Гражданско-правовое регулирование приватизации жилищного фонда в Российской Федерации

Осуществляемые в России экономические преобразования поставили перед юридической наукой задачу решения проблем, ранее неизвестных законодателю. В ряду таких проблема приватизационных отношений, явившихся в облике нового социального, экономического и правового явления для современной России, ставшего начиная с 1991 г. 1 всеохватывающей действительностью и реальной возможностью для большинства российских граждан жить в иных цивилизованных условиях.

Создание четкого механизма правового регулирования общественных отношений в этой области является необходимым элементом дальнейшего проведения экономических реформ. Разрешаемые судами споры, которые возникают в сфере реализации прав граждан на приватизацию жилых помещений, свидетельствуют о необходимости совершенствования как законодательства, обеспечивающего право на приватизацию жилых помещений, так и правоприменительной практики. Накопленный более чем десятилетний опыт реализации прав граждан на приватизацию требует глубокого научного анализа и теоретического осмысления со стороны гражданско — правовой науки. А необходимость применения системного, скоординированного межотраслевого подхода к правовому регулированию отношений в сфере приватизации с учетом природы отношений осознана и доктриной, и практикой. Это актуализирует проблему и порождает необходимость ее теоретического исследования.

Между тем, объективная «временность» приватизационного законодательства, воспринимаемого на первых порах как воплощение механизмов, с помощью которых предполагалось «преодолеть» глубокую «историческую травму» в сфере жилищной собственности за счет развития института частной собственности и существенного сокращения государственного и муниципального жилищных фондов, привела не столько к масштабным теоретическим исследованиям проблемы, сколько к сосредоточению исследовательских усилий на формально — логических аспектах приватизационного законодательства либо справочно консультативных. Такой подход имеет свою ценность, однако не позволяет учесть способы взаимодействия между различными нормами отрасли жилищного законодательства и связи со смежными правовыми областями. См Закон РФ от 4 июля 1991 г № 1541 — 1 «О приватизации жилищного фонда в РФ» // Ведомости СНД РСФСР и Верховного Совета РСФСР -1991 -№ 28 -Ст 959 -№ 2 -Ст 67, САПП — 1993 -№ 3 Ст 1864.

2 В настоящее время 57% всего жилищного фонда в РФ находится в частной собственностям граждан, из них 46% жилых помещений стали собственностью граждан в порядке приватизации См Россия в цифрах Краткий статистический сборник Росстата М, 2006 — С 125 В Тюменской области с 1991 г по 2006 г было приватизировано 514 613 ед жилых помещений, в том числе 327 764 ед жилых помещений в автономных округах, 186 849 ед по югу области В г Тюмени с начала приватизации и до 1 марта 2006 г приватизировано 91 644 ед жилых помещений См Статистический ежегодник Стат сб в 4-х частях Ч 1/Территориальный орган Федеральной государственной статистики по Тюменской области T, 2006.

Теоретических моделей, направленных на системный анализ приватизационного законодательства, обобщение имеющейся законодательной и правоприменительной практики, частично восполняющей недостатки правового регулирования отношений в сфере приватизации1, создается в недостаточном объеме. В то время как известно, что законодательство о приватизации в целом и приватизации жилья, в частности, в основе своего появления в структуре российского законодательства имело не столько полноценную теоретическую основу, сколько политические лозунги о необходимости трансформации отношений собственности, а потому не отличалось последовательностью, концептуальностью и определенностью методов правового регулирования. Последующие доктринальные исследования2 позволили отчасти исправить это положение. Однако юридическое познание не исчерпало себя в этом вопросе и интерес к нему продолжает сохраняться, а нормативные акты последнего времени3 и акты правоприменения4 дают новый импульс для научных исследований по проблемам приватизации жилых помещений. Ограниченность же процесса бесплатной приватизации жилых помещений во времени не снижает актуальности проблемы в силу того, что эти отношения, являясь гражданскоправовыми, после их установления могут подлежать изменению, прекращению или по правилам о сделках признаваться недействительными, а потому и после 1 марта 2010 г5, отношения приватизации будут находиться в поле зрения правоприменителя.

Правовым следствием преобразования права собственности на жилые помещения в порядке приватизации является возникновение вещных и обязательственных прав на жилые помещения. Исследование возникающих при этом отношений позволяет выявить особенности реализации субъективных гражданских прав на жилые помещения в порядке приватизации. Такой путь вхождения в тему видится соискателю наиболее рациональным способом ее осмысления и систематизации.

1 Процент разрешения споров, связанных с приватизацией жилых помещений, составляет 2, 8% от общего количества рассматриваемых гражданских дел См Статистическое обозрение — М, 2006 — № 5 — С 45.

2 См Купрякова, С И Правовое регулирование приватизации в РФ Автореф дис канд юрид наук — М, 1996, Петрова, И В Проблемы приватизации жилых помещений Автореф дис канд юрид наукСаратов, 2000, Полич, С Б Правовое регулирование отношений, связанных с приватизацией жилья Автореф дис канд юрид наук — Екатеринбург, 2001, Свердлык, И Г Принципы приватизации жилых помещений Автореф дис канд юрид наук — М, 2001, Павленко, П, А Приватизация жилья по законодательству России Автореф дис канд юрид наук — М, 2002,.

3 См Жилищный кодекс РФ ФЗ от 29 декабря 2004 г № 188 — ФЗ // Российская газета — 2005 -12 янв.

4 См Постановление КС РФ от 15 июня 2006 г № 6 — П по делу о проверке конституционности положений подпункта 1 п 2 ст 2 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» и ч I ст 4 закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» (в ред ст 12 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ») в связи с запросом ВС РФ и жалобой граждан М Ш Орлова, X Ф Орлова и 3 X Орловой // Российская газета — 2006 — 21 июня.

5 См Федеральный закон от 30 июня 2006 г № 93 — ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» // Российская газета — 2006 — 7 июля.

В настоящее время вопросы правового регулирования отношений, возникающих в рамках приватизации, требуют всестороннего изучения на новом уровне, с учетом практики применения новейшего жилищного законодательства1, а также с учетом того, что некоторые аспекты, связанные с приватизационными процессами, не получили пока надлежащего законодательного регулирования. Имеющиеся правовые решения нуждаются в развитии и совершенствовании, научном обосновании. В целях формирования необходимого доктринального задела для дальнейшего совершенствования законодательства надлежит уточнить отдельные теоретические и законодательные положения. Так, в литературе не уделено должного внимания отдельным видам объектов приватизации (например, приватизации комнат в общежитиях, служебных помещений, коммунальных квартир), что позволяет сделать вывод об отсутствии теоретической основы юридических процедур приватизации по поводу этих объектов. Существуют проблемы реализации права на приватизацию отдельными категориями граждан (несовершеннолетние и одинокие престарелые).

Объектом настоящего диссертационного исследования выступает приватизация жилого помещения как правовое явление и отношения, возникающие вследствие приватизации жилья, основания их возникновения, изменения и прекращения. Предметом исследования являются отечественное законодательство и законодательство других стран, правоприменительная практика, достижения науки преимущественно в сфере гражданского права.

Цель работы обусловлена объектом и предметом исследования и состоит в обосновании теоретической концепции юридической конструкции приватизации, выявлении закономерностей гражданско — правового регулирования указанных отношений. Достижение поставленной цели предопределяет постановку и решение следующих задач:

— выявление и научное обоснование сущности и своеобразия правовой формы отношений в сфере приватизации;

— исследование юридической конструкции приватизации и разграничение со смежными юридическими конструкциями (купля — продажа, дарение);

— систематизация и классификация принципов института приватизации жилых помещений;

— выявление характерных особенностей приватизационных процедур;

— анализ права на приватизацию, как индивидуализированного элемента жилищной правоспособности граждан, обусловленного их субъективным правом пользования жилым помещением на основании договора социального найма;

1 См ФЗ от 29 декабря 2004 г № 189 — ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» // Российская газета -2005 — 12 янв.

— уточнение правовой природы и особенностей договора, лежащего в основании приватизационных отношений;

— выявление особенностей изменения и прекращения приватизационных отношений;

— выработке научных рекомендаций по совершенствованию нормотворческой деятельности в этой области.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема правового регулирования приватизации жилищного фонда в российской науке гражданского права остается малоисследованной. Имеющиеся по данной проблематике научные работы посвящены отдельным аспектам приватизации жилья и не носят характера комплексного исследования проблем приватизационных отношений, возникающих по поводу жилых помещений фонда РФ.

История отношений, возникающих в процессе приватизации, в России является наиболее краткой по сравнению с иными видами общественных отношений, отсюда и теоретические подходы в этой сфере также не имеют давней истории. Однако имеется значительный пласт литературы в той или иной мере соприкасающийся с данной проблемой. Исходя из того, что законодательное определение приватизации основано на отношениях, возникающих в процессе перехода объектов жилищной сферы из собственности государственной и муниципальной в собственность частную, поэтому ключевыми в исследуемой проблематике являются основополагающие идеи вещного и обязательственного права. В формировании и развитии этого учения велика заслуга как русских юристов, творивших до 1917 г., так советских и российских. В ходе исследования диссертант стремился соблюсти преемственность при изучении исследуемой проблемы и частью теоретической основы исследования являются труды В. К. Андреева, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, А. В. Бенедиктова, П. П. Виткявичуса, М. В. Власовой, Д. М. Генкина, В. А. Дозорцева, Н. Д. Егорова, И. В. Ершовой, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, А. В. Карасса, С. М. Корнеева, М. И. Кулагина, В. П. Мозолина, JI. А. Морозовой, А. А. Рубанова, Е. А. Суханова, JI. В. Щенниковой, В. С. Якушева.

Усилиями представителей различных научных направлений создан значительный теоретический багаж по проблемам приватизации в России. Их труды также легли в основу проводимого исследования. В их числе: А. А. Блохин, Г. А. Радыгин, С. И. Купрякова, И. Минц, О. Пчелинцев, С. Сауль, В. М. Хвостов, Д. Ходжаев, И. Хламов и американские ученые Ст. Батлер и Дж. Дэниелл.

Научно — теоретическую основу диссертации составили труды русских, советских и российских ученых — юристов и практиков в области общей теории права и гражданского права: С. С. Алексеева, С. И. Аскназия, Е. В. Басина, О. Э. Бессоновой, Б. М. Гонгало, О. С. Иоффе, И. М. Исрафилова, О. А.

Красавчикова, П. В. Крашенинникова, В. Н. Литовкина, И. Б. Мартковича, С. Б. Полич, Л. М. Пчелинцевой, П. И. Седугина, К. И. Скловского, Е. А. Суханова, А. А. Титова, М. Ю. Тихомирова, Л. В. Щенниковой, В. Ф. Яковлева, В. С. Якушева.

Нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и иные федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, нормативно — правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, а также другие источники, относящиеся к правовой регламентации приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. В ходе исследования широко использовалась правоприменительная практика судов Тюменской области и России в целом, а также опыт зарубежного законодателя.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили архивные материалы судов г. Тюмени и Тюменской области, Челябинской области, г. Санкт — Петербурга и г. Москвы по делам, связанным с приватизацией жилых помещений. Автором использованы материалы Главного управления Федеральной регистрационной службы по Тюменской области, Ханты — Мансийскому и Ямало — Ненецкому округам, Департамента имущественных отношений Администрации Тюменской области, Комитета по приватизации муниципального имущества администрации г. Тюмени. Автором проведен анализ материалов практической работы за 2001 — 2006 г. по составлению, заключению и расторжению договоров, связанных с передачей жилых помещений в собственность в порядке приватизации. В работе также были использованы данные статистики по приватизации жилищного фонда РФ и субъектов РФ.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания социальных и правовых явлений, а также частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно структурного анализа, синтеза, абстрагирования, обобщения, аналогии. В процессе исследования применяются также логический и исторический методы исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации представлена юридическая конструкция приватизации жилых помещений как «система юридически возможного и юридически необходимого» (О. А. Красавчиков). Диссертация представляет комплексное монографическое исследование юридических конструкций, процедур, правоотношений и иных правовых категорий, связанных с темой исследования. Принятый подход позволил выявить новые теоретические модели и выработать на их основе предложения по совершенствованию законодательства и его систематизации:

Положения, выносимые на защиту:

1. Диссертантом обосновано положение о том, что отношения, возникающие в сфере приватизации, будучи разновидностью социальноактивной деятельности, отличаются многообразием содержания. Динамика этих отношений обусловлена использованием таких гражданско — правовых институтов как объекты гражданских прав, субъекты, договоры и обязательства. Каждое из названных средств призвано создать юридический механизм перехода жилых помещений из сферы публичной собственности в собственность частную. Ведущими нормами, опосредующими этот процесс, являются нормы действующего гражданского законодательства.

2. Нормы, регулирующие отношения в сфере приватизации жилых помещений — относительно автономная совокупность норм гражданскоправового института приватизации государственного и муниципального имущества. Эта совокупность включает в себя два компонента: конституционно-правовой и гражданско-правовой. Отсюда структурно правовой механизм отношений в сфере приватизации видится в этих двух взаимоувязанных между собой правовых блоках. Конституционно — правовой компонент включает нормы государственного охранительного регулирования института приватизации (ст. ст. 8, 9, 35, 40, 71, 72 Конституции РФ). Второйгражданско — правовой — образуют нормы, имеющие цель обеспечить организацию отношений в области приватизации, их функционирование в соответствии с потребностями физических лиц и государства. По своей природе эти отношения направлены на экономическое саморегулирование отношений непосредственных участников приватизации. Организационнопроцедурный сегмент данного компонента в пределах, предусмотренных федеральным законодательством, законодательством субъекта федерации и дополняется нормативными предписаниями муниципальных образований.

3. Субъективное имущественное право на бесплатную приватизацию жилого помещения рассматривается в качестве индивидуализированного элемента правоспособности гражданина. Это право возникает, существует и реализуется гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде. Его сущность образует возможность физического лица приобрести жилое помещение на основании договора о безвозмездной передаче в собственность на условиях и в порядке, предусмотренных законодательством о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. Срок существования этого права ограничен законом — до 1 марта 2010 г., т. е. тем предполагаемым моментом, когда институт бесплатной приватизации должен перестать быть основным способом развития института частной собственности в жилищной сфере.

4. Приватизация жилых помещений осуществляется на основании общеправовых, отраслевых (гражданско — правовых) и институционных принципов правового регулирования. К общеправовым началам правового регулирования приватизации жилых помещений относятся принципы: законности, демократизма, гуманизма, справедливости, равноправия, уважения и соблюдения прав и свобод человека. К отраслевым, то есть гражданскоправовым, принципам, положенным в основу правового регулирования отношений приватизации жилых помещений, охраны прав и интересов участников этих отношений, относятся принципы, получившие закрепление в ст. 1 ГК РФ в виде основных начал гражданского законодательства. С учетом функционально — целевого назначения (при сохранении общей роли в механизме правового регулирования) и степени проявления действия, принципы собственно института приватизации жилых помещений можно подразделить на две группы: условные и безусловные.

Безусловные принципы имеют место всегда, когда происходит преобразование публичной собственности на жилые помещения в собственность частную и являются абсолютными. Проявление условных принципов объясняется наличием специальных (принципореализационных) юридических фактов (составов), действие которых проявляется лишь при наличии определенных обстоятельств.

5. Основанием возникновения обязательства приватизации жилого помещения выступают: договор передачи в собственность российских граждан жилых помещений и договор продажи гражданам жилых помещений на льготных условиях. По содержанию той правовой связи, которая возникает на основании соответствующего соглашения, в отношениях присутствуют как имущественный, так и организационный моменты, что позволяет квалифицировать их в качестве комбинированных договоров. По направленности же гражданско — правового результата, указанные соглашения относятся к группе договоров, направленных на передачу имущества. Срок, письменная форма заключения и другие условия указанных договоров, являются одинаковыми для всех лиц, являющихся субъектами приватизации, и не могут изменяться соглашением сторон.

6. Опираясь на норму ГК РФ о том, что граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора (ч. 2 ст. 1) диссертант сформулировал положение о том, что договор приватизации как разновидность гражданско — правового договора может быть изменен по соглашению сторон или по требованию одной из сторон, а также расторгнут на основании общих норм ГК РФ об изменении и расторжении договора (ст. 450 — 453 ГК РФ). Последствия изменения и расторжения указанных договоров определяются в соответствии со ст. 453 ГК РФ.

7. Категории «существенное изменение обстоятельств» и «существенное нарушение условий договора», как законные юридические факты для расторжения заключенного сторонами договора, являются родовыми для всех видов договоров, в том числе и для договора приватизации. Поэтому соискатель не находит оснований для перечисления в законодательстве конкретных условий, наступление которых дает повод для обращения с требованием о расторжении договора после возникновения у гражданина права собственности на жилые помещения, приобретенные им безвозмездно в порядке приватизации. Обратная передача жилого помещения в государственную или муниципальную собственность осуществляется на основании отдельного гражданско — правового договора.

8. На базе теоретических выводов и анализа практики применения гражданско — правовых норм внесен ряд предложений по совершенствованию действующего гражданского и жилищного законодательства. В частности, предлагается внести изменения и дополнения в некоторые статьи ГК РФ, ЖК РФ, Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию гражданского и жилищного законодательства о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, в правоприменительной практике, в дальнейших научных исследованиях по гражданскому и жилищному праву, а также в учебном процессе при изучении курса гражданского права, жилищного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права и процесса Института государства и права Тюменского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные результаты исследования, использовались в ходе преподавания курса «Гражданское право» в Тюменском государственном университете. Основные положения и выводы изложены в опубликованных статьях, научных сообщениях на проводившейся 29 ноября 2002 г. в Уральском институте коммерции и права (г. Екатеринбург) межвузовской научно — практической конференции «Право и педагогика: тенденции взаимодействия», на международной научно — практической конференции «Судебная власть», проводившейся в ноябре 2004 г. в Институте государства и права Тюменского государственного университета, а также на международной научно — практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ», проводившейся в марте 2006 г. в г. Челябинске.

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения с перечнем предложений по совершенствованию законодательства и списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Переход страны к рынку не мог не коснуться отношений собственности в жилищной сфере, которые нуждались в реформировании. Создание рынка жилых помещений невозможно без передачи жилищного фонда в частные руки, с тем чтобы значительно расширить круг собственников. Для этого предполагалось передать в собственность граждан большую часть государственного и муниципального жилищного фонда. Создание частного жилищного фонда в РФ именно за счет бесплатной приватизации жилых помещений и, соответственно, существенное сокращение государственного и муниципального жилищных фондов являются, с одной стороны, свидетельством преобразования отношений собственности, формирования рынка недвижимости, а с другой стороны — одной из предпосылок прекращения использования бесплатной приватизации в качестве основного способа развития института частной собственности в жилищной сфере. Это означает, что на смену данному способу должны придти другие, наиболее адекватные развитой рыночной экономике.

Значимый рыночный «оттенок» законодательство о приватизации обрело не сразу. В порядке исторического экскурса соискатель обозначил этапы становления приватизационных отношений с позиции их законодательного регулирования в ретроспективе.

Первый этап — со 2 декабря 1988 г. по 26 июля 1991 г. — первичный период становления института приватизации жилых помещений. Действие законодательных норм направлено на регулирование отношений по продаже гражданам занимаемых ими на основании договора найма жилых помещений, а также продажи гражданам, состоящим на учете для улучшения жилищных условий, в собственность незаселенных квартир в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту, государственного, общественного и муниципального жилого фонда. Второй этап — с 26 июля 1991 г. по 10 января 1993 г. — период совершенствования норм института приватизации жилых помещений. Частично вводится бесплатная приватизация с параллельным сохранением отношений на возмездных началах. Третий этап — с 10 января 1993 г. по 1 марта 2005 г. — можно считать периодом относительного завершения процесса формирования в гражданском законодательстве института приватизации жилых помещений, что связано с принятием нового ЖК РФ 2004 г.

Правовой основой преобразования отношений собственности в жилищной сфере стал закон РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в РФ», определившей, как следует из его преамбулы, базовые принципы отношений по приватизации государственного и муниципального жилищного фонда с целью создания условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, улучшения использования и сохранности жилищного фонда. Федеральный законодатель, таким образом, изначально не включил нормы о приватизации жилых помещений в ЖК РСФСР, а затем и в кодекс РФ. Намерение осуществлять регламентацию приватизационного механизма рыночных преобразований в специальных законодательных актах подтверждено через закрепление в ГК РФ, правила о том, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217). Подобный законодательный подход привел к тому, что в иерархии приватизационных проблем важное значение обрела проблема определения правовой природы отношений, возникающих в процессе приватизации. От сущности подхода к этой проблеме зависит решение вопроса о том, нужны ли специальные юридические конструкции для регулирования отношений в этой области либо имеющиеся готовые законодательные решения вполне поглощают возникающие в ее процессе отношения.

Согласно доктрине приватизация жилых помещений имеет место тогда, когда происходит передача жилого помещения из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность гражданина, а в основе такой передачи лежит законодательство о приватизации. Однако при таком (узком) подходе упускается из виду наличие ряда других, помимо названного закона, действующих нормативно — правовых актов, относящихся к массиву приватизационного законодательства в жилищной сфере, прежде всего институты ГК РФ о сделках, договорах и обязательствах. Между тем, договор приватизации как любой гражданско — правовой договор может быть рассмотрен в трех плоскостях: как основание возникновения правоотношениякак само правоотношение, возникшее из этого основаниякак форма, которую правоотношение принимает. Анализ правоотношения, возникающего в процессе приватизации (автономность воли его участников, равенство сторон, направленность правоотношения) позволяет придти к выводу о том, что признаки, его характеризующие и выражающие его сущность, имеют гражданско — правовую принадлежность, предопределяя место этих отношений, направленных на экономическое саморегулирование прав и обязанностей непосредственных участников приватизации, в гражданскоправовом массиве. Значительную роль в юридической характеристике исследуемых отношений выполняют правовые принципы.

Для приватизационного законодательства, как и для любой отрасли, важен не только вопрос о том, какие виды общественных отношений могут и должны составлять ее предмет, но и то, какие правовые идеи лежат в основе наиболее эффективного регулирования этих отношений. Идеи эти, находя внешнее выражение в принципах правового регулирования, не только отражают содержание правового регулирования, но и предопределяют характер подхода к нему. Процесс преобразования публичной собственности на жилые помещения в частную основывается на целом ряде общеправовых, отраслевых (гражданско — правовых) принципов правового регулирования и принципов, характерных непосредственно для правового института приватизации жилых помещений.

Поскольку структурно — правовой механизм отношений в сфере приватизации представляет собой два взаимоувязанных между собой правовых блока: конституционно — правовой, включающий нормы государственного охранительного регулирования института приватизации (ст. ст. 8, 9, 35, 40, 71, 72 Конституции РФ) и гражданско — правовой. Последний, с учетом метода правового регулирования и специфики фактического состава, основу которого образует договор приватизации, составляют нормы, обеспечивающие организацию отношений в области приватизации, их функционирование в соответствии с потребностями физических лиц и государства. Все это обуславливает тот факт, что в основе правового регулирования отношений по приватизации жилых помещений, охране прав и интересов участников этих отношений лежат основные начала гражданского законодательства: признание равенства участников регулируемых гражданским правом отношений, неприкосновенность собственности, свобода договоров, недопустимость произвольного вмешательства кого — либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, судебная защита нарушенного права (ст. 1 ГК РФ). Вместе с тем, институту приватизации жилых помещений свойственны специфические правовые принципы, обусловленные особенностями предмета правового регулирования, субъектного состава регулируемых общественных отношений. Большинство ученых называют в их числе: добровольный характер приватизации, безвозмездность и однократность ее осуществления.

С учетом функционально — целевого назначения (при сохранении общей роли в механизме правового регулирования) и степени проявления действия, принципы института приватизации жилых помещений можно подразделить на две группы: безусловные и условные. Безусловные — это такие принципы приватизации жилых помещений, действие которых не ограничивается какими-либо обстоятельствами. Они имеют место всегда, когда происходит преобразование публичной собственности на жилые помещения в частную в порядке приватизации. В этом ряду большинство принципов поглощаются названными выше принципами гражданско — правового регулирования.

Условными же, являются такие принципы приватизации жилых помещений, действие которых проявляется лишь при наличии определенных обстоятельств. В механизме правового регулирования такие обстоятельства являются принципореализационными юридическими фактами (составами).

При этом, то или иное обстоятельство может обуславливать действие как одного, так и нескольких принципов одновременно из данной группы. Вместе с тем, при отсутствии того или иного обстоятельства, они вообще не получают своего проявления.

К безусловным принципам приватизации жилых помещений соискатель относит следующие: 1) принцип взаимосогласованного волеизъявления нанимателя и (или) членов его семьи на приобретение жилых помещений в частную собственность в порядке приватизации и об условиях ее осуществления- 2) принцип обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан в процессе приватизации жилых помещений. 3) принцип свободы передачи собственниками приватизированных жилых помещений в собственность публичных образований, закрепленный в ст. 9.1. Закона о приватизации жилищного фонда.

В ряду юридических фактов, обуславливающих динамику процесса приватизации — договор приватизации жилого помещения, оформляющий отношения по передаче жилого помещения в собственность гражданина. Нормообразующим признаком договора приватизации является его направленность (цель) — передача имущества в собственность. Это тот унифицирующий критерий, по которому исследуемый договор относится к группе обязательств по передаче имущества в собственность. Однако соискатель проанализировал договор приватизации с учетом того, что каждое договорное отношение характеризуется не только определенным унифицирующим признаком, но и специфическими чертами. Специфика содержания договора приватизации (как и всякого гражданско — правового договора) предопределена не просто фактическими действиями его участников, а действиями, имеющими законченную экономическую и юридическую характеристику и вследствие этого значимыми для права. В договоре приватизации значимым является факт передачи правомочий владения, пользования и распоряжения договорным имуществом. Передача жилого помещения из собственности государственной (муниципальной) в собственность физического лица на началах безвозмездности не отражают до конца сути правоотношения приватизации, так как признак безвозмездности в договоре приватизации является вторичным, и не исключает его отнесение (наряду с договором купли — продажи, дарения, мены, ренты) к одной классификационной группе. Ведущим критерием для этого, с точки зрения юридического результата, является смена собственника имущества. Механизм достижения этого результата при заключении договора приватизации, юридические факты его обуславливающие, хотя и обладают спецификой, однако лежат в гражданско — правовом «ложе», а потому предположения об иной природе договора приватизации, нежели гражданско — правовая, представляются небесспорными (С. И. Купрякова).

Известно, что имущественное правоотношение, возникающее на основании договора, может быть только обязательственным. Не всякое обязательство является договором, но любой договор представляет собой обязательство. С учетом гражданско — правовой природы договора приватизации, мы можем утверждать, что факт заключения договора неизбежно влечет возникновение обязательственного правоотношения.

Соискатель поддерживает позицию ученых, относящих договор приватизации жилого помещения к консенсуальным сделкам (И. М. Исрафилов), определяя следующие особенности: письменная форма договора, ограничение сроков его заключения (для организации — собственника жилищного фонда или уполномоченного им органа предусмотрен двухмесячный срок для заключения договора на передачу жилого помещения в собственность), необходимость государственной регистрации. Представляется оправданным отказ законодателя от существовавшего в первоначальной редакции Закона о приватизации жилищного фонда требования обязательного нотариального удостоверения договора приватизации жилого помещения, усложнявшего процесс приватизации. Альтернативой «нотариальному контролю за сделкой» (А. Тихенко) и гарантией юридической чистоты договора приватизации является правовая экспертиза, предшествующая государственной регистрации договоров приватизации жилых помещений.

Момент возникновения права собственности на жилое помещение, в отношении которого заключается договор приватизации, может не совпадать с моментом государственной регистрации договора. Так, разъяснения Пленума Верховного суда России от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» послужили юридической основой возможности признания права собственности на жилое помещение за умершим наследодателем, выразившим волю на приватизацию, но не успевшим оформить ее. Анализ теоретических суждений на этот счет и соответствующей судебной практики позволил сформулировать ряд доводов, подтверждающих абсолютный характер правоотношений, возникающих по поводу приватизации жилья, и обосновать целесообразность включения в Закон о приватизации жилищного фонда специальных правил определения момента возникновения права собственности у приобретателя жилого помещения.

В работе соискателем исследованы основания, порядок, последствия и проблемы признания договора приватизации жилых помещений недействительным. Многочисленные примеры правоприменительной практики, исследованные соискателем, демонстрируют факты, обуславливающие возникновение потребности в изменении, расторжении и признании недействительными договоров приватизации жилых помещений, и представляют собой отражение недостаточной правовой регламентации соответствующих процедур. Данная проблематика еще не являлась предметом глубокого теоретического анализа в науке, а в отношении изученных вопросов у ученых не сложилось единого мнения.

В поиске соответствующих правовых решений соискатель аргументирует необходимость применения общих положений гражданского законодательства об изменении, расторжении и недействительности договора, рассматривая указанные положения сквозь призму специфики договора о приватизации жилых помещений.

Исследуя вопрос о расторжении договора приватизации жилых помещений в одностороннем порядке и опираясь на результаты научных достижений в исследовании оснований изменения и расторжения гражданскоправового договора, соискатель формулирует специальную норму, предусматривающую возможность расторжения договора приватизации жилого помещения при существенном изменении предмета договора, которое не могло иметь место при его заключении, и предлагает дополнить ею Закон о приватизации жилищного фонда.

В совокупности юридических фактов, порождающих возникновение относительно самостоятельного правоотношения приватизации, по мнению соискателя, могут присутствовать и неволевые явления, которые существуют постоянно или в течение длительного времени, порождают непрерывно или периодически определённые правовые последствия, и не погашаются в однократном акте правового действия.

Предметный признак договора приватизации — недвижимое имущество, унифицирующие признаки которого содержатся в значительном числе правовых норм. Являясь одним из нормообразующих признаков (наряду с направленностью) договора, недвижимое имущество предопределяет специфику объекта приватизационного обязательства. Однако с учетом цели обязательства его объектная сфера более узкая, чем родовое понятие «недвижимое имущество»: жилищный фонд, части которого — общежития, аварийные жилые помещения, жилые дома закрытых военных городков, комнаты в коммунальных квартирах — не подлежит приватизации.

При анализе субъективного права на приватизацию у пользователей служебных жилых помещений, соискатель утверждает, что императивного запрета на приватизацию служебных жилых помещений в законодательстве нет, однако дополнительным фактом юридического состава для возникновения обязательства приватизации является наличие решения собственника служебного жилого фонда или уполномоченного им лица. Закон о приватизации жилищного фонда не устанавливает перечень случаев, когда собственник жилищного фонда может давать разрешение на приватизацию служебных жилых помещений. Из текста закона неясно, должно ли решение о приватизации служебных квартир быть индивидуальным или необходимо издание нормативного акта Правительством РФ (в отношении федерального жилищного фонда), органами исполнительной власти субъектов РФ (в отношении жилищного фонда субъекта РФ), органами местного самоуправления (в отношении муниципального жилищного фонда). Поскольку собственник, и уполномоченный им орган владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим имуществом по своему усмотрению, то можно сделать вывод о том, что такое решение может быть как нормативным, так и индивидуальным. Соискатель полагает, что индивидуальное решение собственником или уполномоченным им лицом вопроса о допустимости приватизации служебных жилых помещений может порождать несправедливость, когда по субъективным причинам одному лицу приватизация разрешается, а другому — в ней отказано, и обжаловать такой отказ наниматель служебного жилого помещения в судебном порядке не вправе.

Анализируя законодательные запреты в отношении таких объектов жилого фонда, исключенных из приватизации, как помещения, находящиеся на территории закрытых военных городков и в закрытых административнотерриториальных образованиях, соискатель приходит к утверждению о том, что право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 17 ч. 2 Конституции РФ). Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобретается в силу закона, который может это право и ограничивать с учетом публичных интересов. Поэтому ограничение в праве на приватизацию этих объектов жилищной сферы нельзя квалифицировать как ущемление правоспособности граждан, пользующихся ими на законном основании. Определение круга объектов, не подлежащих приватизации, нельзя считать ограничением прав и свобод человека, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обуславливающие особенности правового режима жилого помещения, исключают возможность передачи его в частную собственность,.

Проведенное исследование действующего законодательства о приватизации жилищного фонда позволяет сформулировать следующие предложения по принятию новых законодательных решений в области приватизации жилых помещений.

Для совершенствования законодательства о приватизации, устранения пробелов, решения ряда практических вопросов предлагается внести изменения в действующие законодательные акты.

1. Учитывая, что основание возникновения субъективного права на приватизацию, производно от наличия права пользования жилым помещением по договору социального найма, предлагаем предусмотреть в ЖК РФ новеллу следующего содержания: «Квартиры, находящиеся в домах государственного и муниципального жилищного фонда, могут быть переданы в собственность граждан, в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации жилищного фонда».

2. В ЖК РФ предлагается дать понятие определения «специализированные жилые помещения», запрет приватизации которых может быть установлен в законе «О приватизации жилищного фонда в РФ». В преамбуле ЖК РФ предлагается перечислить специализированные жилые помещения, а именно: а) дома — интернаты, б) жилые помещения, находящиеся на балансе домовинтернатов, государственные природные заповедники, национальные парки, дендрологические парки, ботанические сады, государственные природные заказникив) служебные жилые помещения санаториев, домов отдыха, пансионатов и других санаторно — курортных организаций, санитарнозащитных зон, объектов наблюдательной сети и гидрометеорологической службы.

3. В новом ЖК РФ возможно предусмотреть заключение договоров индивидуального найма, как третьей разновидности договора жилищного найма, оговаривая при этом жилищные права бывших членов семьи собственника жилого помещения после прекращения семейных отношений с собственником.

Предлагается внести ряд изменений в действующий Закон «О приватизации жилищного фонда».

1. Предусмотреть право принятия решений о приватизации жилого помещения органами местного самоуправления: «Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок и условия приватизации муниципального жилищного фонда. Условия и порядок не должны противоречить настоящему закону в части ограничений прав граждан на приватизацию».

2. Дополнить ст. 11 Закона о приватизации жилищного фонда положением следующего содержания: «Граждане, расторгнувшие договор приватизации жилого помещения в добровольном порядке, а также в принудительном порядке при существенном нарушении договора другой сторонойграждане, лишившиеся права собственности на приватизированное жилое помещение помимо их воли (чрезвычайные ситуации, стихийные бедствия, судебные решения и т. д.) имеют право на повторное приобретение в собственность бесплатно жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда.».

3. Ст. 7 Закона о приватизации жилищного фонда предлагается изложить в следующей редакции: «Передача жилого помещения в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым местной администрацией или юридическим лицом — собственником с гражданином, получающим жилое помещение в порядке, установленном действующим законодательством».

4. Предусмотреть в нормах закона основания принудительного расторжения договора приватизации: «По требованию одной из сторон договор приватизации может быть расторгнут при существенном изменении предмета договора, которое не могло иметь место при его заключении (жилое помещение находится в доме, подлежащем сносу, грозящем обвалом, или подлежащем переоборудованию в нежилой)».

5. Ст. 2 Закона о приватизации жилищного фонда предлагается изложить следующим образом: «Граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договору социального найма вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти жилые помещения в собственность на условиях, предусмотренных настоящим законом, иными нормативными актами РФ и республик в составе РФ».

6. Часть 2 ст. 7 Закона о приватизации жилищного фонда может быть изложена в следующем виде: «В договор передачи жилого помещения в собственность обязательно включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передаётся в общую с несовершеннолетними собственность, или несовершеннолетние, проживающие отдельно от указанных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением. В договор о передаче жилого помещения в собственность несовершеннолетние включаются вне зависимости от согласия их законных представителей и предварительного разрешения органов опеки и попечительства». Органы опеки и попечительства осуществляют контроль за соблюдением указанных правил.

7. В ст. 2 Закона о приватизации жилищного фонда предлагается дополнение следующего содержания: «При помещении одиноких престарелых граждан, лиц, страдающих психическими и некоторыми формами хронических заболеваний, и других граждан в интернаты и иные специально оборудованные дома при наличии их волеизъявления (за недееспособных и ограниченно дееспособных волеизъявление выражают их законные представители) органы местного самоуправления обязаны заключить договор приватизации жилого помещения, занимаемого этими гражданами.

Распоряжение жилым помещением должно быть произведено органом местного самоуправления исключительно в интересах одиноких престарелых граждан, лиц, страдающих психическими заболеваниями, и других граждан.

Оформление договоров приватизации должно производится за счёт средств владельцев жилых помещений, а при отсутствии у них достаточных средств — за счет средств местного бюджета".

8. Предлагается внести изменения в ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда, касающиеся возможности приватизации ряда объектов жилищного фонда, предусмотрев положение о запрете приватизации жилых помещений в домах закрытых административно — территориальных образований и жилых помещений в домах — памятниках истории и культуры, относящихся в соответствии с законом к объектам исторического и культурного наследия.

9. Ст. 1 Закона о приватизации жилищного фонда может быть дополнена следующим положением: «Граждане, забронировавшие жилые помещения, имеют право на приватизацию либо жилого помещения по месту бронирования, либо по месту фактического проживания».

Таким образом, поставленная нами в начале диссертационного исследования цель, состоящая в том, чтобы на основе всестороннего анализа действующего законодательства, а также теоретических достижений цивилистики, выработать предложения по совершенствованию гражданскоправового регулирования приватизации жилищного фонда достигнута.