Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы

Вопрос о взаимодействии представительной демократии и административных аппаратов достаточно объемен и сложен и, как предмет научного исследования в современной российской науке, практически находится на начальном этапе анализа.

Настоящее диссертационное исследование концентрируется на одном из аспектов этого вопроса — взаимодействии законодательного корпуса, олицетворяющего высший институт представительной демократии в Российской Федерации и его аппарата, как административного механизма, обеспечивающего реализацию различных функций этого института. Специфика этого аспекта заключается в том, что в конечном счете речь идет об аппаратном обеспечении важнейшего принципа политической демократии — разделения власти. Исследование становления института парламентаризма в современной России через призму взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы важно и актуально по следующим основаниям.

В условиях демократизации, реформирования основных систем жизнедеятельности российского общества возрастает значение института парламентаризма как одного из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Государственная Дума как палата российского парламента, объединяющая народных депутатов, исполняет не только представительские и законотворческие, но и наделена контрольными функциями.

Идеологические и политические дискуссии в обществе и в Государственной Думе, острейшее противоборство политических сил особенно после системного кризиса 1993 года, оказали свое влияние не только на качество принятых в то время законов, но и на характер взаимоотношений депутатов и работников Аппарата Государственной Думы.

В настоящее время идет сложный процесс формирования российского парламентаризма: 10 лет — это небольшой срок для того, чтобы российское общество могло осознать природу парламентаризма, его роль и значение для демократического развития общества. Становление культуры парламентаризма предполагает обеспечение преемственности законотворческой деятельности комитетов, более качественной проработки законодательных актов и механизмов их реализации. Основным условием повышения эффективности деятельности Государственной Думы является сбалансированность взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом Государственной Думы.

Взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы осложняется имеющимися противоречиями.

Одно из них заключается в том, что исполнение контрольных функций Государственной Думы наталкивается на неотрегулированность провозглашенного в 10-й статье Конституции Российской Федерации принципа разделения власти. Во многом по этой причине нынешняя законодательная власть в России лишена полноценной возможности реально влиять на формирование целостной государственной политики в различных сферах, а также определять, наряду с другими ветвями власти, основные приоритеты в деятельности государственных органов, осуществлять контроль реализации принятых законов.

Именно специфика социально-политической ситуации подготовки и принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году не позволила прописать в Основном законе страны достаточно серьезные контрольные полномочия парламента, в том числе, Государственной Думы. Тем не менее, некоторыми контрольными полномочиями палата обладает (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности и некоторые другие). Идеолого-политическое противоборство в стенах Государственной.

1994 — 1995 годах шел достаточно сложный процесс формирования Аппарата, осмысления его структуры, функции, персонального состава, назначение руководителей подразделений и т. д. Сложность этого процесса заключалась в отсутствии в советской истории опыта парламентской деятельности. В это время существовали в отношении формирования Аппарата две основные тенденции. Первая была представлена рядом «демократических депутатов», стоящих на позиции недопущения в Аппарат парламента «старых» кадров, имеющих опыт работы в партийных органах, а следовательно, являющихся носителями ¦ прежней идеологии и методов работы. Представители второй тенденции исходили из необходимости использовать эти кадры, поскольку на подготовку новых кадров и приобретение ими опыта работы уйдет слишком много времени, а результат будет тот же.

Для молодого парламента России очень важен был вопрос о деполитизированности и деидеологизированности Аппарата. Эти принципы были заложены в разработанный первой Государственной Думой Федеральный закон «Об основах государственной службы», который вместе с законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» стали основными правовыми актами, определяющими отношения и статус депутата и работника Аппарата.

Второй этап (1996 — 1999, 2000 — 2003 годы) связан с работой по созданию устойчивых и эффективных отношений между депутатами и Аппаратом, развитием системы обратной связи между ними, совершенствованию аппаратного обеспечения функционирования законодательного органа страны, переходом к плановой работе Аппарата. На этом этапе несравненно больше внимания было обращено на повышение квалификации как работников Аппарата, так и депутатов через различные системы подготовки и переподготовки кадров. Сегодня можно с уверенностью говорить не только о завершении в целом процесса формирования основных систем Государственной Думы, но и их стабильной работе и взаимодействии.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью:

— теоретического осмысления процесса становления парламентаризма в России и в развитых демократических странах с позиции взаимодействия парламентариев и Аппарата палаты парламента;

— эмпирического анализа практики взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы с целью выявления основных проблем, препятствующих эффективной работе законодательного собрания;

— разработки оптимальных технологий и моделей взаимодействия депутатов и Аппарата, а также рекомендаций по их внедрению в практику функционирования Государственной Думы.

Настоящее исследование носит междисциплинарный характер и: лежит на стыке областей права, политологии, истории и социологии. Сегодня можно говорить о формировании новой отрасли научного знания, связанной с комплексным изучением проблем российского парламентаризма — социологии парламентаризма. Именно этой области знания в большей степени принадлежит данное исследование.

Вопросы становления парламентских институтов в России изначально были объектом изучения российских и зарубежных политологов.1 Рассматривались проблемы взаимодействия различных ветвей власти в.

1 Белов Г. А. Институциональная система политической власти// Кентавр.- 1995. N 4 .- С. 142−154- Богаева H.A. Новопашин Ю. С. К вопросу о трактовке понятия «тоталитаризм» западными исследователями// Тоталитаризм: Исторический опыт Восточной Европы.- М., 1995 .- С. 53−67- Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., Юридическая литература,' 1978; Валенсуэла А. Латинская Америка: кризис президентской власти. — В кн.: Пределы власти. Век XX и мир. М., 1994; Виноградов В. Д. О факторах политической стабильности общества// Вестн. С-Петербург. ун-та. Сер.6, Философия, — 1994, — Вып. 2 .- С. 65−73- Возможности либерализма в осмыслении современного мира. (Обзор коллоквиума)// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1994. N 3 .- С. 125−130- Гуторова А. Л. Генезис представительной власти в России и современные проблемы// Политич. теория и практика: тенденции и проблемы: Сб.- М., 1995.Вып. 3 .- С. 3245- Краснов Б. И. Теория власти и властных отношений// Соц.- полит, журн.- 1994, — N 7−8 С. 40−50- Лафитский В. И. Законодательный процесс// Парламент и президент (опыт зарубежных стран).- М., 1995 .С. 20−44- Мези М. Конгресс в системе президентской власти США. — В кн.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом: Пер. с англ./ Под общ. ред. проф. Дж.Тарбера. -М, Издательская группа «Прогресс», 1994; О’Доннэлл Г. Делегативная демократия. — В кн.: Пределы власти. М., Век и мир, 1994; Платон Ф. Исполнительная власть в Пятой Французской Республике. Логика и интерпретация// Президент — Правительство — исполнительная власть: российская модель: [Сб.]. — М., 1997 .- С. 57−68- Шубин A.B. Правящая элита и общество (К проблеме исследования тоталитарных режимов в Восточной Европе)// Тоталитаризм: Исторический опыт Восточной Европы, — М., 1995 .-с. 22−41. демократическом государстве2, организации и эффективности парламентского контроля в России и развитых демократических государствах.3.

Общие вопросы изучения проблем управления Государственной Думой, отдельные их аспекты содержатся в работах и статьях депутатов и руководителей Аппарата Государственной Думы, 4 а также в работах.

2 Азаров НИ. Идея разделения властей и ее реализация в России// Вести. С-Петербург. ун-та. Сер.6, Философия, — 1994, — N 1 С. 19−20- Андрукович ЛЯ. Ветви власти: потенциал взаимодействия// Новые социальные движения в России: (По материалам российско-французского исследования).- М., 1994. С. 91 117- Ковачев Д. А. Принцип разделение властей в конституциях государств: Восточной Европы// Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб.- М. г 1995 .- С. 82−90- Концепция разделения властей: история и современность: Научно-аналитический обзор. — М.:ИНИОН РАН, 1992. (Актуальные проблемы государства и права за рубежом) — Марченко М. Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе// Вестн. Моск. ун-та. Cep. ll, Право, — 1994. N 4 .- С. 14−25- Медушевский А. Н. Идея разделения властей// Вестн. РАН.- 1994.-.- Т. 64 N 1 .- С. 21−31- Медушевский А. Н. Идея разделения властей: история и современность// Социол. Исслед .- 1994. N 1 .- С. 53−69- Лазарев Б. М. Принцип разделения властей: проблемы реализации// Клуб «Реалисты»: Информ.-аналит. бюл, — 1995. N 8 .С. 32−35- Салмин А. М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1996. N 1 .- С. 7−32- Фетисов A.C. Разделение властей — критерий демократического государства// Соц.- полит, журн.- 1995, — N 6 .- С. 8896- Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России// Конституц. право: восточноевроп. обозрение.- 1996. N 3−4 .- С. 2−9- Универсальное и национальное в концепции разделения властей («круглый стол»)/ А. С. Маныкин, М. Н. Марченко, С. В. Чиркин, и др.// Вестн. Моск. ун-та.Сер.12, Социально-полит, исслед.- 1993. N 3 .- С. 3−39.

3 Авакьян С. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия// Вестн. Моск. ун-та. Cep. ll, Право.- 1995. N 4 .- С. 14−27- Анисимов В. М. Гражданский контроль за военными структурами// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1995. N 4 .- С. 152−157- Баталов Э. Без контроля над властью нет демократии// Рос. федерация, — 1994, — N 12 .- С. 2−3- Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления// Пробл. теории и практики упр.- 1996. N 1 .- С. 48, 54−57- Грубер Дж. Контролировать бюрократические структуры// Государственная служба .- M., 1995, — Вып. 6 .- С. 57−78- Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти// Государство и право, — 1996, — N 4 .- С. 88−96- Кряжков В. Конституционный контроль в Российской Федерации// Рос. Федерация .- 1994, — N 10 .- С. 18−20- Мальцев В. А. Парламентский контроль в Российской Федерации// Проблемы государственной власти: Сб.- Воронеж, 1995. Вып. 3 .- С. 51−56- Матвеева О. М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах// Рос. юрид. журн, — 1995, — N 2 .- С. 62−68- Мищенко В. Н. Контроль и проверка исполнения: Из практики работы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации по организации и проверки исполнения принятых законов и иных нормативных правовых актов // Законодат. органы власти субъектов Рос. Федерации. Практика. Мнения. Проблемы, — 1997, — N 1 .- С. 4653- Паламбо Д., Мейнард-Моди Ст. Административная подотчетность и контроль// Государственная служба.- M., 1995. Вып. 6 .- С. 32−43- Рид У. Новое в отчетности государственных учреждений// Государственная служба, — M., 1995, — Вып. 6. С. 95−101- Роуз Ч. Демократический контроль над вооруженными силами// США: Экономика, политика, идеология, — 1995, — N 4, — С. 103−106- Шелищ П. Б. Особенности и проблемы контрольной деятельности парламента Российской Федерации// Вестн. межпарламент, ассамблеи.- 1996. N 3. С. 45−47- Шон Д. Т. Конституционная ответственность// Государство и право.- 1995. N 7, — С. 35−43- Шэфер И. Демократический контроль за государственным управлением// Государственная служба.- M., 1995. Вып. 6. С. 20−31.

4 См.: Рыбкин И. П. Государственная Дума: Пятая попытка: Очерк новейшей истории представительной власти в России. — М.: 1996; Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.:1997; Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. — СПб.: 1997; Селезнев Г. Н. Вся власть — закону!: Законодательство и традиции указного права в России. — М., 1997; Красников Д. Один депутат равен одному миллиону // Деловые люди, 1998. Тихомиров А. И вновь: кадры решают все.// Президент. Парламент. Правительство, 1998; Трошкин H.H. «Непродуманное сокращение может парализовать работу парламента» //. Аппаратвне политики // Российская Федерация сегодня, 2001. — № 1- По новому регламенту: Деятельность Аппарата социологов, политологов и историков, посвященных вопросам государственной службы, 5 становления парламентаризма в России, деятельности нижней палаты парламента.6.

Однако, в основном они носят постановочный характер, без глубокого содержательного анализа.7.

Заметным явлением в изучении проблем деятельности Аппарата в реализации законотворческой функции парламента в современных российских условиях является исследование Ёлчева В: А.8 Им была предпринята попытка осмыслить роль Аппарата в реализации основной функции Государственной Думы — законотворчестве. С этих позиций рассматривается и функционирование различных структурных подразделений Аппарата, особенностей их взаимодействия. Дается описание ряда крупных реорганизаций Аппарата, которые, по мнению автора, были продиктованы объективным развитием законодательного процесса. Отмечены нюансы взаимоотношений Аппарата и депутатов в законотворческом процессе. Однако, рассматривая изменения, происходящие в Аппарате как объективный процесс, автор оставляет в.

Гос. Думы // Российская Федерация сегодня, 1998 и др.

5 Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. — М.: 1996; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. — М.: 1996; Артамонов Ю. Д., Головин Е. Г., Панышева С. А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации. — Н. Новгород: 1997; Государственная служба. Вып. 1−7 — М., 1994;1997; Государственная служба Российской Федерации: исследования, разработки, подготовка кадров. М.:1997; Функционирование государственного аппарата управления. — М.: 1998; Государственное управление: история и современность. — М.: 1998; Государственная служба России' 97: Ежегодник. — М.: 1998; Государственная служба: теория и организация. — Ростов н/Д.: 1998; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти: социологический анализ. — М., 2000; Магомедов КО. Социология государственной службы. — М., 2000; Мельников В. П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. — М.: 2000; Игнатов В. Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. — Ростов н/Д, 2000; Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. — М., 2001.

4 См.: Голубева Е. И. Представительное учреждение в системе государственного управления России. — М., 1995; Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993;1995 гг. — М., 1996; Васецкий H.A., Красное Ю. К. Парламентаризм в действии. -М., 1999; они же. Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерации второго созыва. — М., 1999; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, 2000;2003. — М., 2000; Козбаненко В. А. Система органов государственной власти Российской Федерации. — М., 2000; Политическая элита. Парламент России: 10 лет I съезду нар. депутатов РСФСР. — М., 2000; Парламентаризм и многопартийность в современной России: К десятилетию двух исторических дат. — М., 2000; Ёлчев В. А., Васецкий H.A., Краснов Ю. К. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. — М., 2001; Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1996;1999 гг. — М., 2000; Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии. — М., 2000.

7 Васецкий H.A., Краснов Ю. К. Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерации второго созыва. — М., 1999, с. 25. Ёлчев В. А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М., 1999. стороне оценку роли субъективного фактора, влияющего на структурирование, функционирование и деятельность Аппарата: роли депутатского корпуса и руководства самого Аппарата.

Вопросы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата с учетом опыта стран с развитыми парламентскими институтами отражены в монографии Романова P.M.9 Его работа опирается на ряд социологических исследований: опрос депутатов Государственной Думы о работе Аппарата в 1995 году, экспертный опрос генеральных секретарей парламентов — участников 100-й сессии МПС в Москве в 1998 году, «Эффективность деятельности Федерального Собрания, действующего законодательства и выборы в Государственную Думу в 1996 году» и др. Автор отмечает, что «проблема взаимоотношений депутатов и аппарата является актуальной не только для России, но и для стран с развитыми парламентскими институтами. Так, в ходе опроса генеральных секретарей парламентовучастников 100-й сессии МПС большинство опрошенных (63,6%) считало, что в основном работники аппарата парламента являются исполнителями поручений депутатов. Каждый пятый (21,2%) полагал, что они равные партнеры при подготовке законов. И только 3% опрошенных отметили равноправие парламентариев и аппарата в подготовке и принятии законов» .10.

Таким образом, накоплена обширная научная база, касающаяся положения парламента в системе разделения власти и реализации принципов парламентского контроля в демократическом государстве. Однако остаются практически не1 исследованными вопросы роли аппаратов законодательной власти в этих процессах.

Всё это и обусловило цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.

Цель исследования — определение факторов взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы в процессе реализации конституционных полномочий палаты парламента России. Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. — М., 2000.

10 Там же, с. 204.

Задачи исследования:

— осуществить анализ существующих концепций и теоретических подходов к взаимодействию депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы;

— определить принципы функционально-структурного взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата-:

— выявить «болевые точки» и конкретные проблемы во взаимодействии депутатского корпуса Аппарата, определить пути оптимизации отношений между двумя подсистемами в целом;

— изучить направления взаимодействия Аппарата и депутатов в процессе законодательной, представительной и контролирующей деятельности, в организационном и информационно-аналитическом обеспечении работы Государственной Думыразработать оптимальную модель взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы, обеспечивающую эффективность законодательного процесса Федерального Собрания Российской Федерации.

Объект исследования — процесс институциализации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Предмет исследования — особенности и тенденции взаимодействия депутатского корпуса Государственной Думы и ее Аппарата в процессе реализации конституционных полномочий палаты российского парламента.

Выбор в качестве предмета исследования аспектов взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является не случайным, так как ГосударственнаяДума обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других законодательных органов государственной власти.

Во-первых, депутаты Государственной Думы в отличие от членов Совета Федерации образца 1996 — 2001 годов и абсолютного большинства депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не говоря уже об органах местного самоуправления, работают на профессиональной основе, и их контакт с сотрудниками Аппарата осуществляется ежедневно, а не от сессии к сессии, и в самых разных сферах обеспечения деятельности палаты парламента. Это обстоятельство больше роднит российский парламент с парламентами западных стран, нежели с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, Государственная Дума представляет собой самый крупный законодательный орган государственной власти (450 депутатов и более 1500 сотрудников Аппарата) с устоявшимися и развитыми структурами депутатского корпуса и Аппарата, что позволяет проанализировать различные уровни и направления их взаимодействия. Для сравнения — региональный законодательный орган в среднем насчитывает несколько десятков депутатов и столько же сотрудников аппарата.

Десять лет деятельности Государственной Думы и опыт работы трёх созывов депутатского корпуса позволяют выявить основные тенденции и динамику развития палаты Федерального Собрания, строить прогнозы, делать определенные выводы о складывающейся системе управлениявысшим законодательным органом страны, через него законодательными органами всех уровней.

В-третьих, масштабность и сложность решаемых задач требовали постоянного поиска эффективных и взаимоприемлемых форм и методов работы палаты, в том числе и взаимодействия депутатов и Аппарата в целях обеспечения деятельности федерального законодательного органа государственной власти.

Государственная Дума представляет особый тип социальной организации и сложную систему управления, которая, в свою очередь, состоит из ряда подсистем, различных по функциям.

В современной социологической литературе управление трактуется, как «основанное на, достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей системы) на социальный объект (управляемую подсистему), в качестве каковой может выступать общество в целом, его отдельные сферы: экономическая, социальная, политическая, духовная, а также различные звенья (организации, предприятия, учреждения и т. п.) с тем, чтобы обеспечить их целостность, нормальное функционирование, совершенствование и развитие, достижение заданной цели» .11.

Государственная Дума и представляет собой такую относительно законченную систему и единое целое. Следовательно, и изучение ее должно вестись на основе системного подхода как единого целого во всей совокупности взаимосвязей и взаимоотношений составляющих ее подсистем.

Взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата следует рассматривать не на уровне отдельных отношений депутатов и сотрудников Аппарата, их совместной деятельности, конфликтов и противоречий, а как взаимодействие двух основных подсистем Государственной Думы. Каждая из них действует на собственной нормативной базе, имеет свои задачи, структуру, иерархию, логику функционирования. Взаимодействие этих подсистем представляет собой сложный, противоречивый, во многом малоизученный процесс. Различное правовое и функциональное положение отдельных частей Аппарата, а также сложившаяся структура депутатского корпуса определяют различную степень, сферы и формы их взаимодействия.

В диссертационной работе впервые предпринята попытка рассмотреть выделенный комплекс проблем с позиций политической социологии и социологии управления.

Представительная демократия и административные аппараты, несмотря на неизбежные противоречия между демократическими принципами гласности и ответственности и относительно закрытым характером деятельности аппаратов, могут эффективно взаимодействовать, если базовые политические ценности образуют нормативную основу самих административных структур. Определенная корпоративность, обеспечение служебной тайны, а в некоторых случаях, секретности — необходимое условие функционирования любой бюрократии, но это отнюдь не исключает единого ценностного «поля» или политической культуры демократического типа. Бабосов ЕМ. Социология управления: Учебное пособие для вузов. Минск, 1999. с. 8.

Согласно традиционной теории демократии, ее фундаментальная цель состоит в том, чтобы предоставить рядовым гражданам возможность участия в государственных решениях, которые определяют важнейшие стороны их жизни. Однако, поскольку данная теория описывает определенный идеал политической системы, а не метод его достижения, она чревата трудноразрешимыми проблемами. В современном массовом обществе ни одно государство не является вполне демократическим в строгом согласии с критериями этой теории, поскольку ни в одной стране весь народ не может участвовать в процессе принятия политических решений. Демократия есть «дело степени», т. е. в некоторых странах рядовые граждане имеют большую возможность доступа к процессу принятия политических решений, чем в других.

Степень разрыва между гражданами: и высшим уровнем государственной власти может быть названа «индексом демократии», а увеличение этой степени должно считаться главной угрозой демократическому государственному устройству. Ввиду затруднений, связанных с управлением большими и сложными обществами, разрыв определенной степени сохраняется даже в тех странах, где политическая культура одобряет активное участие масс в принятии решений. Даже в обществах, которые формально демонстрируют свою поддержку принятым критериям демократического режима, задача обеспечения ответственностиадминистративных аппаратов остается актуальной проблемой.

Наличие парламента в стране является одним из главных свидетельств по меньшей мере начала формирования демократического общества. Поскольку парламентаризм как политический институт есть один из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Наряду с законодательной и представительной, важнейшую функцию парламента составляет и контроль деятельности бюрократических структур государственного управления. Несмотря на известные различия, парламентские институты демократических государств сталкиваются со сходными проблемами обеспечения такого контроля. Как пишет известный английский государствовед П. Бромхед, «возросшие масштабы и сложность современной системы управления государством предъявляют к Парламенту новые требования, которым он должен отвечать, чтобы успешно выполнять свою традиционную функцию охраны интересов общества и особенно его денег. Огромная власть, предоставленная правительству, требует наличия уравновешивающего органа, могущего, по меньшей мере, исследовать его деятельность, чтобы удостовериться, что эта власть используется справедливо, разумно и умело. Идея, что таким уравновешивающим органом должен быть Парламент, не нова. Она основывается на той функции, которую Парламент выполнял с самого начала., Изменился лишь характер этой функции, так как средства достижения поставленной задачи должны отвечать новым потребностям. Для того, чтобы Парламент мог успешно справиться с новыми задачами, необходимы следующие условия: информация должна быть полной и достовернойте, кто ее получает, должны быть в состоянии понять, суммировать и проанализировать еедолжна быть разработана соответствующая процедура точной передачи результатов этого анализа» .12 Однако выполнение подобных задач требует штата профессионалов, иначе говоря, аппарата, без которого контролирующая функция парламента, равно как и законодательная, превращаются в фикцию. Поэтому в странах развитой демократии, где высшие представительные органы занимают сильные позиции, на основе практического опыта последовательно пришли к заключению, что попытки ограничить их аппаратные структуры отражают замаскированную тенденцию ослабить контрольные и законодательные функции парламента. По этому поводу американский исследователь Д. Сандквист пишет следующее: «Критика перегруженности Конгресса различными вопросами из-за увеличения ресурсов его аппарата, или попытка контролировать поведение' Конгресса посредством ограничения или сокращения его аппарата означает ложную постановку проблемы причины и следствия. Члены Сената и Палаты представителей сами сначала принимают решение об увеличении индивидуального объема своей работы, а затем расширяют свой аппарат для того, чтобы справиться с этим объемом. Все вместе они твердо решили, что парламентарии должны занимать гораздо более уверенные позиции при контактах с.

12 Бромхед П. Эволюция Британской Конституции, М., Юридическая литература, 1978, с. 177. исполнительной властью в законодательном процессе. Это неизбежно означает увеличение числа законопроектов, инициированных Конгрессом, и более внимательное рассмотрение таковых, предлагаемых исполнительной ветвью власти, с увеличением числа поправок, лимитирующих и ограничивающих свободу усмотрения бюрократии. Законодатели приняли решение о реализации более интенсивного надзора за исполнительными органами власти, требующего увеличения количества слушаний и заседаний, что влечет за собой расширение штата для их организации и проведения. Доминирующая в Конгрессе культура индивидуализма и равенства ведет к расширению инициативы и ответственности, с большим числомзаконопроектов, поправок и участия, что невозможно без аппаратной поддержки. Поэтому для критиков, которые озабочены перегруженностью Конгресса делами и трудностями управления его бюрократией, главной целью является не аппарат Конгресса как таковой, а пересмотр той роли Конгресса, которую он решил реализовать" .13.

Теоретической основой диссертационного исследования явились положения и выводы аналитической социологии Макса Вебераг особенно той ее части, которая касается проблем возникновения и становления парламентаризма на социально-политическом пространстве бывших авторитарных систем, одна из этих проблем — контроль, деятельности административных аппаратов — имеет важнейшее значение длясудьбы политической демократии.14.

Суть позиции Вебера по вопросу о парламентаризме заключается в следующем его суждении (применительно к становлению института парламентаризма в Германии, но это в полном объеме может быть отнесено и к современной России): «Кто вообще ставит будущий вопрос о государственном строе Германии иначе, нежели „как сделать парламент способным к власти?“, тот с самого начала ставит его неправильно. Ибо все остальное — второстепенная работа» .15 Согласно его теории, парламент может быть «способным к власти» благодаря реализации трех его основных.

13 Sundquist, James. The Decline and Resurgence of Congress. Washington, Brookings Institution, 1981, p. 413.

14 Вебер Макс. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества. -В кн.: Политические работы (1895 — 1919) / Пер. с немецкого Б. М. Скуратова. — М.: Праксис, 2003, с. 126.

169.

Там же, с. 187. административные процессы, сохраняется фундаментальное расхождение между двумя позициями. Первая, бихевиористская или менеджериальная, рассматривает бюрократию преимущественно в процессуальном плане, в свете технических критериев «эффективности», в то время как вторая, интерпретативная, идущая от М. Вебера и Р. Бендикса, считает бюрократию по существу политическим формированием в основном потому, что не избираемые профессиональные бюрократы обладают действительной властью. Эти две точки зрения обусловливают контрастирующие между собой выводы относительно взаимоотношений между политикой и бюрократией. Американский исследователь Д. Левитан полагает, что административные методы должны быть совместимы с политической философией, на которой базируется представительная демократия, а поиск надлежащих методов управления должен влечь за собой поиск: способов насыщения административного механизма демократической философией. По его мнению, «демократическое правительство означает демократию в административном процессе. Высшая важность состоит в том, что административные механизмы, создаваемые для исполнения законодательства, должны быть проникнуты демократическим духом и идеологией. Немецкий историк Нибур суммировал эту позицию в одной фразе: Свобода зависит несравненно более от администрации, чем от конституции. Административные процедуры не могут быть пересажены из одной системы правительства в другую, но должны обладать глубокими корнями в политической и социальной философии, лежащей в основе их собственной политической системы» .18.

Соответственно различаются и методологические взгляды: методология интерпретативного подхода, в отличие от бихевиористского, делает упор на индивидуализирующих способах получения информациинеформальных интервью, изучении случаев, анализе документов и т. д.

Специфика и сложность предмета настоящей работы требует использования широкого спектра методов, принятых в правовых,.

18 Levitan, David M. Political Ends and Administrative Means. — In: Stivers, Camilla (Ed.) Democracy, Bureaucracy, and the Study of Administration. Westview Press, Oxford, 2001, p. 28. исторических, политологических, социально-психологических и социологических исследованиях.

Методологическую основу составили системный, структурно-функциональный, сравнительный подходы, социологические и статистические методы изучения общественных процессов, анализа документов.

Нормативные и функциональные аспекты взаимодействия законодателей и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, необходимые для понимания институциональной среды вопроса, рассматриваются диссертантом с позиций социологии управления. В этих целях в диссертационном исследовании применяется институциональный анализ.

Кроме общенаучных методов, автор использовал структурно-функциональный метод, помогающий раскрыть взаимосвязи различных элементов сложной системы парламента, а также логический, типологический, классификационный, сравнительный и сравнительно-правовой методы.

Также использовались методы, применяемые в прикладных социологических исследованиях. Прежде всего, речь идет об экспертных методах. Экспертами выступали депутаты, руководители Аппарата и его структурных подразделений, руководители аппаратов комитетов, работники Аппарата Государственной Думы. При этом применялись методы анкетирования, очного и заочного опроса экспертов, коллективного обсуждения как проблемы в целом, так и предложенных заранее концепций и программ. Широко использовался статистический метод.

Методы контент-анализа применялись ко всему массиву обширной базы данных стенограмм заседаний Государственной Думы. Метод аналогий применялся при изучении опыта организации и деятельности зарубежных парламентов, в основном, взаимодействия членов Конгресса США и его персонала.

За десять лет работы Государственной Думы трех созывов накоплен большой статистический материал, отражающий через количественные характеристики различные аспекты деятельности Государственной Думы. Прежде всего, это документы нормативно-правового характера, определяющие исходные положения в системе управления Государственной Думы: Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», действующий Регламент Государственной Думы, Положения об Аппарате Государственной Думы его структурных подразделений (управлений, отделов, аппаратов комитетов), регламенты работы депутатских объединений, парламентские процедуры, утвержденные Руководством Государственной Думы и т. п.

Важную информацию о взаимодействии и взаимоотношении структурных подразделений Аппарата Государственной Думы содержат широко используемые в диссертации планы и отчеты о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений, которые стали регулярно готовиться со второй половины 1996 года.

Весь этот материал активно использовался при анализе функционирования элементов системы.

Целью выявления мнения депутатов Государственной Думы о работе Аппарата и его структурных подразделений явились результаты ежегодных социологический опросов «Деловая культура депутатов и сотрудников Аппарата Государственной Думы: состояние и проблемы», проведенных автором с 1996 по 2003 годы. Всего было опрошено 500 человек по репрезентативной квотной выборке, представляющей две социально-профессиональные группы респондентов.

Особое место в исследовании занимают результаты анализа голосований депутатов на пленарных заседаниях, проведенного автором за период с 1996 по 2003 годы с целью определения механизмов принятия решений в Государственной Думе. Всего проанализировано 540 документов.

Значительную информацию дали результаты контент-анализа стенограмм заседаний Государственной Думы, планов и отчетов о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), отчетов Аппарата.

Государственной Думы и его структурных подразделений, в том числе, отчетов управлений (Правового, Аналитического, Организационного, Пресс-службы), проведенного автором с целью определения проблемного поля взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом, характера взаимодействия частоты контактов. Всего проанализировано 900 документов за 1994 —2003 годы.

Результаты качественного анализа стенограмм восьми встреч руководства Аппарата и структурных подразделений Аппарата Государственной Думы с депутатами — членами депутатских объединений и их аппаратами в 1998 — 1999 годах, инициированных и организованных автором, позволили выявить нерешенные проблемы, определить источники конфликтных ситуаций, сбоев во взаимодействии элементов аппаратного обеспечения управленческой деятельности депутатского корпуса.

Использовались результаты социологического исследования «Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы», проведенного в рамках программы ТАСИС 19 с участием автора в 1998 году. Всего было опрошено 300 человек.

Проводился вторичный анализ результатов:

— социологического мониторинга «Народ и власть», проведенного Социологическим центром РАГС в мае 2002 года (руководитель В.Э. Бойков), в ходе которого было опрошено 2000 респондентов в 25 субъектах Российской Федерации по репрезентирующей российское население вероятностной многоуровневой квотной выборке;

— социологического исследования «Реформа государственной службы», проведенного Социологическим центром РАГС в октябре 2003 года в 20 субъектах Российской Федерации (руководитель В.Э. Бойков). Опрошены 1500 человек по квотной выборке, репрезентирующей: население, а также 200 экспертов — руководителей и работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

19 Результаты работы и перспективы развития Аппарата Государственной Думы (отчет по итогам 1994;1995 гг.). М.:1995 (подготовлен Отделом развития систем обеспечения) — Аппараты комитетов V Государственной Думы ФС РФ (Общая характеристика, итоги и анализ работы 5а 1994;1995 годы). М.:1995 (подготовлен Отделом по работе с комитетами, комиссиями, фракциями и депутатскими объединениями) — Аналитический отчет по результатам социологического опроса сотрудников Аппарата и депутатов ГД. М.: РАГС, 1995. Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы (ТАСИС). М.:1998.

Материалы этих исследований, в значительной степени использованные автором при подготовке диссертации, составили их эмпирическую базу.

Диссертация развивает малоисследованную область социологических знаний, связанных с процессом становления парламентаризма в России, и, в частности, изучения и определения реальной роли, влияния и взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы как высшего органа законодательной власти в процессе реализации его основных функций — законодательной, представительной и контролирующей.

В рамках этого направления диссертантом получены следующие результаты, содержащие новизну.,.

1. Выявлены сущностные особенности становления российского парламентаризма:

— однотипность организации и взаимодействия: аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления с их депутатами;

— совпадение перспективных интересов аппаратов органов законодательной власти всех уровней с интересами формирующегося в России гражданского общества.

2. Раскрыты институциональные и функциональные основы в конкретных условиях взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:

— уточнены роль и место Аппарата Государственной Думы в системе административных структур высших органов государственной власти, зависимость его структуры и функций от фактической роли самого парламента в политической системе;

— определен статус Аппарата в системе парламентской деятельности, фиксированный в нормативно-правовом поле;

— выявлена полнота и качество нормативно-правового регулирования взаимоотношений депутатского корпуса и Аппарата, раскрыта сущностная. сторона функций, выполняемых Аппаратом в интересах депутатского корпуса.

3. Определены возможности и условия практического применения зарубежного опыта взаимодействия членов парламентов и персонала (аппаратов) в условиях развития российского парламентаризма. Обоснована необходимость формирования Независимой службы (экспертной службы) в российском парламенте, путем объединения соответствующих подразделений Аппарата, что исключает влияние различных политических интересов при принятии законодательных решений. Это в конечном итоге позволяет избежать заведомых провалов в политике.

4. Определены пути оптимизации организационного и информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы как совокупности мер, средств и способов организационного, методического и информационно-аналитического характера, направленных на налаживание взаимодействия и координацию действий структурных подразделений Аппарата, организацию контроля и проверки исполнения по вопросам распределения функций,. планирования, организации работы и информирования о её результатах.

5. Выявлены конкретные проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:

— вынужденная необходимость Аппарата, призванного оказывать поддержку законодательной, представительной и контролирующей деятельности парламента, участвовать в его политической деятельности, что ведет к снижению качества принимаемых законов за счет политизации их содержания;

— несбалансированность законодательной нагрузки на комитеты и работников их аппаратов, которая до сих пор является одним из самых «узких» мест в работе всего Аппарата Государственной Думы;

— недостаточность профессионализма и специальных знаний в правовой области у депутатов,.а особенно у работников Аппарата, набор которых в аппараты комитетов и депутатских объединений осуществляется во многом не по профессиональным качествам, а по политической ориентации;

— неудовлетворенность депутатского корпуса работой Аппарата в области обеспечения депутатов аналитическими материалами, прежде всего, по таким проблемам развития общества, которые требуют неотложного законодательного регулирования, а также повышению эффективности законодательного процесса.

6. Определены основные перспективные направления эффективного развития организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности Государственной Думы, парламентского контроля практической деятельности отраслевых органов управления в системе государства. В связи с этим предложено:

— ввести в Аппарат Государственной Думы функциональное подразделение, осуществляющее стратегическое планирование или управление развитием, организационная работа которого нацелена на эффективное взаимодействие депутатского корпуса и работников Аппарата;

— сформировать в Аппарате палаты полноценные экспертные структуры с квалифицированными специалистами в соответствующих отраслях законодательства, что крайне необходимо при анализе и оценке законопроектов, поступающих как из высших исполнительных органов государственной власти, так и от всех субъектов права законодательной инициативы;

— объединить в Аппарате Государственной Думы все подразделения, занимающиеся информационным и аналитическим обеспечением во главе со структурой, в функции которой, помимо координации работы всего блока, входило бы обобщение и анализ информационных потребностей депутатов и постоянное совершенствование комплекса информационно-аналитических услуг.

7. Разработана оптимальная конструкция организации законодательного процесса по сравнению с реально действующей моделью.

Положения и выводы диссертационной работы могут быть внедрены в деятельность Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправлениямогут быть использованы для методологической разработки проблем, связанных с взаимодействием структурных подразделений Аппарата законодательного органа и депутатским корпусом, при оптимизации структурно-функциональных изменений деятельности соответствующих подразделений.

Положения и выводы исследования могут быть также использованы в учебном процессе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при чтении курсов по социологии управления, политической социологии и социологии организаций.

Основные положения и выводы диссертации нашли своё отражение:

1. В публикациях автора объёмом 14,8 п.л.:

— Воробьёв И. В. Проблемы взаимодействия депутатского корпуса и аппарата Государственной Думы. // Общероссийский профессиональный журнал «Консалтинг». (Политика, экономика, управление, организация, новые технологии бизнеса). -М., 2000. — 0,3 п.л.;

— Воробьёв И. В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XII (сентябрь-декабрь 2000 года). Издание Государственной Думы. -М., 2001. — 7 п.л.;

— Воробьёв И. В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XIV (сентябрь — декабрь 2001 года). Издание Государственной Думы. -М., 2002. — 5 п.л.;

— Воробьёв И. В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XVIII (сентябрь — ноябрь 2003 года). Издание Государственной Думы. -М., 2004. — 2,5 п.л.

2. В выступлениях и докладах автора:

— на встречах с членами парламента Великобритании, руководящими работниками Британского Совета, структурных подразделений аппаратов Палаты общин и Палаты лордов в рамках Программы Российско-Британского сотрудничества (Лондон, 27 — 31 ноября 2000 года);

— на международной научно-практической конференции «Законодательная и представительная власть: история и современность» (Санкт-Петербург, 18−22 апреля 2002 года);

— на семинаре-совещании руководителей информационно-аналитических служб аппаратов парламентов государств — участников Содружества Независимых Государств «Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти» (Москва, 6−7 апреля 2004 года);

— на ряде «круглых столов» и парламентских слушаний, проводимых в Государственной Думе комитетами и депутатскими объединениями.

Автором диссертации разработана программа внедрения организационных инноваций, совершенствования структуры Аппарата и функций отдельных его подразделений, целью которых является оптимизация взаимодействия депутатского корпуса иАппарата Государственной Думы.

В соответствии с целями и задачами исследования, представленная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

В первой главе «Институциональные основы становления парламентаризма в современной России» исследуются институциональные и функциональные основы взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы, дается сравнительный анализ статуса и деятельности персонала Конгресса США, освещаются социологические подходы к проблемам взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы.

Во второй главе — «Практика взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы» исследуются практические аспекты поддержки Аппаратом деятельности депутатов Государственной.

I. *.

Думы в основных сферах их полномочий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Развитие российского парламентаризма находится еще в стадии своего становления. Это проявляется в неразвитости и противоречивости конституционных норм, относящихся к полномочиям и вопросам ведения как Федерального Собрания Российской Федерации в целом, так и его палат в отдельностинезавершенности законодательного решения вопросов формированияпалат парламента, а, следовательно, и вопросов их деятельностиналичие кризисных проявлений в системе российского бикамерализма. По-прежнему отсутствуют единые алгоритмы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального центра, что приводит к. созданию в целом противоречивого законодательства, нарушает единство правового пространства Российской Федерации.

Важным показателем зрелости парламентской системы является и оптимальное решение проблемы взаимодействия законодательного органа и аппарата, обеспечивающего его деятельность по реализации: конституционных полномочий.

Исследуя проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы на протяжении десяти лет ее работы, автор пришел к ряду наблюдений и выводов.

1.В российском парламенте сложился определенный тип взаимодействия депутатов и его аппарата, который с небольшими вариациями воспроизводится, в том числе, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменение порядка формирования Совета Федерации и последовавшие затем реорганизации палаты и аппарата, вновь продемонстрировали устойчивость этого типа взаимоотношений.

Природой данного типа взаимодействия двух структур являются как традиции, сложившиеся в практике управления российского и советского общества, так и определенные последствия влияния административно-командной системы. Это проявляется в выстраивании отношений между депутатами и работниками аппарата как отношений «начальникподчиненный» — в значительном влиянии личностного фактора при формировании кадрового состава аппаратав правовой и социальной незащищенности аппарата, отсутствии гарантий стабильности работы аппарата в результате смены депутатского корпуса или руководства палаты и аппаратасуществование политических предпочтений в отношениях депутатов и аппарата и т. д. Ограниченные финансовые возможности, выделяемые государством для обеспечения деятельности палаты, порождают существенное различие в возможности удовлетворения своих потребностей депутатов и аппарата, что не способствует гармонизации их отношений.

Рассмотрение функционального и структурного аспектов во взаимодействии депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы отчетливо характеризует сложившийся тип взаимоотношений. Однако эта проблема имеет несколько аспектов, требующих дальнейших исследований, предметом которых должны стать социально-психологические и морально-этические аспекты взаимоотношений, возникающие между депутатами и Аппаратом в результате совместной работы.

2. В настоящее время в целом не сформирована нормативно-правовая основа, регулирующая взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы. Законодательными актами, отчасти регулирующими эти отношения, являются Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации». Отношения депутатов и их помощников также фрагментарно определяет Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Внутренним документом, в котором содержатся отдельные сведения по проблеме, является Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому взаимодействие складывается в целом стихийно в результате реализации функций каждой из структур палаты. Попытки урегулировать взаимодействие депутатов и Аппарата предпринимаются в большей степени со стороны последнего — через разработку концепций аналитического, правового, информационного, организационного и прочего обеспечения деятельности палаты. Однако без достаточной законодательной и нормативной базы эти попытки будут явно недостаточными.

Федеральные законы «Об основах государственнойслужбы в Российской Федерации» и «О системе государственной службы в Российской Федерации» не отражают всех потребностей развития парламента. В большей степени они подходят для сотрудников исполнительных органов государственной власти. В развитых странах под государственными служащими, как изьестно, понимают, прежде всего, чиновников исполнительных органов власти. Парламентская деятельность обладает определенной спецификой, как обладает спецификой и аппаратное обеспечение этой деятельности. Поэтому большинство вопросов взаимодействия депутатов и Аппарата могли бы быть урегулированы в рамках закона о парламентской службе или о парламентских служащих, как это сделано в ряде стран.

Но более перспективным представляется включение раздела об Аппарате парламента в законопроект о Федеральном Собрании Российской Федерации — парламенте России, по аналогии с соответствующим разделом в законе о Правительстве Российской Федерации. Однако принятие этого законопроекта пока весьма проблематично.

3. Исследование такого важнейшего условия повышения эффективности работы парламента, как достижение оптимальных параметров взаимодействия депутатов и Аппарата, должно вестись на соответствующем научном уровне. В Государственной Думе в настоящее время нет структуры, в функцию которой входило бы отслеживание процессов, происходящих в рамках палаты, и выдача необходимых рекомендаций.

В настоящее время основным источником предложений по совершенствованию обеспечения работы Государственной Думы являются опросы депутатов (поименные и пофракционные) о работе Аппарата. Таким образом, задействованной оказывается только одна сторона, в силу чего отсутствуют как объективная информация, — так и всесторонние рекомендации.

В этой связи было бы целесообразно создать специальную социологическую службу при Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы ГД под патронажем председателя Комитета или его заместителя. При этом важно учесть положительный опыт деятельности на первом этапе работы палаты самостоятельного Отдела развития систем обеспечения в Аппарате Государственной Думы. Реализация рекомендаций такой службы одновременно с принятием правовых основ взаимодействия депутатов и Аппарата позволила бы в значительной степени разрешить возникающие проблемы. Опыт работы западных парламентов показывает пример их решения.

4. Изучение работы парламента показало, что наиболее активное взаимодействие депутатов Государственной Думы и Аппарата происходит в области законотворческой работы. Здесь и возникает основное количество проблемных ситуаций. Это связано не только с тем, что эта сфера является основной в деятельности Государственной Думы, но и с тем, что парламент объективно не может «переварить» такие объемы работы. В отличие от западных парламентов, где до 80% законопроектов вносится Правительством, в Государственной Думе основными поставщиками законопроектов являются сами депутаты. Однако возможности и квалификация как депутатского корпуса, так и Аппарата, а также численность последнего недостаточны для глубокой специализации по всему кругу рассматриваемых Государственной Думой вопросов. Ситуация усугубляется тем, что привлечение внешних экспертов затруднено в связи с недостатком финансирования, а работа Информационно-аналитического управления недостаточно ориентирована на законопроектную деятельность. В долгосрочной перспективе решение проблем, возникающих во взаимодействии депутатов и Аппарата в этой области, лежит за пределами палаты и связано с принципиальным изменением соотношения количества представляемых законопроектов между законодательным органом и Правительством. В ближнесрочной перспективе для решения возникающих проблем необходимо принципиальное изменение структур и функций Аппарата Государственной Думы, сосредоточение всех его ресурсов в руках руководителя (сейчас фактически аппараты комитетов и депутатских объединений находятся в подчинении их председателей) и право «командировать» сотрудников Аппарата в комитеты и комиссии в зависимости от их загруженности законопроектами. Одновременно это потребует принципиально иного подхода к подбору кадров и, прежде всего, их квалификации. Так сделано в большинстве классических парламентов. Однако такие подходы не во всем поддерживаются депутатами Государственной Думы.

5. Изучение проблемы показало, что следующей сферой активного взаимодействия депутатов Государственной Думы и Аппарата является аналитическое обеспечение работы палаты. Информационно-аналитическое управление занимало в анализируемый период одно из ведущих мест по количеству претензий, предъявляемых депутатами к работе Аппарата. Проведенный анализ показал, что такая ситуация возникла в результате несоответствия между теми функциями, которые объективно должно было выполнять Управление, и теми функциями, которые депутаты возложили на него. Основная функция Информационно-аналитического управления в законодательном органе — анализ состояния законодательства и формирования единого правового поля. Однако по требованиям депутатов основной функцией Управления стала выдача научно-справочной информации, которую оно объективно не могло выполнить. В соответствии с мировым опытом такую функцию выполняют обычно научные службы, находящиеся: вне структуры парламента и насчитывающие сотни сотрудников.

Очевидно, что если по-прежнему ориентироваться на субъективное мнение депутатов, как единственный источник развития организации парламентского Аппарата, то последний неизбежно обречен на постоянное отставание от растущих потребностей депутатского корпуса, на постоянную неудовлетворенность депутатов его работой. Данные выводы относятся к обеспечению не только аналитической и законодательной, но также, в значительной степени, представительной и контрольной деятельности парламента.

6. Анализ функционально-структурного аспекта взаимодействия позволяет сделать вывод о зеркальном отражении структуры палаты и структуры его Аппарата. Такая схема обеспечения является наименее эффективной, поскольку аппараты комитетов и депутатских объединений в миниатюре многократно воспроизводят структуры и функции центрального Аппарата, сосредоточивая у себя организационное, аналитическое, информационное, правовое и прочее обеспечение, тем самым создавая проблемы дублирования функций в Аппарате. Кроме того, такая схема является наименее подвижной и не позволяющей оперативно перераспределять ресурсы аппаратного обеспечения, в зависимости от изменения потребностей в том или ином виде обеспечения. Один из важнейших критериев эффективности аппаратного обеспечения работы парламента — его технологичность. Представляется, что наибольшие достижения в этой области лежат на пути разработки и внедрения парламентских процедур.

Важно, чтобы противоречия между достигнутым сегодня уровнем обеспечения депутатского корпуса и растущими требованиями к нему служили источником развития парламента в целом, а не источником постоянно воспроизводящихся конфликтов между депутатами и Аппаратом Государственной Думы.