Конституционно-правовая ответственность в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации: проблемы реализации и развития

Актуальность темы

исследования. В современных условиях проблемы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти приобретают особое значение. Становление правового института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе совпало с конституционными преобразованиями начала 90-х гг. XX в. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, отразила принцип взаимной ответственности государства, его органов и личности. В законодательстве РФ становится заметна тенденция к закреплению оснований и мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. С 2000 года в связи с проведением в России административной реформы, направленной на установление единой системы исполнительной власти в РФ и повышение качества работы органов государственной власти, наблюдается изменение общих подходов к конституционно-правовой ответственности публично-властных субъектов. В действующее законодательство были включены новые формы конституционно-правовой ответственности (отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, удаление в отставку главы муниципального образования)1. Основанием ответственности предложено рассматривать не только правонарушение, но и неудовлетворительные результаты работы органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.

Актуальность темы

исследования обуславливается ролью решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ, их влиянием на формирование пра.

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950- О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90 -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 19. Ст. 2280. вовых институтов отечественной системы права. Характер полномочий Конституционного Суда РФ позволил выделить нормативно-интерпретационную природу его итоговых решений. Правовые позиции Конституционного Суда РФ — правовое явление, закрепившееся в науке, законодательстве, судебной и правоприменительной практике. В настоящее время происходит законодательное закрепление механизма реализации решений и правовых позиций органов конституционной юстиции, однако не все элементы отражены в нормативных правовых актах. Существует проблема соблюдения правовых позиций законодательными органами государственной власти при принятии нового закона, в том числе во исполнение решения Конституционного Суда РФ. Работа в данном направлении будет способствовать единообразному применению положений Конституции РФ на всей территории России.

Теоретической основой исследования послужили научные работы о правовой природе конституционно-правовой ответственности органов государственной власти, политических партий, органов местного самоуправления и их должностных лиц2. В юридической науке отсутствует единый подход к понятию «конституционно-правовая ответственность», целям, функциям и основаниям данного вида юридической ответственности.

Конституционно-правовая ответственность как теоретическая проблема в отечественном конституционном (государственном) праве имеет длительную историю своего развития. В юридической науке изменялись научные подходы к ответственности субъектов публичного права. Во второй половине XIX веканачале XX века (этапе формирования конституционных учреждений в России) исследователи пытались адаптировать положения передовых учений того времени к существовавшей монархической форме государственного правления.

2 Богданова, Н. А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права / Н. А. Богданова // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран: Сб. статей — под. общ. ред. С. А. Авакьяна. — М.: Издат-во МГУ, 2001. — С 76−80- Кокотов, А.Н. Конституционно-правовое принуждение / А. Н. Кокотов // Проблемы права. — 2005. — № 1. — С. 17−21. Колосова, Н. М. Теория констшуционной ответственности: природа, особенности, структура: автореф. дис.. д-ра горид. наук / Н. М. Колосова. — Москва, 2006. — 44 е.- Виноградов, В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя / В. А. Виноградов. — М.: Инстит-т права и публ. политики, 2005. — 420 е.- Кондрашев, А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика / А. А. Кондрашев. — М.: Юристь, 2006; Князев, С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики / С. Д. Князев //Журнал российского права. -2005. -№ 6. С. 81−88.

Отечественное государственное право отличалось от конституционного права стран Центральной и Западной Европы (основанного на принципах парламентаризма, политической и государственно-правовой ответственности правительства перед парламентом) тем, что монархическая форма государственного правления сужала возможность привлечения органов государственной власти и должностных лиц к юридической ответственности. Сформулированные дореволюционной правовой наукой предложения ученых-государствоведов могли стать идейной базой для развития конституционной монархии. В действующем государственном праве России институт конституционно-правовой ответственности не был закреплен.

Советская правовая наука продолжила разработку ответственности органов государственной власти. В большей степени исследовалась позитивная ответственность органов государственного управления перед представительными органами государственной власти, а также ответственность депутатов перед избирателями. С. А. Авакьян в своей научной работе «Государственно-правовая ответственность», опубликованной в 1975 году, отмечает, что участники государственно-правовых отношений «.несут политико-правовую ответственность за свои действия», рассматривает два аспекта государственно-правовой ответственности — ответственность в смысле ответственного поведения, подотчетности и ответственность как применение государственно-правовых санкций, вытекающих из недолжного поведения субъектов государственно-правовых отношений. Под «должным» поведением исследователь понимает поведение субъекта, осуществляющего государственную (политическую) власть, в соответствии с интересами самой власти4.

Начало 90-х годов XX века явилось поворотным моментом в конституционно-правовом развитии нашей страны. Закрепление в конституционном законодательстве России положений о демократическом, правовом характере Российской Федерации, основанном на разделении властей, приоритете прав и.

3 Авакьян, С.Л. Государственно-правовая ответственность / С. Л. Лвакьян // Советское государство и право. -1975. -№ 10.-С. 16−24.

4 См.: Лвакьян, С. Л. Указ. соч. С. 17. свобод человека и гражданина, гарантированности местного самоуправления, поставило вопрос перед научной общественностью о значении ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством, населением. Многообразие существующих мнений ученых по поводу юридической ответственности, а также концепций, осмысляющих её- правовую природу, отражается на научных подходах к конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовая ответственность является необходимым элементом (институтом) в системе конституционного права России. Формирование института конституционно-правовой ответственности в системе отечественного конституционного права с начала 90-х гг. XX века свидетельствует об усилении в структуре правового статуса органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц средств и мер ответственности за ненадлежащее исполнение своих полномочий. До настоящего времени исследователи отмечают, что этот процесс идет «отрывочно и не системно"5. Без решения этой важной задачи под угрозу попадают демократические ценности, составляющие основы конституционного строя Российской Федерации.

Начиная со второй половины 90-х годов, в конституционном законодательстве РФ заметна тенденция к закреплению оснований и мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц. Были приняты Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"6, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"7. В результате проводимой в Российской Федерации муниципальной реформы был принят Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131 «Об общих.

5 Колосова, Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: автореф. дис.. д-ра юрид. наук / Н. М. Колосова. — Москва, 2006. С. 3.

6 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28 августа 1995 года№- 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

7 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"8. Вследствие принятия данного федерального закона, утратил силу ФЗ № 154. За период с 2000 г. по 2009 г. в эти федеральные законы были внесены изменения, скорректировавшие подходы к конституционно-правовой ответственности. Это было вызвано внедрением новых принципов организации и функционирования государственных органов власти (прежде всего исполнительных), реформированием федеративных отношений, перераспределением полномочий между Федерацией и ее субъектами9.

Как отмечено в ежегодном докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год, «важным показателем качества законодательства может быть количество обращений в Конституционный Суд и их анализ с позиции проблем в различных отраслях законодательства и сферах жизнедеятельности"10. На этом фоне следует рассмотреть и оценить влияние органов конституционного правосудия на формирование правовых институтов отечественной системы права. Решения Конституционного Суда РФ и содержащиеся в них правовые позиции способствовали развитию отдельных институтов конституционного права, избирательного права и процесса, муниципального и налогового права, экологического права, уголовного права.

8 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от б октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

9 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205- О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950- О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях»: федеральный закон от 31декабря 2005 г. № 202 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 13- О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»: федеральный закон от 05 апреля 2009 г. № 41 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 14. Ст. 1576- О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 19. Ст. 2280.

10 Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год. URL: http // www. gov. ru /lawmaking / report / 2007/ 52/ index, html (дата обращения 20.02.2008 г.).

Характер полномочий Конституционного Суда РФ позволил ученым выделить нормативно-интерпретационную природу правовых позиций конституционного правосудия, сопоставить их с нормами права, отнести решения Конституционного Суда РФ и правовые позиции к особому виду источника права11.

Реализация правовых позиций Конституционного Суда РФ способствовала развитию правового института конституционно-правовой ответственности. Особое значение имели правовые позиции, в которых раскрывалась юридическая природа и основания конституционно-правовой ответственности12, разъяснялась процедура применения конституционно-правовых санкций13.

В настоящее время происходит законодательное закрепление механизма реализации правовых позиций, отраженных в решениях органов конституционной юстиции, однако не все элементы содержатся в нормативных правовых актах. Существует проблема соблюдения правовых позиций законодательными органами государственной власти при принятии нового закона, в том числе во исполнение решения Конституционного Суда РФ. Установление должного правового регулирования реализации решений (правовых позиций) Конституционного Суда РФ будет способствовать единообразному применению положений Конституции РФ на всей территории России.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования заключается в анализе влияния правовых позиций Конституционного Суда РФ на развитие правового института конституционно-правовой ответственностиобоснование совершенствования существующего механизма реализации право.

11 Авакьян, С. А. Нормативное значение решений конституционных судов / С. А. Авакьян // Вестник Московского Университета. Серия 11. «Право». — 2004. — № 4. — С. 25 — 40.

12 По запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области [Электронный ресурс]: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37−0. Документ опубликован не был. Доступ из Справ. -правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения: 20.11.2006) — По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348.

13 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728. вых позиций в правоприменительной деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти.

Для достижения цели исследования в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:

— проанализировать общетеоретические подходы к конституционно-правовой ответственности, определить её- сущность и признаки;

— исследовать функции конституционно-правовой ответственности и её- место в структуре конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления;

— обобщить научные подходы к понятию «правовые позиции», существующие в отечественной юриспруденции и сформулировать авторское определение правовых позиций Конституционного Суда РФ;

— проследить процесс формирования правовых позиций Конституционного Суда РФ за период с 1996 г. по 2009 г.14 по вопросам природы и сущности конституционно-правовой ответственности, оснований и мер ответственности федеральных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов и должностных лиц местного самоуправления, процедуры реализации мер конституционно-правовой ответственности;

— подвергнуть анализу природу механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулировать определение «механизм реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ»;

— рассмотреть формы реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ, сопоставить их с близкими правовыми категориями: «формы реализации права», «формы реализации решений Конституционного Суда РФ»;

— дать комплексную оценку реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросу конституционно-правовой ответственности в отечественном конституционном законодательстве;

14 В период с 1992 г. по 1995 г. решений по интересующей нас проблеме вынесено не было. // Подсчитано автором. См.: Конституционный суд Российской Федерации: Постановления. Определения, 1992 — 1996 / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. — М.: Новый Юристъ, 1997. — 688 с.

— выработать предложения по совершенствованию механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ в законодательстве Российской Федерации, устанавливающем конституционно-правовую ответственность органов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Особое внимание в исследовании уделено формам реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ в российской правовой системе.

Предмет исследования — взгляды и концепции отечественных ученых, нормативно-правовые акты, регулирующие конституционно-правовую ответственность и механизм её- реализации, а также практика законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти по соблюдению и применению правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам конституционно-правовой ответственности.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания. В процессе исследования были применены следующие методы: диалектический, анализа и синтеза, сравнительно-правовой, логический, системно-структурный, формально-юридический, статистический.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых в области конституционного права и конституционного правосудия, теории государства и права, административного права.

Степень научной разработанности темы исследования. Анализ значительного объема научной литературы позволяет отметить, что вопросы влияния судебной практики, в частности правовых позиций Конституционного Суда РФ, на формирование института конституционно-правовой ответственности не подвергались комплексному правовому исследованию, что может быть объяснимо новизной данного явления.

Теоретические основы исследования составляют труды отечественных ученых по общим вопросам юридической ответственности — Б. Т. Базылева, С. Н. Братуся, Б. Н. Габричидзе, А. А. Иванова, М. А. Краснова, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, Н. С. Малеина, П. Е. Недбайло, И. С. Самощенко, Н. С. Соломенника, Ю. А. Тихомирова, М. Х. Фарукшина, Л. С. Явич.

Для анализа привлекались труды ученых в области теории права — С. С. Алексеева, Н. Н. Вопленко, Л. Н. Завадской, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова,.

A.С. Пиголкина.

Творчески использовались для разработки исследуемых проблем научные работы в области конституционного (государственного) права России М. В. Баглая, A.M. Барнашова, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина, О. Е. Кутафина,.

B.А. Лебедева, М. С. Матейковича, Л. А. Нудненко, Б. А. Страшуна, О. И. Тиунова, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева.

В процессе исследования были проанализированы взгляды ученых по общетеоретическим вопросам конституционно-правовой ответственности (С.А. Авакьяна, М. П. Авденковой, Г. В. Барабашева, И. Н Барциц, Н. А. Бобровой, Н. А. Богдановой, В. А. Виноградова, А. В. Зиновьева, Т. Д. Зражевской, Н. М. Колосовой, А. А. Кондрашева, И. А. Кравца, М. А. Краснова, А. Н. Кокотова, В. О. Лучина, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Ф. С. Скифского, С. Г. Соловьева, А. А. Сергеева, И. А. Умновой, Г. Н. Чеботарева, Д.Т. Шона).

Анализ правовой природы решений органов конституционного правосудия и правовых позиций Конституционного Суда РФ, практики реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ проводился на основе изучения трудов И. С. Бастен, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, В. Д. Зорькина, ч.

B.А. Кряжкова, О. Н. Кряжковой, А. В. Лагутина, В. В. Лазарева, Л. В. Лазарева, М. А. Митюкова, С. Э. Несмеяновой, Е. А. Николаева, М. С. Саликова,.

C.А. Татаринова.

В диссертации использовались работы отечественных государствоведов XIX — начала XX века (В.М. Гессена, А. Д. Градовского, Б. А. Кистяковского,.

Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина), а также зарубежных ученых JI. Дюги, Г. Еллинека.

Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования заключается в комплексном теоретико-правовом анализе влияния правовых позиций Конституционного Суда РФ на генезис института конституционно-правовой ответственности, что в определенной мере является восполнением пробела, имеющегося в отечественной правовой науке.

Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего конституционно-правовую ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также порядка принятия нормативных правовых актов.

Научную новизну диссертационного исследования определяют положения, выносимые на защиту:

1. Обобщение научных подходов к конституционно-правовой ответственности, сложившихся в общей теории права, а также доктрине отечественного конституционного (государственного) права России и анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ позволяет рассматривать конституционно-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности и выделить её- особенности: 1) фактическое основание конституционно-правовой ответственности — совершение субъектом права конституционного правонарушения- 2) юридическим основанием выступают конституционно-правовые нормы, закрепленные в Конституции РФ, а также в иных нормативно-правовых актах- 3) единой процессуальной формы применения мер конституционно-правовой ответственности не существует, а сочетаются судебные процедуры с внесудебными формами привлечения к ответственности- 4) специфика конституционно-правового принуждения проявляется в конституционно-правовых санкциях- 5) субъектами ответственности являются не только органы государственной власти и их должностные лица, действующие на федеральном и региональном уровнях, но и органы местного самоуправления, отвечающие перед государством за ненадлежащее выполнение своих полномочий.

2. Конституционно-правовая ответственность является необходимым элементом (институтом) в системе конституционного (государственного) права России, и развитие на современном этапе этого правового института будет обеспечивать применение конституционно-правовых норм, гарантировать защиту общедемократических ценностей, нашедших отражение в Конституции РФ.

3. Правовые позиции Конституционного Суда РФ следует рассматривать в качестве устойчивых нормативно-интерпретационных положений, сформулированных Конституционным Судом РФ в процессе толкования Конституции РФ, интерпретации смысла иных правовых актов, имеющих отношение к определенной конституционно-правовой проблеме, общеобязательных для правоприменителей. Правовые позиции располагаются в постановлении и (или) отказном определении Конституционного Суда РФ. Проанализировав различные мнения учёных (С.А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, В. А. Кряжкова, М. С. Саликова, Б.С. Эбзеева) о юридической природе правовых позиций Конституционного Суда РФ, выявив и оценив свойства данного правового явления (казуальность, общий, интерпретационный, прецедентный характер, юридическая обязательность), обосновывается вывод о том, что правовые позиции Конституционного Суда РФ следует признать особым видом источника права.

4. Механизм реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ представляет собой систему юридических средств и действий органов государственной власти, в том числе судебных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и юридических лиц, которые учитывают и применяют правовые позиции Конституционного Суда РФ, имеющие общеобязательный характер.

5. Исследование механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ позволило выявить пробелы и недостатки правового регулирования. В диссертации сформулированы предложения по усовершенствованию действующего законодательства РФ:

— в связи с тем, что материальные правовые позиции, имеющие обязательный характер, могут быть закреплены не только в постановлении Конституционного Суда РФ, но и в определении об отказе в рассмотрении дела, целесообразно статью 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Постановления, заключения и определения с позитивным содержанием Конституционного Суда Российской Федерации подлежат в течение 10 дней опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение. Решения Конституционного Суда Российской Федерации публикуются также в „Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации“, а при необходимости и в иных изданиях»;

— в статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» необходимо конкретизировать различия в механизме реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ, в зависимости от их расположения в итоговом решении: «Правовые позиции, выраженные в итоговых решениях Конституционного Суда Российской Федерациипостановлении и определении с позитивным содержанием, обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, физических лиц, юридических лиц. Правовые позиции, изложенные в мотивировочной части решения, устанавливают ориентиры для правового регулирования правоотношений и должны быть учтены правоприменителем. Правоприменители, в том числе и судебные органы, обязаны применять в своей деятельности правовые позиции, нашедшие закрепление в резолютивной части решения Конституционного Суда Российской Федерации»;

— в подпункт 1 части 4 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» включить дополнительные критерии оценки законности содержания уставов муниципальных образований при процедуре их государственной регистрации, а именно соответствие правовым позициям Конституционного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления.

6. Анализ практики Конституционного Суда РФ и нормативных правовых актов по Сибирскому федеральному округу позволил сформулировать рекомендации по усовершенствованию правотворческой процедуры в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ:

— отмечена целесообразность включения в регламент законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ нового вида законопроекта — закон о внесении изменений и дополнений в закон субъекта РФ в связи с признанием его положений (полностью или частично) не соответствующими Конституции РФ решением Конституционного Суда РФ;

— депутатам и другим субъектам законодательной инициативы для повышения качества принимаемых законов особое внимание следует уделить оценке содержания законопроектов, вносимых в региональный парламент на соответствие правовым позициям Конституционного Суда РФ. Ответственный (профильный) комитет курирует процесс рассмотрения законопроекта, поэтому при подготовке заключения принимает во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Значение результатов исследования заключается в разработке и теоретическом обосновании предложений по совершенствованию законодательства, устанавливающего меры конституционно-правовой ответственности и механизм реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ законодательными и судебными органами государственной власти. Рассмотрены формы реализации правовых позиций органов конституционного правосудия.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право России», специальных курсов по проблемам конституционно-правовой ответственности.

Выводы и предложения, сделанные в диссертации, имеют теоретико-прикладной характер.

Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре конституционного и международного права Сибирского университета потребительской кооперации. Отдельные теоретические и практические выводы, изложенные в диссертационном исследовании, отражены в научных публикациях автора, в том числе в научных журналах, указанных в перечне ВАК. Основное содержание исследования было представлено для обсуждения на научно-практических конференциях в Барнауле, Москве, Новокузнецке, Новосибирске, Омске, Томске: межрегиональная научно-практическая конференция «Конституционно-правовые основы реформирования и развития органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации» (г. Новосибирск, НГУ, СибУПК, март 2005 г.), международная конференция «Обучение гражданственности и европейским стандартам в области прав человека» (г. Москва, МГИМО, сентябрь 2006 г.), всероссийская научно-практическая конференция «Право и государство: приоритеты XXI века» (г. Барнаул, АлтГУ, сентябрь 2006 г.), всероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, ЮИ ТГУ, январь 2007 г.), международная научно-практическая конференция «Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы» (г. Новосибирск, СибАГС, февраль 2007 г.), международная научно-практическая конференция «Международные юридические чтения» в Омском юридическом институте (г. Омск, ОмЮИ, апрель 2008 г.), межрегиональная научно-практическая конференция, посвященная 15 — летию принятия Конституции РФ «Конституция Российской Федерации. Проблемы построения демократического общества и правового государства» (г. Новосибирск, СибАГС, декабрь 2008 г.). Предложения и выводы диссертации апробированы при проведении занятий по конституционному (государственному) праву России, муниципальному праву России, организационным основам местного самоуправления со студентами, а по конституционному праву субъектов Российской Федерации, проблемам конституционно-правовой ответственности с магистрантами юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации.

Структура диссертации определяется целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация включает введение, три главы, включающих девять параграфов, заключение, список литературы, приложения.

Заключение

.

Подводя итоги диссертационного исследования, представляется необходимым сформулировать следующие выводы.

Во-первых, современное представление о конституционно-правовой ответственности базируется на положениях, разработанных отечественной правовой наукой предшествующих поколений. Конституционно-правовая ответственность как теоретическая проблема в отечественном конституционном (государственном) праве имеет длительную историю своего развития. Можно выделить три этапа развития доктрины конституционно-правовой ответственности в России: 1) дореволюционный этап (вторая половина XIX в. начало XX в.), в течение которого преимущественно развивалась теоретическая основа конституционно-правовой ответственности органов государственной власти (Государственной Думы, Правительства), а также министров и членов Парламента- 2) советский этап (с 1917 г. по вторую половину 80-х гг. XX века), в течение которого в большей степени исследовалась позитивная юридическая ответственность органов государственного управления перед органами государственной власти, а также ответственность депутатов перед избирателями- 3) современный этап (с начала 90-х гг. XX века) продолжается по настоящее время и характеризуется обобщением предшествующего научного опыта, разработкой доктрины конституционно-правовой ответственности, появлением новых видов ответственности в публичной сфере (федеративная, муниципально-правовая, ответственность в избирательном праве), а также законодательным закреплением санкций конституционно-правовой ответственности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Конституционно-правовая ответственность выступает необходимым элементом (институтом) в системе конституционного (государственного) права России, развитие которого на современном этапе будет обеспечивать применение конституционно-правовых норм, гарантировать защиту общедемократических ценностей, нашедших отражение в действующей Конституции РФ.

Во-вторых, конституционно-правовая ответственность является также самостоятельным видом юридической ответственности, поэтому положения, разработанные общей теорией права в отношении оснований юридической ответственности (фактического, юридического, процессуального), состава правонарушения, элементов состава правонарушения с учетом особенностей конституционного права и входящих в предмет отрасли права общественных отношений, применимы к конституционно-правовой ответственности. Обобщение научных подходов к конституционно-правовой ответственности, сложившихся в общей теории права, а также доктрине отечественного конституционного (государственного) права России, и анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ позволяют рассматривать конституционно-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности и выделить ее особенности: 1) фактическое основание конституционно-правовой ответственности — совершение субъектом права конституционного правонарушения- 2) юридическим основанием выступают конституционно-правовые нормы, закрепленные в Конституции РФ, а также в иных нормативно-правовых актах- 3) не существует единой процессуальной формы применения мер конституционно-правовой ответственностисочетаются судебные процедуры с внесудебными формами привлечения к ответственности- 4) специфика конституционно-правового принуждения проявляется в конституционно-правовых санкциях- 5) субъектами ответственности являются не только органы государственной власти и их должностные лица, действующие на федеральном и региональном уровнях, но и органы местного самоуправления, отвечающие перед государством за ненадлежащее выполнение своих полномочий. Исследование показало, что основания и санкции конституционно-правовой ответственности должны согласовываться с её- целью, т. е. обеспечением верховенства и прямого действия Конституции РФ, соблюдением режима конституционной законности и правопорядка. Поэтому в конституционном законодательстве Российской Федерации важно отграничить конституционно-правовые санкции от властно-организационных мер политического характера. Несмотря на схожесть общественных отношений, в области которых возникает конституционно-правовая и политическая ответственность, различия между ними существенны по целям, функциям, основаниям, санкциям, процедурам.

В-третьих, административная и муниципальная реформы, проводимые в современной России, внесли изменения в конституционно-правовой статус Президента РФ, Государственной Думы РФ и взаимоотношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ, способствовали законодательному закреплению новых мер конституционно-правового принуждения, в том числе конституционно-правовых санкций. Отсутствие чёткого разграничения полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления негативно отражается на результатах их работы (объеме и качестве принимаемых правовых актов, предоставлении социальных услуг населению и юридическим лицам, расходовании бюджетных средств), препятствует реализации мер конституционно-правовой ответственности. Меры конституционно-правовой ответственности должны быть соразмерны объёму полномочий субъекта публичного права.

Обозначенные проблемы в настоящее время находят адекватную реакцию Конституционного Суда РФ. Основные правовые позиции по вопросу конституционно-правовой ответственности были сформулированы Конституционным Судом РФ в связи с проверкой конституционности федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ, законов субъектов РФ по запросам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и судов, а также по жалобам граждан. Исследование показало, что Конституционный Суд РФ поддержал инициативы законодателя и Президента РФ по введению мер конституционно-правовой и федеративной ответственности.

В-четвертых, правовые позиции Конституционного Суда РФ закрепились в науке, законодательстве и правоприменительной практике, но их юридическая природа недостаточно исследована.

Существует много объективных причин: отсутствие в отечественной правовой науке традиций признания судебных решений источником права, новизна конституционной юстиции для российской правовой системы и др. Поэтому предлагается уточнить определение правовых позиций Конституционного Суда РФ — это устойчивые нормативно-интерпретационные положения, сформулированные Конституционным Судом РФ в процессе толкования Конституции РФ, интерпретации смысла иных правовых актов, имеющие отношение к определенной конституционно-правовой проблеме, общеобязательные для правоприменителей. Правовые позиции располагаются в постановлении и (или) отказном определении Конституционного Суда РФ. Анализ различных мнений учёных (С.А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, В. А. Кряжкова, М. С. Саликова, Б.С. Эбзеева) о юридической природе правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также изучение свойств данного правового явления (казуальность, общий, интерпретационный, прецедентный характер, юридическая обязательность) позволили обосновать вывод о том, что правовые позиции Конституционного Суда РФ следует признать особым видом источника права.

Деятельность Конституционного Суда РФ в период с 1996 г. по 2009 г. оказала существенное влияние на развитие конституционного законодательства РФ, устанавливающего меры конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также органов местного самоуправления. Анализ содержания правовых позиций Конституционного Суда РФ показал, что Суд выработал единые подходы к конституционно-правовой ответственности субъектов публичного права: основание ответственности — конституционное правонарушениенормативное закрепление основания ответственности должно быть конкретнымпривлечение к ответственности должно быть обоснованным, а мера ответственности — соразмерна негативным социальным последствиям деятельности субъекта публичного права, что достигается в ходе судебной и законодательной процедурысанкции соответствуют цели конституционно-правовой ответственности, а именно обеспечению верховенства и прямого действия Конституции РФ, соблюдению режима конституционной законности и правопорядка, поддержанию нормального функционирования органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить, что преимущественно материальные правовые позиции обладают общим и обязательным характером. Они содержат предписание федеральному и региональному законодателю по изменению действующего правового регулирования, а также истолкование правовых норм, выявляют новый смысл, расходящийся с первоначальным значением. В определениях с позитивным содержанием подтверждается действие ранее вынесенных правовых позиций Конституционного Суда РФ в отношении дел заявителей. Юридическая сила определений Конституционного Суда РФ в правовой науке недостаточно исследована и не отражена в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Представляется целесообразным законодательно закрепить обязательное опубликование определений с позитивным содержанием в официальных источниках опубликования решений Конституционного Суда РФ («Российской газете», «Собрании законодательства РФ», «Вестнике Конституционного Суда РФ») в течение 10 дней.

В-пятых, в настоящее время происходит законодательное закрепление механизма реализации решений и правовых позиций органов конституционной юстиции. Но не все элементы отражены в нормативных правовых актах (отсутствует указание на формы реализации, недостаточно прописан механизм ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ и неполный учет правовых позиций законодательными органами государственной власти). В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» отсутствуют положения о механизме реализации правовых позиций. Поэтому путем научного анализа (с учетом подходов, разработанных в общей теории права к механизму правового регулирования и механизму реализации права, природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом) было сформулировано определение механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Предлагается рассматривать механизм реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ как систему юридических средств и действий органов государственной власти, в том числе судебных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и юридических лиц, которые учитывают и применяют правовые позиции Конституционного Суда, имеющие общеобязательный характер.

В ходе проведенного исследования были подвергнуты анализу решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, а также результаты деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти РФ по реализации правовых позиций органа конституционного правосудия по вопросам конституционно-правовой ответственности. Это позволило выявить особенности механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам конституционно-правовой ответственности.

На реализацию правовых позиций Конституционного Суда РФ оказывает влияние характер итогового решения, место расположения правовой позиции в решении, сфера правового регулирования. Формулировки правовых позиций также могут препятствовать их эффективной реализации («диспозитивные» содержат общее направление правового регулирования, а «императивные» устанавливают предписания для правоприменителей). Примечательно, что в реали-* зации правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам конституционно-правовой ответственности участвуют субъекты, обладающие публично-правовым статусом (инстанции и субъекты конституционно-правовой ответственности). В качестве инстанций ответственности выступают: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, Президент РФ, Парламент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Имеет место применение правовых позиций гражданином (должностным лицом) в процессе реализации права на обжалование решения юрисдикционного органа о привлечении его к конституционно-правовой ответственности, если это право установлено в законодательстве. Предлагается разграничить юридическое значение правовой позиции в зависимости от места её- расположения в решении. В статье 79 рассматриваемого Федерального конституционного. закона целесообразно указать, что правовые позиции, изложенные в мотивировочной части решения, устанавливают ориентиры для правового регулирования правоотношений и должны быть учтены правоприменителем. Правоприменители, в том числе и судебные органы, обязаны применять в своей деятельности правовые позиции, нашедшие закрепление в резолютивной части решения Конституционного Суда РФ.

В-шестых, анализ действующего законодательства РФ, практики Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, разнообразной правоприменительной практики выявил достаточное количество проблем нормативного закрепления и реализации мер конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Положительное влияние на разрешение проблем может оказать усовершенствование существующего механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ. Особое внимание должно быть уделено соблюдению правовых позиций органа конституционного правосудия законодательными органами государственной власти, а также представительными органами местного самоуправления (при разработке устава муниципального образования), так как на современном этапе в Российской Федерации в наибольшей степени развита конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Анализ законов субъектов РФ о статусе законодательного органа власти субъекта РФ, их регламентов, а также практики Конституционного Суда РФ позволил сформулировать рекомендации по усовершенствованию законодательного процесса на региональном уровне:

1) целесообразно включить в регламент законодательного органа государственной власти субъекта РФ новый вид законопроектов — закон о внесении изменений и дополнений в закон субъекта РФ в связи с признанием его положений (полностью или частично) не соответствующими Конституции РФ решением Конституционного Суда РФ;

2) депутатам и другим субъектам законодательной инициативы для повышения качества принимаемых законов особое внимание следует уделить оценке содержания законопроектов, вносимых в региональный парламент на соответствие правовым позициям Конституционного Суда РФ. Ответственный (профильный) комитет курирует процесс рассмотрения законопроекта, поэтому при подготовке заключения принимает во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Представляется необходимым включить в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» дополнительные критерии оценки законности содержания устава муниципального образования при процедуре их государственной регистрации, а именно соответствие правовым позициям Конституционного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления. Такие рекомендации объясняются тем, что процедура государственной регистрации устава муниципального образования состоит в правовой оценке современного состояния правового регулирования в сфере местного самоуправления и соблюдения процедуры принятия нормативного правового акта. В современных условиях это невозможно без учёта правовых позиций Конституционного Суда РФ. Устав муниципального образования занимает центральное место в системе муниципальных правовых актов, закрепляет систему органов местного самоуправления, формы прямого осуществления населением вопросов местного значения и другие положения, имеющие первостепенное значение для муниципального образования. Базовый Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает обязательного проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органом, принявшим их.