Разработка методов и инструментов оценки качества механизмов электронного участия на сайтах электронного правительства

Актуальность темы

исследования.

Начиная с 2000 года внедрение новых принципов управления государством с широким использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) — один из стратегических приоритетов развития многих стран. В частности, Европейского Союза, США и других. Активно используется понятие «электронное правительство» (далееэ-правительство, ЭП). Переход на качественно новый уровень государственного управления — одна из целей Административной Реформы в РФ. В рамках данной реформы внедряется ФЦП «Электронная Россия» (2002;2010) [47].

Теоретические основы и практические аспекты применения ИКТ в государственном управлении и создания ЭП разрабатывались в работах Т. Беккера [54], К. Беллами [76], Дж. Тейлора [80], Д. Гарсона [63], Дж. Фоунтейн [62], Д. Норриса [71], Е. Панопулу [75], Т. Ундхайма [59] и др., а также в рамках проектов ООН [56, 83−86], Всемирного банка [78,82], Gartner [53], Microsoft [69], Процесс Консалтинг [14]. Среди отечественных ученых, внесших вклад в комплексное изучение различных аспектов ЭП, можно отметить работы В. И. Дрожжинова [7], А. Е. Шадрина [51], О. Голубицкого и Е. Шевчука [3], Ю. В. Ирхина [10], Л. В. Сморгунова [40], А. Н. Кулика [15], Д. С. Черешкина, Г. Л. Смоляна и В. Н. Цыгичко [50], А. В. Данилина [5], A.B. Павроза [34], Т. И. Жуковой [9], Ю. С. Попкова [45], О. Б. Пака [74], В. Г. Матюхина [30] .

Концепция э-правительства обобщается в работе на три ключевых постулата: открытость или публичность, электронное участие (э-участие, ЭУ) и онлайн-транзакции. В зарубежных разработках более-менее сбалансировано реализуются все три аспекта. Однако, при реализации Федеральной программы «Электронная Россия» наименьшее внимание было уделено вопросам разработки и применения инструментов э-участия. Это обусловило разрывы обратных связей между создателями сайтов ЭП и пользователями. Между тем, именно постулат инструментов э-участия является весьма значимым для распространения современных методов государственного управления и развития гражданского общества.

Реализация принципов и процедур э-участия зависит, во-первых, от того, как при разработке сайтов министерств и ведомств достигается простота и доступность инструментов ЭУ для пользователей (граждан, объединений, бизнес-структур и ведомств), во-вторых, от степени активности применения этих инструментов пользователями и, в-третьих, тем, как организован учет мнений при разработке значимых социально-экономических решений. Очевидно, что недостаточное внимание, уделяемое разработке инструментов э-участия, сказывается негативно на эффективности деятельности ЭП.

При изучении публикаций и анализе сайтов ЭП не было выявлено метода, который позволял бы систематическим образом оценивать наличие понятных и эффективных инструментов ЭУ и механизмов обратной связи (механизмов ОС), а также «дружелюбность» сайтов ЭП по отношению к пользователям. Под инструментами ЭУ и механизмами ОС здесь понимаются такие способы взаимодействия пользователей с представителями органов власти в рамках ЭП, как методы получения мнений различных групп граждан органами государственной власти, методы участия граждан в принимаемых решениях, методы контроля деятельности, методы получения пользователями необходимой информации от представителей министерств и ведомств.

Отсутствие методики оценки и мониторинга состояния сайтов ЭП с точки зрения ОС не способствует рационализации работы ЭП в целом. Отметим, что наличие такого «измерительного» инструмента не было выявлено при изучении работ зарубежных ученых.

Объект исследования: системы и процедуры отношений между разными группами пользователей и федеральными министерствами и ведомствами, строящиеся в виде инструментов ЭУ и механизмов ОС, действующих в рамках информационных ресурсов (сайтов) ЭП РФ.

Остановимся подробнее на описании объекта исследования. Управляющая система ФОИВ (87 ведомств и министерств) имеет ряд потребностей и обязательств по отношению к объектам управления — гражданам и юридическим лицам. Определены системы отношений и процедур отношений между ФОИВ и тремя группами: граждане, компании, иные социально-экономические институты. Последняя группа включает в себя региональные, муниципальные органы исполнительной власти, НКО, исследовательские организации и др. Реализация взаимодействия объектов и субъектов управления в данной системе организована с помощью приемных, телефонных центров (call-centers), письменных запросов по почте, обращений граждан к представителям ФОИВ. Эти механизмы без использования ИКТ ориентированы на мало-интенсивный диалог с гражданами.

На первый взгляд, создание электронного правительства подразумевает упрощение отношений с указанными группами с помощью механизмов обратных связей на сайтах ФОИВ, а также расширение функций ФОИВ и привлечение к диалогу ранее неактивных групп граждан [87] с помощью внедрения процедур электронного участия. Это показано на рис 1.

ТЛ стандартные компоненты и процедуры включение" э-участия.

— приемные.

— запросы информации.

— жалобы.

— обращения.

Рис. 1 Изменение модели взаимодействия в системе управления с внедрением электронного участия.

В целом, обзор мирового опыта внедрения электронного участия позволяет сделать следующий вывод. Внедрение электронного участия, в том числе с использованием инструментов Web 2.0, приводит не только к увеличению стандартных групп, дающих обратную связь в управляющую систему, но и:

• создает возможности для формирования активных подгрупп по тому или иному вопросу;

• увеличивает шансы межгруппового взаимодействия в процессе оценки инициатив и принятия решений;

• ускоряет обработку предложений и «прохождение импульса» от заинтересованных лиц к лицам, принимающим решения;

• увеличивает доверие к управляющей системе (см., например, [65]).

Как было отмечено выше, ЭУ нуждается в инструментах оценки качества и эффективности. Создание инструментов для одновременной оценки качества-механизмов ЭУ и инструментов ОС является задачей данной работы. Применение инструментов оценки позволит принимать управленческие решения по дальнейшему развитию, как отдельных сайтов, так и э-правительства в целом.

Предмет исследования: методы, инструментарий и алгоритмы оценки полноты и качества механизмов ОС и инструментов э-участия на сайтах ЭП.

Дополняя и обобщая введенные выше определения, введем основные понятия и обозначения в работе.

Электронное правительство (ЭП) — внедрение Интернет-технологий в государственное управление. Инициатива правительства, направленная на совершенствование деятельности государственных учреждений и создания принципиально новых форм взаимодействия правительства и общества.

Электронное участие (ЭУ) Электронное участие — использование информационно-коммуникационных технологий с целью привлечения различных групп граждан в публичную политику и развития новых эффективных форм взаимодействия с органами власти. Электронное участие подразумевает двусторонний обмен информацией между гражданами (бизнес-сообщество, экспертное сообщество, гражданское общество в целом) и представителями государственной власти всех уровней компетенции. Государственные услуги рассматриваются только в аспекте предоставления информации. Существует набор механизмов или инструментов ЭУ.

Обратная связь (ОС) имеет ряд аспектов: это метод получения мнений различных групп граждан органами государственной власти, метод участия граждан в принимаемых решениях, метод контроля деятельности государственных учреждений, а также метод получения информации любым гражданином от представителей электронного правительства. Существует набор механизмов ОС. Эффективно работающие механизмы обратной связи приводят к реализации электронного участия механизмы или инструменты электронного участия.

Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ): (термин конституционного права), (англ. federal executive bodies) — в РФ органы, исполнительной власти, осуществляющие исполнительную власть в от имени Федерации в соответствии с их компетенцией. В систему ФОИВ входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные ФОИВ: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры. России, а также Управление делами Президента РФ. Перечень ФОИВ утверждается Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Утверждается с 1994 г. при каждой смене Правительства (в период работы Правительства одного состава в нее вносятся изменения). Web 2.0 (определение Тима О’Рейли, введенное в 2006 году, [72]) — методика проектирования систем, которые путём учета сетевых взаимодействий становятся тем лучше, чем больше людей ими пользуются. Особенностью Web 2.0. является принцип привлечения пользователей к наполнению и многократной выверке контента. Существует ряд инструментов Web 2.0.

Пользователь — это конкретное лицо, которое входит в интернет-пространство и использует возможности электронного правительства для выполнения определенных задач или функций.

Сайт ФОИВ — совокупность баз данных, программного обеспечения, инструментов взаимодействия с пользователями, расположенных по определенному адресу в сети Интернет, работающих с единой целью и логически являющихся частью одной системы федеральных органов исполнительной власти.

Цель работы — разработка и исследование количественных методов и алгоритмов оценки полноты набора и качества инструментов электронного участия (ЭУ) и механизмов обратных связей (ОС) на сайтах электронного правительства РФ, обеспечивающих учет мнений пользователей при управлении социально-экономическими системами.

Для достижения поставленной цели были определены и решены следующие задачи:

• Системный анализ текущего состояния исследований в области ЭП, базовых моделей развития, структуры ЭП в РФ, понятия обратных связей в нем, существующих систем оценки и мониторинга.

• Разработка принципов построения системы оценки и мониторинга состояния механизмов обратных связей и инструментов ЭУ на сайтах ЭП, включая методику межстранового экспресс-сравнения вариативности инструментов э-участия, индексы оценки полноты набора и качества инструментов взаимодействия на сайтах ЭП, алгоритмы расчета значений и визуализации индексов.

• Описание процедур проведения мониторинга (формирование групп экспертов, определение критериев оценки, построение шкал, разработка инструкций для экспертов и организация их работы) и обработки информации.

• Исследование информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти (сайтов ЭП) с использованием разработанных методов и алгоритмов. Выработка вариантов управленческих решений по совершенствованию функционирования ЭП.

Методы исследования.

В данной работе использованы методы многокритериального анализа, методы сбора и обработки экспертных суждений, методы теории принятия решений. «При проведении прикладных работ использовались методы контент-анализа, методы опроса экспертов и экспертные процедуры, социологические и социометрические методы получения и обработки информации. Выявление совокупностей инструментов э-участия на сайтах ЕС проводилось с использованием поисковых систем ассоциации Epractice. eu и DEMO-net. ПО для расчета индексов основывалось на использовании языков программирования MS Visual Basic, С++.

Научная новизна.

В диссертационной работе предложен метод оценки полноты набора и качества инструментов ЭУ и ОС на сайтах ЭП РФ, основанный на применении разработанных автором двух субиндексов: Индекса полноты набора* инструментов ЭУ (моделируется как функция булевой переменной) и Индекса оценки их качества (формализуется в виде аддитивной свертки на множестве критериев).

Предложен алгоритм построения композитного индекса оценки полноты и качества инструментов ЭУ, использующего расчетные значения обоих субиндексов.

Предложен метод формирования эталонного набора инструментов э-участия и механизмов ОС для развития сайтов ЭП РФ.

Разработана и реализована проблемно-ориентированная модель и программное обеспечение для графической визуализации результатов оценивания по двум субиндексам в двумерном пространстве.

Разработаны методические основы оценки и мониторинга объектов ОС на сайтах ЭП, включающие определение подмножества сайтов, на которых целесообразно проводить оценку полноты и качества ОС, правила формирования групп экспертов, разработку анкет для экспертного оценивания, инструкции для экспертов, формирование групповых оценок и визуализацию результатов оценивания.

Предложена процедура формирования альтернативных вариантов решений по совершенствованию деятельности сайтов ЭП с использованием методов ТПР: с учетом индексных оценок и имеющихся ограничений по финансовым и трудовым ресурсам. Практическая ценность работы.

Разработанные модели, методы и индексы были использованы при оценке состояния механизмов ОС и инструментов ЭУ на сайтах ЭП РФ в течение 20 072 010 гг. В 2007;2008 гг. проводились пилотажные исследования с целью отработки основных методик.

При анализе деятельности совокупности действующих сайтов ЭП РФ проверялись и были подтверждены следующие гипотезы:

— на большинстве сайтов ЭП РФ реализован минимальный набор из общего числа всевозможных инструментов ЭУ и механизмов ОС.

— на сайтах, где реализовано и доступно пользователям небольшое число инструментов ЭУ, качество их работы выше.

— существует необходимость включения механизмов ЭУ, использующих сервисы Web 2.0.

На основе полученных результатов выработаны практические рекомендации по совершенствованию управления развитием информационных ресурсов э-правительства РФ.

Сформулированы принципы построения системы мониторинга.

Результаты исследования качества механизмов ЭУ «в среднем», т. е. при нормировке ИК на количество инструментов на данном сайте, вкратце охарактеризуем так: более «сложные» в реализации инструменты в сравнении с более «простыми» получили меньшие оценки за качество.

Проблемы и рекомендации.

Проанализировав результаты исследования, обобщим ряд причин сложившейся ситуации.

Проблемы организационного характера: отсутствие нормативной базы, централизованных программ и политик по развитию ЭУ в РФ. Оказание государственных услуг руководители ведомств делают приоритетной задачей, в то время как ЭУ зачастую не развиваетсяконцептуально ЭУ, как метод взаимодействия между представителями бизнес-сообщества, гражданами и государственными служащими, в РФ не воспринимается.

Причины «социального» характера: невысокий уровень доверия к представителям ведомств, и, как следствие, пониженная активность граждан для участия в дискуссиях на официальных сайтах- «Цифровое неравенство» -разный уровень владения ИКТ разными группами граждан.

Методологические причины: проблема вовлечения гражданского общества в процесс управления государством посредством ИКТ и технологий ЭП мало изучена научным сообществомотсутствие достаточного взаимодействия в развитии методологии ЭП между «практиками» и «учеными».

Установлено, что информационные ресурсы не развиваются в соответствии с концепцией э-правительства и э-демократии. Более того, развитие ведущих ресурсов ФОИВ РФ слабо соответствует уровню сайтов электронного правительства, например, стран ЕС.

Определение размеров ресурсных ограничений, требуемых для развития опций э-участия (финансовые, временные и др.) для каждого из ведомств и решение задачи многокритериального выбора приоритетных механизмов э-участия в рамках имеющихся ограничений — задачи дальнейших исследований.

Заключение

.

В диссертации проведен анализ комплекса задач, связанных с системами и процедурами отношений между разными группами пользователей и федеральными министерствами и ведомствами, строящихся с использованием инструментов ЭУ и механизмов ОС, действующих в рамках информационных ресурсов (сайтов) ЭП РФ.

Для сайтов ЭП России разработана и апробирована методика оценки, позволяющая комбинировать количественный и качественный подходы к решению задач оценки полноты набора и качества инструментов электронного участия на сайтах. Разработанная методика дает возможность вести оценку и мониторинг развития индивидуальных сайтов ЭП' внутри страны, сравнивать их показатели и разрабатывать стратегии развития. Основные научные результаты работы.

1. Разработаны основы построения системы оценки и мониторинга состояния инструментов ЭУ и механизмов обратных связей на сайтах ЭП, включая принципы создания системы, методику межстранового экспресс-сравнения вариативности инструментов э-участия, метод отбора ключевых параметров, индексы оценки полноты набора и качества инструментов взаимодействия на сайтах ЭП, алгоритмы расчета значений и визуализации значений индексов для совокупности исследованных сайтов.

2. Разработаны процедуры и алгоритмы оценки и мониторинга инструментов ЭУ на сайтах ЭП, включающие правила формирования групп экспертов, разработку анкет для экспертного оценивания, инструкции для экспертов, формирование групповых оценок, программную реализацию композитного индекса.

3. Предложен метод исследования множества полученных оценок сайтов по двум субиндексам, включающий разбиение оценок на парето-слои и определение представительских точек с целью формирования рекомендаций по совершенствованию функционирования сайтов ЭП.

4. Предложена процедура формирования альтернативных вариантов решений по совершенствованию деятельности ЭП в условиях имеющихся ограничений. Прикладные результаты.

Научные результаты использованы в качестве базы для оценки электронного правительства РФ, в частности для:

— сравнительного анализа полноты реализации механизмов ЭУ на сайтах ЕС и РФ, мониторинга изменений сайтов в связи с реструктуризацией ФОИВ;

— применения методики композитного индекса оценки качества и полноты обратных связей (КИ ОС) на всем множестве сайтов ЭП РФ;

— исследования множества оценок в пространстве двух субиндексовформирования рекомендаций по развитию э-участия в РФ.

Впервые предложенная автором методика аналитической оценки множества композитных оценок сайтов обеспечила возможность формирования рекомендаций как для отдельных ведомств, так и для э-правительства в целом.