Развитие и совершенствование казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Активное развитие рыночных процессов в российской экономике сопровождается коренным реформированием бюджетной системы страны. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления в решении бюджетных вопросов объективно снизила их ответственность при осуществлении обязательного контроля за правильностью и целевым характером исполЕЬананизгазривдюга бвзджатактуальной является задача обеспечения эффективности и оперативной управляемости, подконтрольности бюджетных средств для обеспечения их рационального использования в качестве важнейшего фактора раЗВИТИЯ ЭКОНОМИЮ!

В настоящее время имеющиеся противоречия между федеральным центром и регионами удается в значительной степени регулировать с помощью Бюджетного и Налогового кодексов РФ и ежегодных федеральных законов о федеральном бюджете. Механизм использования федеральных финансовых ресурсов должен быть дополнен эффективным контролем за законным, целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Такой механизм должен обладать высокой оперативностью и единством, чтобы обеспечить необходимую маневренность государственными финансовыми ресурсами. Необходимость формирования единого механизма финансирования и контроля обусловила воссоздание в России в 1992 году казначейской системы.

Основной целью формирования системы казначейского исполнения бюджетов стало содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами и контролю за их целевым и эффективным использованием.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджетов позволяет упростить кассовый механизм их обслуживания, усилить контроль за исполнением и эффективностью использования бюджетных средств. Становление и развитие казначейского исполнения федерального бюджета, бюджетов других уровней формирует базу для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.

Вместе с тем анализ практики деятельности казначейства показывает, что передача функций кассового исполнения бюджетов различного уровня органам казначейской системы не всегда сопровождается установлением четкого механизма взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса. Кроме того, не отрегулирована в должной мере система взаимообмена финансовыми и информационными потоками между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса. Все это, в том числе — и неотлаженность механизмов управления, учета и контроля за финансовыми ресурсами не позволяет своевременно вносить корректировку в доходные и расходные статьи бюджетов.

Исследование указанных проблем нуждается в научном обсуждении и анализе не только с точки зрения обобщения опыта работы существующей казначейской системы Российской Федерации, но и с целью поиска путей совершенствования этой работы и наиболее эффективного решения задач, способствующих своевременному и полному исполнению бюджетов как по доходам, так и по расходам.

В экономической литературе последних лет, посвященной казначейской системе исполнения бюджета, в основном, отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.

Казначейская система страны имеет огромное значение в реализации программы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленная на усиление совершенствования финансового контроля, требует к себе постоянного внимания, что и обуславливает необходимость и важность данного диссертационного исследования.

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена в том числе и необходимостью реформирования российской системы государственного финансового контроля, внедрения его эффективных форм и методов в бюджетной сфере. В этой связи, возникает необходимость теоретического переосмысления содержания и механизма реализации контрольной функции в системе функций территориальных органов казначейской системы исполнения бюджетов для выявления потенциала дальнейшего совершенствования организации государственного финансового контроля, реализуемого в процессе формирования и использования бюджетных ресурсов страны.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является деятельность территориальных органов Федерального казначейства Российской Федерации по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Предметом исследования выступает совокупность финансовых, правовых и организационных отношений, возникающих в процессе казначейского исполнения бюджетов в современных условиях.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является разработка теоретических и практических рекомендаций по развитию и совершенствованию казначейской системы исполнения бюджетов на основе детального анализа деятельности федерального казначейства РФ на территориальном уровне.

Реализация поставленной цели потребовала научной разработки и практического решения следующих задач:

— изучить сущность казначейской системы исполнения бюджетов;

— проанализировать задачи и функции выполняемые казначейством;

— обосновать необходимость уточнения и дополнения законодательного обеспечения казначейской системы исполнения бюджетов;

— исследовать действующую систему проведения платежей по счетам федерального бюджета;

— изучить порядок организации кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ;

— определить направления совершенствования механизма казначейской системы исполнения бюджетов;

Теоретическая и методологическая основа проведенного научного исследования состоит в системном подходе к анализу исполнения центрального звена бюджетной системы — федерального бюджета страны и роли Федерального казначейства РФ в бюджетном процессе. В диссертации использованы монографические работы, публикации российских экономистов по проблемам бюджетной системы и бюджетного процесса. Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса нашли отражение в работах отечественных авторов:., Аклерова И. Г., Врублевской О. В., Голиковой Т. А., Гусева С. И., Дробозиной JI.A., Ивановой Н. Г., Ковалевой A.M., Маковник Т. Д., Нестеренко Т. Г., Пантелеева А. Ю.,, Панскова В. Г., Прокофьева С. Е., Поляка Г. Б., Родионовой В. М., Сабанти Б. М., Сенчакова В. К., Улюкаева А. В., Швецова Ю.Г.ДИуляка П.Н.

Информационной базой исследования послужили материалы российской и зарубежной печати, нормативные документы Федерального Собрания РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, статистические материалы Госкомстата РФ и экспертные оценки, опубликованные в средствах массовой информации.

В работе применены методы логического и системного анализа и синтеза, экспертных оценок.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем:

В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, выносимые на защиту: уточнены и дополнены задачи и функции федерального казначейства, в частности: функции формирования денежных фондов (функции фондообразования");

У распределительной функции (функции фондопотребления) в целях повышения эффективности степени использования бюджетных средствУ функции обеспечения транспарентности («прозрачности») бюджетных потоков.

У функции государственного финансового управления, на основе которых возможно решение таких задач как:

— поддержание ликвидной позиции единого доходно-расходного счета бюджета государства путем осуществления транзакций по реализации денежных излишков (на рынках ценных бумаг и кредитных заимствований), сглаживанию «кассовых разрывов» (через заимствования на финансовых рынках);

— использование временно свободных денежных средств на внутренних и внешних финансовых рынках с целью получения дополнительных доходов в федеральный бюджет;

— участие в управлении государственным долгом (наряду со специально уполномоченным на это правительственным органом (в части неукоснительного обеспечения расходов по погашению и обслуживанию внешнего и внутреннего долга, участия в процессах его реструктуризации и секъюритизации и т. д.)). контрольной функцииучетной функциисформулировано понятие «казначейская система исполнение бюджетов» с учетом конкретизации задач и расширения функций казначействаразработаны основные положения федерального закона «О казначействе», в частности:

— понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджетов;

— условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему;

— формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджетов;

Предложена технология санкционирования и проведения платежей со счетов федерального казначейства в условиях электронных расчетов с МЦИ ЦБ РФ, на уровне территориальных органов федерального казначейства, которая включает в себя:

— Порядок открытия лицевых счетов в Отделении, формирования и ведения юридического дела бюджетополучателя;

— Порядок приема и проверки расчетно-денежных документов бюджетополучателя, в том числе:

•S Порядок работы по осуществлению платежей по федеральным целевым программам;

S Порядок организации работы с исполнительными листами, предъявляемыми по искам к казне РФ.

— Порядок работы с денежной наличностью;

— Процедура ведения электронных баз данных, подготовки рейсов в МЦИ Банка России, осуществления электронных платежей;

— Порядок формирования бухгалтерской отчетности;

Разработана схема организации документооборота федерального казначейства на уровне территориального отделения.

Предложены экономические инструменты совершенствования порядка организации кассового обслуживания бюджетов.

Разработаны предложения по созданию единой государственной платежной системы в лице федерального казначейства и меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения региональных и местных бюджетов.

Практическая значимость исследования заключается в выделении отдельных этапов становления Федерального казначейства и анализе их особенностей, что дает возможность использовать этот опыт при переводе на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.

Разработанный механизм казначейской системы исполнения бюджета, отработанный на материалах территориального отделения Федерального казначейства РФ, позволяет усовершенствовать процесс исполнения, как федерального бюджета, так и бюджетов других региональных и местных территориальных образований.

Апробация работы. Полученные результаты проведенного исследования использованы на практике работы Управления федерального казначейства Минфина России по Московской области и Отделения федерального казначейства по Истринскому району Московской области Минфина России.

По материалам исследования автором неоднократно делались выступления на на Коллегиях Управления федерального казначейства Минфина России по Московской области, бюджетных собраниях и совещаниях, проводимых с руководителями и главными бухгалтерами бюджетных организаций — получателями средств федерального бюджета и администрацией местного бюджета ЗАТО.

Публикации. По проблемам диссертационного исследования опубликовано 4 научные работы общим объемом 6,05 п.л. из них авторских 4.55 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений. Работа изложена на 164 страницах машинописного текста (без учета приложений), содержит 15 схем, 4 диаграммы, 8 таблиц, 7 приложений.

Заключение

.

Активное развитие рыночных процессов в российской экономике сопровождается коренным реформированием всей бюджетной системы страны и функционированием новой банковской системы. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления в бюджетных вопросах объективно снизила их ответственность при осуществлении обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.

В этих условиях весьма актуальной является задача обеспечения эффективности и оперативной управляемости, подконтрольности бюджетных средств для обеспечения их рационального использования в качестве важнейшего фактора развития экономики, что, возможно, обеспечить именно инструментами казначейского исполнения бюджетов.

В экономической литературе последних лет, посвященной казначейской системе исполнения бюджета, в основном, отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.

В работе сформулировано понятие казначейской системы исполнения бюджетов, показана ее роль в социально-экономическом развитии Российской Федерации, исследованы ее функции и задачи, показаны этапы становления и развития.

Особое внимание при проведении исследования уделено особенностям исполнения бюджета территориальными отделениями: детально прослежены функции по обслуживанию доходных и расходных счетов бюджетов, охарактеризована технология казначейского исполнения бюджетов.

Как одно из направлений повышения эффективности казначейского исполнения бюджетов предложены экономические инструменты, разработанные в части порядка организации работы по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов в условиях электронного документооборота с детальной проработкой каждой технологической операции и разработкой практических процедур исполнения этих операций.

Подробно рассмотрен действующий в настоящее время механизм проведения финансирования расходов, в связи, с чем выделены и проанализированы наиболее острые проблемы, такие как, например: несоблюдение принципов подведомственности при санкционировании расходовсложности применения действующей на сегодняшний день экономической классификацииотсутствие системного контроля за соответствием доводимых до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств показателям сводной бюджетной росписи доходов и расходов федерального бюджетаналичие неодинакового правового регулирования в вопросах бюджетных и внебюджетных средствотсутствие устойчивых и защищенных каналов связи УФК с ОФКнедостаточность и нечеткость нормативных документов Минфина России, регламентирующих использование в информационных системах электронно-цифровой подписи и требований к защите информациине соблюдение участниками бюджетного процесса ограничения на принятие обязательств, оплачиваемых за счет бюджетных средств и в то же время невозможность при существующем бюджетном законодательстве принять обязательства, оплата которых могла бы выходить за пределы финансового года, но которые должны быть приняты в рамках долгосрочных инвестиционных проектов и других долгосрочных программ. невозможность определения финансового результата деятельности сектора государственного управления при действующей системе бухгалтерского учета.

Как способы решения указанных проблем нами исследованы:

1. Порядок организации работы по доведению через органы федерального казначейства Минфина России объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, который введен в действие с 1 января 200 521, дан подробный анализ необходимости такого перехода, детально обоснованы его преимущества,.

Вместе с тем, в исследовании нами отмечены, и отдельные недостатки нового Порядка, связанные в первую очередь, с его практическим внедрением это проблемы организационного характера, проблемы правового и методологического характера и ряд других и сделаны конкретные предложения по их устранению, в частности: предложена процедура отзыва или перераспределения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителем или распорядителем,.

— предложена новая редакции Порядка:

— в части возможности представления расходных расписаний в виде электронных документов, подписанных электронно-цифровой подписью без представления бумажных оригиналов.

— в части контроля поступившего расходного расписания главного распорядителя (распорядителя) на не превышение кассовых расходов с учетом принятых органами федерального казначейства на учет бюджетных обязательств лимитам бюджетных обязательств.

— предложен порядок отражения расходных расписаний в адрес распорядителей (получателей), поступающих в Управления федерального казначейства после окончания операционного дня уточнена методология учета внутриказначейских расчетов по объемам финансирования с органами казначейства других территорий.

21 Приказ Министерства финансов РФ от 30.06.2003 г. № 50-н «Об утверждении Порядка организации работы по доведению через органы федерального казначейства Минфина России объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета».

2. новая бюджетная классификация и новый план счетов .

Благодаря этим документам реализованы современные подходы, приближенные к мировым стандартам и новые правила формирования и применения новой расходной бюджетной классификации.

В то же время на наш взгляд, в связи с введением Нового плана счетов и нового ведения учета возникнут определенные проблемы, связанные с необходимостью переподготовки учетного персонала, разработки новых прикладных программных продуктов, обучения администраторов программ.

Кроме того, бюджетирование, ориентированное на результат требует переосмысления функциональной классификации расходов. Нужно серьезным образом определить и понять, какие виды расходов можно бюджетировать по программно-целевому принципу, ориентированному на результат, а какие виды расходов невозможно. По нашему мнению следующая проблема — невозможность оценивать финансовый результат, если серьезным образом не переосмыслить и не создать новые процедуры, направленные на изменения правил закупок для сектора государственного управления.

В работе детально рассмотрены предпосылки, требования и задачи, которые поможет решить новая бюджетная классификация расходов;

• описаны принципы построения новой бюджетной классификации и сравнены с существующей в настоящее время;

• изучено соответствие старых и новых статей экономической классификации расходов. В связи с чем отмечены имеющиеся недостатки, в частности некорректно трактуется в части зачисления доходов от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности (балансовый счет 40 503) источник получения доходов — доходы государственных федеральных учреждений зачисляемые в федеральный бюджет, тогда как эти средства должны быть зачислены на лицевой счет бюджетного учреждения по предпринимательской деятельности, открытый в органах федерального казначейства. Не нашла отражение свое отраже.

22 Приказ Министерства финансов РФ от 27.08.2004 № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год» ние часть налоговых платежей и сборов по новой классификации доходов в следствие чего с 1 января 2005 у налогоплательщиков появилась проблема — каким образом и куда следует перечислять такие платежи, как например: плата за выдаваемые паспорта, в т. ч. заграничные, документы на приглашение в РФ лиц из других государств, визы и виды на жительство иностранным гражданам (по классификации 2004 г. зачислялась на код 2 010 602) или госпошлина за совершение нотариальных действий за государственную регистрацию актов гражданского состояния и других юридически значимых действий (1 400 103).

В работе также большое внимание уделено проблеме кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, которая на протяжении последних нескольких лет регулярно обсуждается в печати. В результате исследования обозначены основные преимущества перевода местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, такие как:

— внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;

— использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

— повышение достоверности и своевременности отчетности о кассовом исполнении бюджетов;

— при отсутствии на территории субъекта Федерации или муниципального образования учреждений Банка обеспечение осуществления кассовых операций России органами федерального казначейства через свои счета, открытые в учреждениях Банка России;

— создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов только на один счет;

— уменьшение конфликтного поля между бюджетами, возникающего из-за случайной или умышленной ошибки налогоплательщика при перечислении налогов и сборов на счета бюджетов не по их принадлежности;

— четкое соблюдение нормативов распределения регулирующих доходов. Причем это относится и к федеральным, и региональным, и местным налогам и сборам;

— возможность получения полной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта Федерации во все уровни бюджетов;

— сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;

— обеспечение соблюдения принципа «единства кассы»;

— наличие уже действующей организационной структуры, обеспечения бюджетов.

В то же время добавление функций по кассовому обслуживанию бюджета субъекта РФ и особенно муниципальных бюджетов к уже имеющимся функциям органов федерального казначейства — значительно увеличивает объем выполняемых работ и документооборота. Что в свою очередь увеличивает затраты органов федерального казначейства на расходные материалы для получения твердых экземпляров документов на бумажных носителях. Повышаются требования к характеристикам надежности и быстродействия средств вычислительной техники, пропускным способностям телекоммуникационных каналов.

В связи с этим необходима выработка различных подходов при переводе исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, исходя, во-первых, из готовности (политической и технической) органов власти субъектов РФ и, во-вторых, из технических возможностей региональных органов федерального казначейства.

В работе предложен возможный порядок поэтапного перевода бюджетов субъектов и местных бюджетов на обслуживание в органы федерального казначейства. А также мероприятия, которые необходимо осуществить для этого, а именно:

1) согласовать и утвердить унифицированную структуру формата электронного платежного документа, предусматривающего соответствующие позиции для кодов бюджетной классификации РФ, как по доходам, так и по расходам;

2) обеспечить совмещение продуктов программного обеспечения, используемых органами федерального казначейства и финансовыми органами субъекта РФ и местных органов власти;

3) разработать процедуры сверки данных аналитического учета;

4) подготовить техническую базу (прежде всего каналы связи) для внедрения технологии единого казначейского счета по средствам местных бюджетов.

В будущем казначейству, по нашему мнению, должна быть отведена приоритетная роль в финансовой системе страны. Казначейство должно стать важнейшим элементом интегрированной системы управления государственными финансами. Сложность и многоплановость этой проблемы обусловлена широким спектром вопросов, связанных с формированием адекватно го современным требованиям бюджетного законодательства, необходимостью совершенствования бюджетного процесса и межбюджетных отношений, недостаточной теоретической проработанностью казначейских технологий и т. д.