М., 1978; Белов В. Г., Смольков В. Г. Исследование систем управления. — М., 2002; Игнатьева A.B., Максимцев М. М. Исследование систем управления. — М., 2002; Исследование систем управления/ Под ред. Э. М. Короткова. — М., 2003; Коротков Э. М. Исследование систем управления. — М., 2004; Малин A.C., Мухин В. И. Исследование систем управления. -М., 2003; Мишин В. М. Исследование систем управления. — М., 2003; Сурмин Ю. П. Теория систем и системный анализ. -Киев, 2003; Жилин Д. М. Теория систем. — М., 2003; Основы общей теории систем. — Кемерово, 1993.

3 Аверин Ю. П. Социальное управление. — М.: МГУ, 1993; Клямкин И, Тимофеев Л. Теневая Россия. Экономико-социологическое исследование. — М.: РГГУ, 2000; Плотинский Ю. М. Модели социальных процессов. — М., 2001; Щербина В. В. Социальные теории организации. — М., 2000.

4 Сухомлинова Т. П. Власть — коммуникации — общество: технологии взаимодействия// Информационная политика. М.: РАГС, 2003.

5 Грушин Б. А. Общественное мнение. — М., 1968; Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение: открытие спирали молчания/ Пер. с нем. — М., 1996; Ноэль-Нойман Э.

Введение

в методику демоскопии. — М., 1997; Левада Ю. От мнений к пониманию. Социологические очерки 1993;2000. — М.: Московская школа политических исследований, 2000; Заславская Т. П. Современное российское общество: Социальный механизм трансформации. — М.: Дело, 2004; Горшков М. К Российское общество в условиях трансформации (социологический анализ). — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000; Липпман У. Общественное мнение/ Пер. с англ. — М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2004; Мансуров В., Петренко Е. Изучение общественного мнения // Социология в России/ Под ред. В. А. Ядова, 1998; Судас Л. Г. Социология общественного мнения // Социально-политический журнал. — 1995. — № 1- Цамер Д. Происхождение и природа общественного мнения / Пер. с англ. A.A. Петровой.

Методология и методика проведения социологических исследований описаны и детализированы в работах С. Белановского, А. Бравермана, В. Гречихина, В. Дудченко,.

A. Левинсона, О. Стучевской, В. Макаревича, О. Мельникова, А. Пригожина, В. Семеновой, Л. Судас, М. Юрасовой, Г. Черчилль, В. Щербины, В. Ядова6.

Проблемы и уровни принятия управленческих решений, проблематика цикличности принятия решений и построения эффективной модели, анализа политико-управленческого процесса, вопросы дифференциации процесса принятия решений и выделения специфических фаз рассматриваются в современных политических и управленческих науках такими учеными, как Г. Саймон, М. Вудкок, Д. Френсис, Г. Лассуэлл, Дж. Андерсон, У. Данн, Дж. Мэй, А. Вилдавский, Р. Келли, Д. Паламбо, Ч. Линдблом, Э. Вудхауз, Г. Тейсман, П. Сабатьер, К. Паттон, Д. Савики, Д. Веймер, А. Вайнинг, Д. Истон, Г. Алмонд, Б. Пауэлл7.

Проблематика анализа процесса принятия решений легла в основу работ следующих исследователей: Дж. Мангейм, Р. Рич, Ч. Линдблом, Э. Вудхауз, Д. Истон, Г. Алмонд, Дж. Андерсон, Э. Бардах, Б. Хогвуд, Л. Ганн, У. Дженкинс, Р. Кобб, Ч. Элдер, Т. Клементевич8 и др.

Среди отечественных исследователей теорией принятия решений занимались.

B. Добреньков, А. Кравченко, А. Дегтярев, Э. Вилкас, Е. Майминас, А. Венделин, К. Симонов9 и др.

6 Белановский С. А. Метод фокус-групп. — М., 1996; Браверман А. А. Маркетинг в российской экономике переходного периода. Методология и практика. — М., 1997; Гречихин В. Г. Методика и техника социологических исследований. — М., 1988; Дудченко B.C. Основы инновационной методологии. — М., 1996; Макаревич В.II. Игровые методы в социологии: теория и алгоритмы. — М., 1994; Мельникова О. Т. Фокус-группы в маркетинговом исследовании. — М., 2003; Плэтт В. Стратегическая разведка. — М., 1997; Пригожий А. И. Методы развития организации. — М., 2003; Применение тестов в социологии. — М., 2001; Семенова В. В. Качественные методы: введение в гуманистическую социологию. — М., 1998; Судас Л. Г., Юрасова М. В. Маркетинговые исследования в социальной сфере. — М., 2004; Черчилль Г. А. Маркетинговые исследования. — СПб., 2000; Щербина В. В. Средства социологической диагностики в системе управления. — М., 1993; Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. — М., 1998.

7 Саймон Г., Смитбург Д., Томсон В. Менеджмент в организациях. — М., 1995; Вудкок М, Френсис Д. Раскрепощенный менеджер. — М., 1991; Lasswell IID. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. — College Park, 1956; Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. — Boston — New York, 2003; Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. 3rd ed. — Upper Saddle River, 2004; May J., Wildavsky A. (ed.). The Policy Cycle. — Beverly Hills, 1978; Kelly R" Palumbo D. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics. Vol. 2 (ed.) — Hawkesworth M., Kogan M. L. -N.Y., 1992; Lindblom С., Woodhouse E. The Policy-Making Process. — Englewood Cliffs, 1993; Teisman G. Models for Research into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision Making Rounds // Public Administration, 2000. Vol. 78, № 4- Sabatier P. (ed.). Theories of Policy Process: Theoretical Lenses on Public Policy. — Boulder, 2001; Patton С., Sawicki D. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. — Englewood Cliffs, 1986; Weimer D" ViningA. Policy Analysis: Concepts and Practice. — Englewood Cliffs, 1992; Easton D. An Approach to the Analysis of Political System // World Politics 9. — 1957. — № 3- Easton D. An Approach to the Analysis of Political System // World Politics 9. — 1957. — № 3 — P. 387- Almond G., Powell B. Comparative Politics Today. — N.Y., 1996.

8 Manheim G" Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political Science. — N. Y., 1991; Bardach E. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path for More Effective Problem Solving. — N.Y., L., 2000; Hogwood В., Gunn L. Policy Analysis for the Real World. — Oxford, 1984; Jenkins W. Policy Analysis. — Oxford, 1978; Cobb R" Elder Ch. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. — Baltimore, 1983; Клементевич Т. Процесс принятия политических решений. Элементы теории политики / Под ред. В. П. Макаренко. — Ростов-на-Дону, 1991.

9 Добреньков В. И., Кравченко A.M. Социология: в 3 т. Т. 1: Методология и история. — М., 2000; Дегтярев А. А. Механизм выработки и осуществления государственной политики. Процесс принятия государственных решений. Основы политической теории. — М&bdquo- 1998; Вилкас Э., Майминас Е. Решение: Теория, информация, моделирование. — М.: Радио и связь, 1981; Венделин А. Г. Подготовка и принятие управленческого решения: Методический аспект. — М., 1977; Симонов К. В. Политический анализ. — М., 2002.

Объектом данного исследования является система информационного обеспечения социально значимых решений на государственном уровне.

Предметом данного исследования является процесс информационного обеспечения разработки и реализации социально значимых решений федеральных органов государственной власти России.

Цель диссертационного исследования — построение модели непрерывного процесса информационного обеспечения сопровождения социально значимых решений органов государственной власти.

Цель работы определила постановку и последовательность теоретического, эмпирического и практического решения исследовательских задач:

• проанализировать информационное обеспечение социально значимых решений государственного уровня с позиций системного подхода;

• изучить теоретические и практические подходы к информационному обеспечению процесса разработки и реализации социально значимых управленческих решений;

• проанализировать механизмы оценки и обратной связи в процессе принятия решений;

• оценить факторы влияния на социально значимые решения в процессе их принятия и реализации органами федеральной государственной власти;

• выявить и проследить технологии и каналы оценки и внедрения принятого социально значимого решения;

• определить перспективы и основные тенденции развития информационного обеспечения процесса разработки и реализации социально значимых решений федеральных органов государственной власти России.

Положения, выносимые на защиту.

1. Система информационного обеспечения решений государственной власти должна иметь сложную многоуровневую структуру. Процесс информационного обеспечения носит непрерывный характер и не ограничивается разработкой и принятием решений. Предварительный анализ должен включать не только стандартную информацию, но и учитывать ряд факторов, не относящихся непосредственно к сфере принимаемого решения. Принимая социально значимое решение, необходимо одновременно выявлять оптимальные коммуникативные каналы и формы доведения информации. Подача решений может рассматриваться как совокупность методик доведения необходимой информации, а средства массовой информации (СМИ) — как инструмент. В зависимости от принимаемого решения необходимо оценить уровень и объем информирования, использования административных ресурсов и т. д.

2. Полнота и достоверность информации играют ключевую роль в принятии обоснованных и бесконфликтных государственных решений, а также в разработке механизмов их реализации. Информационное обеспечение принятия государственных решений — это социальный процесс. Социологические методы позволяют внести необходимую для принятия решения информацию и осуществить обратную связь, обеспечивающую эффективное функционирование системы разработки и принятия государственных решений.

3. Отсутствие системного подхода к информационному обеспечению государственных решений, недостаточное использование современных информационных технологий способствуют бюрократизации отношений между элементами общественной системы (органами государственной власти, структурными подразделениями аппаратов органов государственной власти, гражданами РФ и структурами формирующегося гражданского общества) и снижают эффективность принимаемых решений.

4. Законодательно закрепленные требования к концепциям и разработке проектов федеральных законов не содержат всей полноты информации, необходимой для принятия оптимального решения. Выбор критериев информационного обеспечения процесса принятия решений не детерминирован и является творческим актом. Разработка механизмов реализации решения ситуативна и представляет собой область многомерного анализа и синтеза, где некоторые частные параметры могут быть и не оптимальными.

Научная новизна. В данной работе с точки зрения системного подхода определены и объединены два взаимодополняющих уровня процесса информационного обеспечения социально значимых решений: уровень разработки и принятия решений и уровень их подачи и реализации. Показана непрерывность и цикличность информационного обеспечения на всех стадиях разработки, принятия и реализации государственных решений. Дан сравнительный анализ существующих теоретических концепций и практики их реализации.

Указанные вопросы рассмотрены с точки зрения не только социолога, но и практика, принимающего решения и участвующего в сборе информации для организации разработки и реализации решений федеральных органов государственной власти России.

В диссертации автором разработаны вопросы определения критериев приемлемости социально значимых решений, актуальности форм их подачи, зависимости отношения общества к этим решениям от транслирующего их органа государственной власти и используемых средств массовой коммуникации.

Определена взаимообусловленность объективного анализа прогнозируемой и фактической реакции общества на предлагаемое решение, а также зависимость от нее принимаемого решения и способов его реализации.

Теоретической основой диссертационного исследования стали основные положения теории управления, теории социального управления, теории принятия решений, механизмы выработки и внедрения управленческих решений, теория общественного мнения, теория систем управления.

Эмпирической основой диссертационного исследования послужили:

Нормативные документы по информационному обеспечению решений органов государственной власти10, а также вторичный анализ материалов социологических исследований ведущих российских компанийматериалы социологического исследования, проведенного в мае 2004 года группой ученых-специалистов социологического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова под руководством заведующего кафедрой социологии организаций и менеджмента Бутырина Г. Н. и заведующего кафедрой методологии социологических исследований Аверина Ю. П., на тему: «Отношение москвичей к окружным и районным СМИ" — социологическое исследование, проведенное с участием автора при подготовке подходов к реформе Вооруженных сил РФ.

Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии организаций и менеджмента социологического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Ключевые моменты диссертации использовались при разработке положения и постановке задач по создававшемуся в 2003 году отделу социологических исследований Управления информации региональных и общественных связей МВД России. Материалы и результаты исследований докладывались на «круглых столах» Государственной Думе ФС РФ по разработке законопроекта об Общественной палате в 2004 году. Подходы к подаче информации о разрабатываемых государственных решениях, рассматриваемые в диссертации, использовались депутатами фракции и руководством партии «Единая Россия».

Основные положения диссертации изложены автором на конференциях «Россия и социальные изменения в современном мире» (МГУ, 2004), «Российское общество и вызовы глобализации» (МГУ, 2004), «Россия: тенденции и перспективы развития» (ИНИОН РАН, 2004), «Будущее России, стратегия развития» (МГУ, 2005) — во время проведения «круглых столов» в ГД ФС РФ «Правовое обеспечение социально-экономического развития субъектов.

10 Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». федерации Северного Кавказа как фактора решения проблем борьбы с терроризмом и экстремизмом" (30.09.2004).

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по 3 параграфа, заключения, списка литературы и приложений. Содержит 160 страницы текста, 16 рисунков, 6 таблиц, 28 диаграмм, список литературы из 167 наименований, 2 приложения на 10 страницах.

Выводы по главе:

Во многих случаях необходимость принятия решения диктуется его актуальностью, то есть общество готово к восприятию изменений в сфере принимаемого решения. Тогда сам факт проблемной части оценивается адекватно, и акцент восприятия переносится не на само решение, а на способ его реализации. Это наиболее конструктивный подход. Но мы должны понимать, что актуальность решения в различных сферах можно обосновать заранее, подготовив общественное мнение к необходимости его появления, так же, как и выбрать оптимальные каналы воздействия на общество.

Таким образом, можно утверждать, что наиболее подходящим инструментом получения информации для разработки и реализации социально значимых решений государственной власти являются социологические методы исследования. Эти методы дают возможность дополнить необходимую для принятия решения информацию социальным аспектом и осуществить обратную связь, обеспечивающую эффективное функционирование системы принятия государственных решений.

При реализации государственных решений необходимо отслеживать реакцию всей совокупности подсистем, входящих в принимаемую модель общества, при этом каждая подсистема должна учитываться отдельно. Реакция подсистем на одно и то же решение может быть различной и зависит от характеристик подсистемы. Различными будут и коммуникационные каналы распространения информации. Разрабатывая государственное, а значит, социально значимое решение, необходимо построить модель из наиболее значимых подсистем и предусмотреть адекватную обратную связь для проверки реакции общества на осуществляемое воздействие, что должно являться обязательным условием процесса принятия решения.

Глава 2. Информационное обеспечение процесса реализации решений государственной власти России.

§ 1. Информационное обеспечение принятия государственных решений на различных этапах управленческого цикла.

Доказав необходимость информационного обеспечения принятия государственных решений в общем, перейдем к рассмотрению применения конкретных его принципов на различных этапах данного процесса. То есть определим набор информационных принципов, методов и технологий, применение которых необходимо на каждом из этапов динамического цикла принятия решений.

Прежде всего, следует подробно остановиться на вопросе о динамическом цикле принятия решений в государственной политике. Этот вопрос имеет как теоретико-методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность ученым и аналитикам четко описывать политико-управленческие события и систематизировать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений различными органами государственной власти. С другой стороны, достижение ясности в данном вопросе позволяет оптимизировать некоторые процессы управленческой деятельности, повысив уровень их практической эффективности и результативности.

Моделируя управленческий цикл, выразим наиболее общие характеристики и основные фазы, объединяющие процессы принятия решений разными органами государственной власти, и попытаемся выявить характерные особенности информационного обеспечения для каждого из них. Кроме того, определим познавательные границы каждого цикла и критерии выделения в нем внутренних этапов.

Проблематика цикличности принятия решений и построения эффективной циклической модели рассматривается в современных политических и управленческих науках такими учеными, как Г. Саймон, Г. Лассуэлл, Дж. Андерсон, У. Дапн и др. (Simon Н., 1947; Lasswell Н., 1956; Anderson J., 2003; Dunn W., 2004).

Попытаемся дать определение понятия «управленческий цикл решения».

В «Энциклопедии управления и политики» под управленческим циклом понимается «аналитический прием, при помощи которого обозначаются в большей мере ключевые точки, где происходит разработка важнейших публичных решений, дается некое универсальное описание самих конкретных процессов политического управления"59.

59 Kelly R" Palumbo D. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics. — Vol. 2 (ed.) — Hawkesworth M., Kogan. — M. L. — N.Y., 1992, — P. 651−652.

С другой стороны, управленческий цикл признается не просто аналитическим инструментом, а серьезной концептуальной конструкцией (May J., Wildavsky А. (ed.), 1978; Anderson J., 2003).

Американский ученый Дж. Андерсон утверждает, что по сравнению с другими аналитическими конструкциями концепция управленческого цикла имеет пять основных преимуществ60.

1. Позволяет сконцентрировать внимание на динамике поведения официальных лиц и органов, принимающих политические решения, а также на факторах воздействия на ЛПР. При этом необходимо получить ответы на вопросы о ролях и функциях отдельных субъектов принятия государственных решений, а также о значении факторов внешней среды, оказывающих на них влияние.

2. Включает в себя внутренние фазы процесса, выражающие разные виды политической активности, и предполагает способы сопряжения между ними. Понятно, что технологический (процессуальный) анализ любого решения, взятого в отдельности, каким бы содержательным и детальным он ни был, является условным и выступает как допустимая абстракция. Поэтому данная модель отражает ППР в упрощенном виде, в действительности же он более сложен и не всегда выполняется согласно схеме. Любой процесс решения, реально взятый в качестве компонента деятельности, развертывается наряду с другими, подчас многими «параллельными» решениями. Содержание деятельности задает как бы многомерное «пространство» решений. Но даже в этом случае разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.

3. Управленческий процесс достаточно гибок в анализе, имеются широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что если в ходе исследования появляется необходимость в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы или же, наоборот, упростить модель, сделав акцент на фазах, интересующих его в рамках конкретной научной задачи. В нашем случае представляется необходимым выделить несколько дополнительных фаз информационного обеспечения ППР, начиная с получения информации от внешней среды и заканчивая манипуляционными технологиями продвижения решения.

4. Данная концепция позволяет взглянуть на управленческий процесс не столько в статическом и структурном разрезе, сколько с точки зрения его комплексной динамики и развития. Это, с одной стороны, открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной.

60 Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. — Boston — New York, 2003. — P. 29−30. государственной политики, а также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе. Так, для нашего исследования интересной является возможность выявления проблем, «тормозящих» прохождение решения между фазами, с целью последующей выработки технологий их преодоления. С другой стороны, цикличный подход обеспечивает знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в принятии публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом взаимодействие заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятое ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, может повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.

5. Универсальность управленческого процесса — в том смысле, что на него не оказывает воздействия социокультурная или национальная уникальность, хотя его применение должно сопровождаться учетом национальной специфики (политической системы, правовых норм, культуры, психологии и др.).

Несмотря на перечисленные достоинства, стоит отметить и слабые места рассматриваемой концепции.

1. Управленческий процесс представляется комплексной характеристикой, которая не описывается как «линейный» или «циклический» процесс, особенно в рамках демократической системы разделения властей. Принятие на государственном уровне бюджетного решения, которое затронет тысячи подразделений и людей с точки зрения воздействия и исполнения, представляет собой гораздо более сложный процесс, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами. Очевидно, что процесс принятия государственных решений постепенно усложнялся и по мере развития человечества в целом (научно-технический прогресс, рост населения, количественное и качественное развитие общественных институтов и т. п.). Таким образом, принятие какого-либо решения в современном государстве представляется более сложным, чем принятие аналогичного решения в прошлом. То есть в современных условиях ППР редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход между фазами. Чаще всего это набор параллельно идущих в рамках главного процесса субпроцессов, где фазы могут «накладываться» друг на друга, на определенных этапах может происходить возвратное движение и пр. Все это, тем не менее, не отменяет процессуально-циклическую модель, а лишь вносит в нее определенные коррективыв то же время логика движения процесса и его замкнутость сохраняются.

2. На разных этапах продвижения публичного решения в процессе участвуют различные государственные органы и группы заинтересованных лиц (депутаты, чиновники, лоббисты и др.). В процесс зачастую включается много конфликтующих целей. На государственном уровне продвижение решений выглядит скорее как конкуренция (а то и борьба) группировок с разнонаправленными интересами. Это далеко не такой «монолитный» процесс, как в корпоративных структурах, где топ-менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», осуществляя общекорпоративную стратегию. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться при переходе от фазы к фазе. Это зависит от соотношения сил между разными социально-политическими группировками. Учет данных «точек» и воздействующих на решение субъектов позволит прогнозировать его изменение в процессе прохождения фаз и, следовательно, вырабатывать механизмы противодействия данному изменению.

3. Еще одним недостатком рассматриваемой модели некоторые ученые считают ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее таксономическим инструментом, способствующим упорядочиванию многообразной эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений (Lindblom С., Woodhouse Е., 1993; Teisman G., 2000; SabatierP. (ed.), 2001).

Следующим вопросом, встающим перед исследователем, является определение критериев разграничения управленческого процесса на фазы (стадии или этапы).

Обычно в теории пытаются дифференцировать данный процесс с разных точек зрения. В этих целях могут использовать время реакции управляющей системы на изменения среды, особенность управленческих процедур (организационных, человекомашинных) и т. д. Но чаще всего говорят о тех или иных этапах принятия решений, характеризующих последовательность выполняемых задач. Иными словами, число выделяемых различными авторами фаз обусловлено степенью дробности управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами61. В табл. 2 приводятся подходы ведущих российских и зарубежных исследователей к разделению процесса принятия решений.

Наиболее общий подход к разбиению ППР на фазы демонстрируют Дж. Андерсон и У. Данн, выделяющие лишь три фазы: формулирование актуальности задач, подготовка альтернативных вариантов и утверждение решения (Anderson J., 2003; Dunn W., 2004).

61 Дегтярев A.A. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы // Полис. — 2004. — № 4. — С. 130.

Английские ученые Т. Кунц и С. О’Доннел указывают пять этапов процесса принятия решенияроссийский ученый А. Венделин предпочитает выделять восемь фаз, а американский теоретик Р. Рельян настаивает на целесообразности двенадцати этапов — от постановки задачи до сравнения отдельных альтернатив и утверждения плана выхода из проблемной ситуации.

Представляется, что последний из предлагаемых подходов наиболее точно отвечает принципу последовательного уменьшения неопределенности в понимании и решении проблем, который собственно и позволяет ответить на главные вопросы о том, какую проблему надо решить, как это сделать и каков должен быть план оперативного управления ситуацией.

Вместе с тем главным критерием, с которым согласны практически все авторы, является закрепление за каждой фазой процесса определенного функционального предназначения управленческой деятельности. Данный критерий был предложен Г. Лассуэллом в 50-е годы XX в. Ученый считал целесообразным выделение в процессе принятия управленческого решения шести этапов. Заметим, что именно у Г. Лассуэлла отдельно представлена фаза обновления, пересмотра или отмены решения после оценки его эффективности, что представляет собой частичную реализацию принципа обратной связи.

Похожую схему разработали К. Паттон и Д. Савики63.

Однако во всех приведенных схемах присутствует один недостаток, имеющий существенное значение для изучения информационного обеспечения процесса принятия государственных решений.

ППР основывается на двух других блоках управленческого анализа: анализе политической ситуации и политическом прогнозе. Поэтому полная схема принятия решений обязательно должна включать и анализ ситуации, и политический прогноз. Между тем некоторые авторы (К. Симонов) считают, что если анализ ситуации в весьма размытом виде и присутствует в приведенных схемах Г. Лассуэлла (постановка проблемы и поиск информации о ней), К. Паттона и Д. Савики (обнаружение, определение и детализация проблемы), то политический прогноз элиминируется из них полностью64.

62 Иванов В. И., Матвиенко В. Я., Патрушев В. И., Молодых И. В. Технологии политической власти. — Киев, 1994. —.

63 Patton С., Sawicki D. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. — Englewood Cliffs, 1986. — P. 37.

64 Симонов К. В. Политический анализ. — М.: Логос, 2002. С. 38.

С. 233.

Заключение

.

В результате проведенной работы все поставленные исследовательские задачи были решены: рассмотрена система информационного обеспечения социально значимых решений на государственном уровне в виде подсистем информационного обеспечения разработки и принятия решений, а также их подачи и реализацииопределен системный подход к разработке и реализации социально значимых решенийрассмотрены теоретические и практические подходы к разработке и реализации управленческих решенийпроанализированы механизмы оценки и обратной связи в системе принятия решенийоценены факторы влияния на социально значимые решения в процессе их принятия и реализации органами федеральной государственной властивыявлены и прослежены коммуникационные каналы оценки и внедрения принятого социально значимого решенияобозначены перспективы и основные тенденции информационного обеспечения разработки и реализации решений федеральной государственной власти в России.

Наибольшую сложность представлял доступ к информации органов государственной власти по исследованиям, проводимым в ходе разработки и реализации решений. Хотя данная информация так или иначе должна быть представлена в открытых источниках и не является государственной или коммерческой тайной.

Процесс информационного обеспечения принятия решения можно разделить на две составляющие. Первая — обеспечение процесса принятия решения, направленное на оптимизацию решения для всех слоев общества и формирования компромиссов между ними. Вторая, не менее важная составляющая — информационное сопровождение принятого решения.

Системный подход к информационному обеспечению социально значимых решений представляет собой многопредметный подход к формулированию проблем и способов их разрешения, комплексное содержание и полноту, необходимую для принятия адекватного решения.

Социально значимые решения — это любые решения, принимаемые государственными органами и рассматриваемые в аспекте их влияния на общество и изменения ими общественной жизни. Данные решения выступают конституирующим элементом системы, поскольку являются импульсом к взаимодействию ее элементов, выводят систему из равновесия и таким образом способствуют ее развитию.

При реализации государственных решений необходимо отслеживать реакцию всей совокупности подсистем, входящих в принимаемую модель общества, при этом каждая подсистема должна рассматриваться отдельно. Реакция подсистем на одно и то же решение может быть различной, она зависит от характеристик каждой подсистемы. Различными будут и коммуникационные каналы распространения информации. Разрабатывая государственное решение, необходимо построить модель из наиболее значимых подсистем и предусмотреть адекватную обратную связь для проверки реакции общества на осуществляемое воздействие.

Общество является большой, сложной и самодостаточной социальной системой. Главное условие ее существования — отношения между ее взаимосвязанными частями. Организация системы проявляется в тех отношениях между этими частями, с помощью которых поддерживается существование системы как таковой.

Особенность процесса принятия решений заключается в том, что выбор критерия оптимальности не детерминирован и является творческим актом. Причем критерий оптимальности представляет собой область многомерного анализа и синтеза, где некоторые частные параметры могут быть и неоптимальными. То есть все частные функции полезности рассматриваются не как равновесные, а как иерархически упорядоченная система, в которой функции обладают разными весами. Причем содержание процесса принятия решения во многом и заключается в выстраивании «правильной» иерархии критериев.

Степень сопротивления государственным решениям обратно пропорциональна степени совпадения интересов государства и общества. Такая же картина наблюдается, если истинная цель принятия того или иного решения расходится с мотивировками, предложенными при его реализации. Государство должно сформулировать предельные критерии, по достижении которых необходимо пересмотреть иерархию актуальности проблем ради сохранения легитимности власти. Одним из очевидных критериев является прогноз сохранения власти той группой, которая принимает данное решение. Критериями могут быть прогнозы изменения социальной, экономической, политической обстановки в результате несовпадения актуальности задач. Набор таких пороговых критериев должен носить системный характер, то есть следует принимать во внимание совпадение/ несовпадение задач по основным составляющим общественной жизни, а именно социальной, экономической, политической и духовной.

С точки зрения информационного обеспечения деятельность государства, связанная с реализацией решения, характеризуется повышением роли манипуляциопных методик воздействия на общество с целью прохождения принятого решения. При планировании.

151 продвижения решения информация о коммуникативных каналах является основной для оценки воздействия и прогнозирования результатов информационной экспансии.

Система информационного обеспечения решений государственной власти имеет сложную многоуровневую структуру. Процесс информационного обеспечения не ограничивается разработкой и принятием решений. Он носит непрерывный характер. Принимая социально значимое решение, необходимо одновременно думать о его подаче, то есть выявлении оптимальных коммуникативных каналов и форм доведения информации. Сформировав схему принятия решения («получение информации — выработка решенияобратная связь — внесение корректив — окончательное решение»), мы, во-первых, не учитываем многих факторов, влияющих на ЛПР, таких, например, как лоббизм, а во-вторых, забываем о том, что, принимая решение и механизм его реализации, необходимо определить и способы его подачи.

Подача решений (PR — public relations) может рассматриваться как совокупность методик доведения необходимой информации до общественного сознания, а СМИ — как инструмент. В зависимости от принимаемого решения необходимо оценить, когда, где и в каком объеме нужны PR-акции, а также уровень озвучивания и использования административных ресурсов.

Последние несколько лет в сфере интересов исследований о принятии решений всё большее место занимает проблема коммуникации, преследующей, подобно любым другим коммуникационным актам, три основные цели: передачу информации, изменение мнения и поведения информируемых. Ключевым аспектом в этом процессе, несомненно, является изменение поведения, поскольку именно оно составляет стержень управленческих функций в обществе. Соответственно, использование СМИ и контроль содержания передаваемых ими сообщений становится одним из обязательных условий для осуществления, удержания, а в необходимых случаях и завоевания власти (возможности принимать и реализовывать решения на государственном уровне).

Политическая ситуация в России такова, что-то значение, которое имеют реальные политические субъекты (промышленно-финансовые группы, бюрократия и др.), заставляет рассматривать их как весомых, равноправных участников политики. При этом анализ проблемы борьбы за власть, очевидно, смещается от «классической» постановки вопроса о власти и собственности на средства материального производства в плоскость борьбы за власть и собственность на средства производства общественного мнения.

В современном мире управление на основе старых подходов (в том числе и к информационному обеспечению государственных решений) неэффективно. Требуется разработка новых подходов и принципов, отвечающих реалиям настоящего времени.

Важнейшим средством решения государственных задач является применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количественную характеристику ситуации.

Информационное обеспечение принятия государственных решений можно рассматривать как социальный процесс, оказывающий влияние на эффективность деятельности государственных органов и должностных лиц, которые в конечном счете смогут реализовать новые методы и технологии взаимодействия как с общественными структурами, так и в системе государственной службы.

Полпота и достоверность информации играют ключевую роль в принятии обоснованных и бесконфликтных государственных решений и разработке механизмов их реализации. Социологические методы позволяют внести необходимую для принятия решения информацию и осуществить обратную связь, обеспечивающую эффективное функционирование системы разработки и принятия государственных решений.

Успешное принятие государственных решений находится в прямой зависимости от эффективности информационного обеспечения деятельности государственных органов. Английский политик конца XVIII в. Эдмунд Берк писал: «Никто не в силах установить четкие критерии гражданской или политической мудрости. Это — предмет, не поддающийся точному определению. Но, хотя ни один человек не может указать границу, разделяющую.

Г 142 день и ночь, все более или менее сносно отличают свет от тьмы" .

Госслужащие являются непосредственными участниками подготовки и реализации государственных решений. Следовательно, эффективность таких решений напрямую зависит от профессиональной подготовки госслужащих и создания системы информационно-аналитического обеспечения органов государственного управления. Чертами такой системы являются: оперативность информационного обмена, полнота информации на основе интерактивного доступа к многочисленным базам данных, достоверность в результате сравнения и перепроверки информационных источников.

На разных этапах продвижения решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных лиц (депутаты, чиновники, лоббисты и др.). На государственном уровне продвижение решений выглядит скорее как конкуренция (а то и борьба) группировок с разнонаправленными интересами. Большую роль играет образовательный уровень лиц, принимающих решения. В частности, они должны обладать знаниями о методах социологических исследований, которые являются одним из критериев приемлемости решения.

142 Burke Е. Thoughts on the Cause of the Present Discontents (1770). — P. 269.

Рассмотрев процесс принятия решения, можно сделать вывод о том, что все модели его построения в явном или неявном виде подразумевают наличие обратной связи. Информация является неотъемлемой частью анализа проблемы и поиска ее решения, но статическая информация (экономическая, описательная, законодательная и др.) не является достаточной при выработке сложных государственных решений. Необходимы данные о реакции общества на предлагаемое решение. Социологические методы позволяют дополнить необходимую для принятия решений информацию социальным аспектом. Можно в полной мере исследовать эффекты, которые принятое государственное решение оказало на общество: изменение отношения различных общественных групп к государству, чувства граждан по поводу того, удалось ли государству решить ту или иную общественную проблему, и т. д.

Недостаточное использование современных информационных технологий, отсутствие системного подхода к информационному обеспечению государственных решений снижают их эффективность, одновременно способствуя бюрократизации отношений между элементами общественной системы (органами государственной власти, структурными подразделениями аппаратов органов государственной власти, гражданами РФ и структурами формирующегося гражданского общества).

Особенность информационного обеспечения этапа реализации решения заключается в том, что рекламные и РЯ-акции, стратегически запланированные на этапе утверждения, переходят на тактический уровень своей непосредственной реализации. Сюда же «спускаются» и социологические исследования. Здесь оправданно применение всего набора средств убеждения, входящих в арсенал рекламы, РЯ и маркетинга.

Слухи должны быть признаны реальными коммуникативными единицами нашего общения. Они становятся вдвойне значимыми с точки зрения влияния на общественное мнение, поскольку четко указывают на существование идей, которые остались вне сферы влияния средств массовой коммуникации.

Выработка эффективных комплексных решений возможна только при условии учета в системе информационного обеспечения всех вышеописанных факторов. В противном случае есть большой риск столкнуться с другим уровнем проблем — ликвидацией последствий непродуманных государственных решений, а именно социальных возмущений и гражданских конфликтов вплоть до открытой конфронтации с представителями власти.