Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы: Конституционно-правовой аспект

Одним из самых драматических событий XX века стал распад Советского Союза. Бывшие советские республики обрели независимость. Есть все основания утверждать, особенно на фоне событий последнего времени в Югославии, что удалось цивилизованно решить совокупность вопросов, связанных с размежеванием на постсоветском пространстве и созданием необходимых предпосылок для налаживания равноправного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств. Оно содействовало становлению, новых суверенных государств, способствовало выбору каждым из них собственной модели экономических реформ и государственного строительства. Немало было сделано для сохранения общего достояния народов стран Содружестваисторических, духовных, гуманитарных, культурных, научных связей.

Таким образом, наряду с существующими мировыми интеграционными системами возникла еще одна своеобразная форма евразийской интеграции, находящаяся в процессе развития.

За последние десять лет у России сложились новые формы отношений с бывшими советскими республиками, между ними стали возникать интеграционные связи, наработана как многосторонняя, так и двусторонняя правовая база для развития сотрудничества в различных областях.

Вместе с тем утверждать, что Содружество Независимых Государств обрело полноценную форму сообщества в политической, экономической и военно-политических областях было бы преждевременно. Межгосударственное объединение в значительной мере сохраняет формальный характер и по ряду причин воспринимается некоторыми странами не столько как механизм интеграции, сколько как форма цивилизованного «развода».

Отдельные государства, отрицая международную правосубъектность СНГ, предпочитают ориентироваться на другие интеграционные полюса, некоторые пытаются использовать СНГ (или чаще всего Россию) для разового решения собственных проблем, уклоняясь от развития более высоких многосторонних форм сотрудничества.

Страны, входящие в Содружество, в основном завершили процессы становления государственного суверенитета, обрели новых партнеров, вышли на самостоятельное, нередко подчеркнуто независимое от России, ведение внешних, причем не только экономических, связей.

В большинстве стран Содружества постепенно рассеиваются иллюзии относительно бескорыстной массированной помощи извне, возможностей в одиночку прорваться в ряды благополучных государств. Огромный ущерб каждому из государств Содружества нанесен разрывом традиционных промышленных кооперационных связей. Общий объем производства в СНГ в 1998 году составлял всего 50% от 1991 года, долг стран Содружества России возрос до 24 млрд. долларов США. Невозможно измерить взаимные потери от нарушенных или ослабевших связей в области культуры, науки и образования. За первые пять лет после развала СССР взаимный товарооборот стран, входящих в СНГ, упал более чем на 60 процентов. Удельный вес России во внешнеторговых связях остальных стран СНГ снизился, составив менее 40 процентов. В государствах Содружества понимают, что их экономическая ситуация была бы еще хуже без восстановления интеграционных связей1.

Кроме того, на осознание необходимости интеграции повлияли и политических факторы такие, как международные терроризм, достаточно вспомнить события 1999 года в некоторых государствах Центральной Азии, когда мусульманские экстремисты пытались дестабилизировать обстановку и предприняли яростные атаки на существующую власть.

Россия объективно заинтересована в том, чтобы ее окружали стабильные и процветающие соседи, своего рода пояс дружбы и безопасности. Настроения в пользу сближения, укрепления дружбы, взаимодействия в экономической, иных областях жизни нарастают и в других государствах Содружества.

За развитие отношений в рамках СНГ, особенно экономических, при всех его недостатках, пусть с некоторыми оговорками, высказываются лидеры всех государств, входящих в СНГ. При этом общим знаменателем их позиции является то, что взаимодействие и сотрудничество в Содружестве должны строиться на основе равноправия при неукоснительном уважении и соблюдении суверенитета и.

1 Е. М. Примаков. «Годы в большой политике», Москва, 1999 г., коллекция «Совершенно секретно», стр. З 85−386.

2 Н. Исингарин, Интеграция: Реалии, возможности, перспективы// Вестник профсоюзов. — 1997 -№ 17−18 — с.15−18. независимости каждой страны. В этом плане позитивный настрой проявился также на саммите СНГ в январе 2000 года.

Интеграционные процессы в Содружестве Независимых Государств идут в разных форматах и на разных «скоростях». В рамках СНГ сформировалось несколько интеграционных группировок, в том числе в Центральной Азии. Но наиболее продвинутым является интеграционное объединение России и Белоруссии. Отношения в рамках российско-белорусского союза расширялись и углублялись довольно динамично1, особенно с 1996 года и сейчас страны перешли к реализации Договора о создании Союзного государства.

Россия и Белоруссия одними из первых почувствовали на себе последствия самоизоляции. Ей была противопоставлена целенаправленная работа по расширению экономических связей. В рамках Союза начали реализовываться совместные программы сотрудничества в разных областях: ликвидация последствий Чернобыля, радиоэлектроника, автомобилестроение и другие — всего более 20 программ. Рост товарооборота увеличился с 1995 года по 1998 год почти в два раза. Сейчас Белоруссия делит с США второе-третье место среди внешнеторговых партнеров России. Белоруссия резко опережает другие страны СНГ по масштабам сотрудничества с субъектами Российской Федерации.

Образование единого государства стратегически необходимо как для России, так и для Белоруссии, об этом заявил, открывая заседание.

1 И. Кобринская, Российско-белорусская интеграция. Третья серия//Итоги. — 1997 — № 3 — с. 34.

Исполкома Союза двух стран в расширенном составе 22 ноября 1999 года В. В. Путин.

Взаимное стремление к сближению России и Белоруссии не только продиктовано экономическими проблемами, заинтересованностью в укреплении безопасности, но и коренится в их истории, обусловлено культурной, языковой общностью народов — братьев.

Некоторые политики (Аксенов В.А., Шипук П.В.) относят к важным составляющим объединительной идеи необходимость выживания православно-славянской цивилизации в противоборстве с другимизападноевропейской, североамериканской, конфуцианской, мусульманской, индуистской и японской.

Несмотря на то, что за сотни лет под влиянием внешних и внутренних факторов произошла серьезная деформация основ православно-славянской цивилизации, связь времен между прошлым и настоящим никогда не прерывалась. В этом контексте нынешнее сближение Белоруссии и России представляет собой вполне естественный процесс. В своем большинстве белоруссы и русские осознают себя как часть единой культурно-исторической общности восточных славян. Как многократно подчеркивалось, в геокультурном, геоэкономическом и геодемографическом отношении Белоруссия, Россия и Украина неделимы и представляют собой одно целое1.

Развитие отношений со странами, входящими в Содружество, остается главным внешнеполитическим приоритетом России. Она.

1 Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза России и Белоруссии № 3, 1999 год. выступает за нарастание центростремительных тенденций на территории бывшего СССР. Суверенитет стран СНГ необратим, возврата к прежнему Советскому Союзу нет — это очевидно. Однако не заботиться о воссоздании единого экономического, культурного, информационного пространства было бы серьезным историческим просчетом.

Интеграционным процессам на постсоветском пространстве предстоит пережить немалые трудности. Придет осознание того, что неизбежно создание не только межгосударственных, но и в ряде случаев надгосударственных структур. В этом убеждает опыт интеграции в Западной Европе, других регионах мира1. В процессе интеграции возникают противоречия, различные проблемы, требующие своего решения. И тем не менее, интеграция остается характерной и важной особенностью современного мирового развития.

Разумеется, вовлекаясь в интеграционные процессы, страны отдают безусловный приоритет собственной безопасности, отстаиванию собственных национальных интересов. Заинтересованность России в сближении и сплочении государств Содружества оправдана вдвойне, поскольку развитие центробежных тенденций на пространстве СНГ или в какой-то его части неизбежно отрицательно скажется на внутренней прочности Российской Федерации, ее стабильности и безопасности.

Интеграционные процессы привлекают пристальное внимание исследователей во всем мире. Советские ученые, например, довольно тщательно отслеживали в свое время различные аспекты интеграции в.

1 Западноевропейская интеграция: политический аспект. МоскваНаука, 1985 г., стр. 18 рамках СЭВ. Немало сделано также в области разработки общей теории региональной интеграции, а также конкретных проблем экономической интеграции в Западной Европе1.

Однако, что касается политических, правовых аспектов интеграции, то они не стали еще объектами всесторонних исследований.

Изучение литературы, научных публикаций в периодике по проблематике Содружества Независимых Государств убеждает в том, что процесс осмысления экономических, политико-правовых аспектов интеграционных процессов в СНГ, особенностей динамики развития различных интеграционных группировок находится в изначальной стадии2.

Как отмечали Председатель Государственной Думы Федерального Собрания России Г. Н. Селезнев и Председатель Палаты Представителей Национального Собрания Республики Беларусь А. А. Малофеев, создание новой законодательной базы невозможно без глубоких научных исследований проблем теорий государства и права. Исследования в области геополитики во всех странах мира служит методологической базы строительства и развития государственности, формированию ее правовой системы3.

Аргументация, изложенная выше, и определяет актуальность выбранной нами темы исследований.

Предметом настоящего исследования являются нормы законодательства, нормативно-правовая база России и Белоруссии,.

1 Западноевропейская интеграция: политический аспект. МоскваНаука, 1985 г., стр. 25.

2 Богданкевич С. Л., Как жили? Как живем? Как будем жить? 1994;1997 г. г. — СПбВИРД, 1998 г.

3 Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза России и Белоруссии № 3, 1999 г. учредительные и нормативные акты, документы, определявшие каждый из этапов объединения двух государств, материалы практики и прессы, раскрывающие конституционно-правовой аспект, историческую и правовую природу союза России и Белоруссии, динамику их межгосударственных отношений.

Цель исследования состоит в выявлении проблем, возникающих в процессе интеграции России и Белоруссии, в разработке предложений, которые бы помогли их решению, в том числе внесению научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательной базы союза и деятельности его органов, а также в изучении конституционно-правовых основ существования и перспектив развития союза.

Методологической основой исследования является общенаучный метод диалектики и складывающиеся на его базе специфические частно-научные методы исследования: исторический, системный, социологический, сравнительный, логический и статистический анализ.

Российско-белорусские интеграционные конструкции строились не на пустом месте. Наши народы глубоко связаны исторически, они прошли через жестокие испытания, особенно в годы Великой Отечественной войны, поэтому исследуемая тема рассматривалась в историческом аспекте.

Так как практика является лучшим критерием истины, хотя бы в самом общем виде необходимо было оценить практические результаты, которые принесло России и Белоруссии сближение между ними.

Правовая природа союза двух государств просмотрена также через призму международного опыта, проанализированы различные интеграционные группировки, существующие в мире и возникшие на постсоветском пространстве.

При работе над диссертацией, автором были изучены труды как дореволюционных, так и современных ученых. Изучались и анализировались положения и выводы, содержащиеся в работах не только российских, но и белорусских ученых и общественных деятелей. Важный вклад в разработку материалов, легших в основу данной диссертации внесли ученые, представители разных отраслей права конституционного, муниципального, административного, международного, а также историки и политологи: Абцедарский J1.C., Абашев Г. В., Баглай М. В., Барановский Е. И., Бровка Е. И., Бабурин С. Н., Бельский К. С., Велехов Л. И., Галиев А. С., Головко А. А., Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П., Златопольский Д. Л., Карапетян Л. М., Коваленко А. И., Ковкель И. И., Куликов Г. В., Козлова Е. И., Кутафин О. Е., Мальцев А. Н., Михалева Н. А., Петров С. М., Примаков Е. М., Столяров М. В., Старовойтова Г. В., Топорнин Б. Н., Умнова И. А., Чепко В. В., Чистяков О. И., Якубовская С. И. и многие другие.

Научная новизна исследования состоит в том, что ранее в науке конституционного права не было развернутых попыток рассмотреть возникновение, развитие и этапы российско-белорусских отношений, правовую природу союза двух государств.

Опираясь на труды дореволюционных ученых, исторические документы, анализируя современное российское и белорусское законодательство, интеграционную практику и зарубежный опыт, диссертант сформулировал новые научно-практические положения. которые выносятся на защиту.

Это предложение по усилению интеграции в России и Белоруссии, меры в связи с конституционно-правовым устройством Союзного государства, реализацией положений Договора о его создании, разработкой Конституционного Акта, определяющего государственное устройство Союзного государства и его систему.

С учетом масштабов, новизны предстоящей работы по законодательному, нормативно-правовому «обустройству» Союзного государства России и Белоруссии, в данной работе изложен ряд**-* предложений по содержанию и организации законотворчества,^Зг унификации существующего законодательства, адресованные законодательным и исполнительным органом двух государств, органом Союзного государства. Срочного внимания требует подготовка законодательной базы выборов в Союзный Парламент.

На данном этапе развития Союзного государства, диссертант определяет потребность в разработке концепции Договора Российской |.

———.

Федерации и Республики Беларусь об учреждении Суда Союзного государства, деятельность которого должна осуществляться на следующих принципах: верховенство постановлений Суда Союза над национальным законодательством государств-участников, решающих голос при невозможности принятия решения органами Союзного государства на основе единогласия. При подготовке проекта Договора о Суде Союзного государства (Устав, Регламент) целесообразно учитывать опыт Европейского Союза и Содружества Независимых Государств.

Диссертант выносит на защиту положение р о необходимости активизировать взаимодействие государств по вопросам гражданства, байщты прав и свобод граждан. На важность этой задачи неоднократно обращало внимание Парламентское Собрание России и Белоруссии. В этих целях следует обеспечить последовательную унификацию законодательства по вопросам гражданства. Следующий шаг — принятие Закон о гражданстве Союзного государства. Необходимо также решить вопрос о документе, удостоверяющем гражданство.

Разработка концепции гражданства Союзного государства должна опираться на международные нормы и стандарты в области прав человека и гражданина и положения Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь.

Диссертант предлагает использовать следующие исходные положения: гражданством Союзного государства обладает каждый гражданин России и Белоруссии в силу факта обладания национальным гражданством одного из государств, не требуется специальных решений о приеме гражданина России или Белоруссии в гражданство Союзного государства, не может применяться такая санкция, как лишение гражданства Союзного государства. ^^ * и С. rf. .. , ^ l*S.

Диссертант высказал свое мнение о необходимости создания в системе органов Союзного государства Правового комитета, который бы взял на себя основную работу по формированию единой правовой системы. В состав Комитета могли бы войти видные деятели юридической науки и юристы-практики двух стран. Правовой комитет должен сосредоточить свою деятельность на унификации существующего законодательства государств-участников, реализации исследовательских проектов в конкретных отраслях права., (k-Lce/ы.

Диссертант делает вывод, что следующим шагом в объединении.

ЛГ=>^Ячо pfК^Д^Л, а двух государств может явиться переход от межгосударственной конструкции конфедеративного типа к полнокровной федерации. (/.

Практическое значение исследования. Теоретические вьшоды w) практические рекомендации, обоснованные в работе, могут ^п^пол^ньт 6 .Лаю., ^Jfcj^ f J/ для преподавания курса конституционного права России и стран СНГ, в освещении опыта интеграции на постсоветском пространстве и в разных регионах мира, в юридических учебных заведениях и на юридических факультетах.

Материалы, собранные в диссертации, могут быть использованы также для последующих научных исследований в этой области.

С определенной смелостью позволим себе утверждать, что материалы диссертации, выводы и предложения, изложенные в ней, могли бы быть использованы и для дальнейшей разработки правовой базы законотворческого обустройства новых интеграционных шагов, последующих этапов сближения России и Белоруссии.

Апробация результатов работы. Ряд теоретических и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Структура диссертации определена ее содержанием. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, содержащего выводы и предложения законодателю, списка литературы и нормативно-правовых актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Несколько лет назад Россия и Белоруссия встали на путь восстановления и укрепления духовных, экономических и политических уз, которые связывали братские славянские народы на протяжении веков. Необходимость этого шага была продиктована жизнью, объективными интересами двух государств и народов.

Становление союза происходило не просто. Возникшие за годы после распада бывшего СССР различия в проведении экономических реформ, построении гражданского общества, ограниченные финансовые возможности замедляли движение вперед, но не смогли его остановить.

Образование и последующее развитие Сообщества России и Белоруссии позволило преобразовать его в более высокое по качеству интеграционное объединение — Союз России и Белоруссии.

Подписание Договора о создании Союзного государства 8 декабря 1999 года стало очередным важным шагом на пути интеграции двух государств, придало этому процессу динамичный характер.

Образование Россией и Белоруссией Союзного государства отвечает национальным интересам Российской Федерации и интересам Республики Беларусь.

Важно добиться, чтобы процесс единения России и Белоруссии, главное — его результаты, убеждали население обоих государств, а также партнеров по Содружеству Независимых Государств в том, что всесторонняя интеграция при сохранении независимости и суверенитета может приносить реальные плоды в социально-экономической области, в развитии образования, науки и культуры, в укреплении безопасности. Только в этом случае союз России и Белоруссии мог бы стать своего рода «локомотивом интеграции» на постсоветском пространстве.

Успех союза России и Белоруссии несомненно усилит притягательность интеграции для других участников СНГ. Но в случае неудачи, разочарование и рост сепаратистских настроений не заставит себя ждать.

Лучшим подтверждением позитивного развития интеграционных процессов в Союзном государстве могло бы быть присоединение к нему новых государств в виде или ассоциированных членов, или полноправных его участников, либо с некоторым сокращенным кругом прав и обязанностей.

Уместно упомянуть о том, что сравнительно недавно в Армении было собрано более миллиона подписей за присоединение или вхождение в Союз России и Белоруссии. Известно о намерениях Югославии примкнуть к Союзу. Хотя это, безусловно, объяснялось прежде всего критическим развитием обстановки вокруг этой страны в 1998;1999 годах.

Строго говоря, Договор о создании Союзного государства, строго говоря, развивая основные положения о Союзе России и Белоруссии, не несет в себе принципиально новых положений, которые позволяли бы говорить о качественно новом межгосударственном образовании.

В этом плане нельзя не согласиться с той частью выступления А. Г. Лукашенко в Государственной Думе Федерального Собрания России 27 декабря 1999 года, когда он говорил, что Договор о создании Союзного государства — это шлифовка тех реалий, которые сложились после подписания Договора о Союзе России и Белоруссии. Это ~ доведение до идеального того союза, который у нас существует. И тем не менее Договор о создании Союзного государства открывает реальные перспективы для того, чтобы федеративные начала в союзе крепли и развивались.

Действенность положений Договора будет во многом определяться тем, что дополнительное законодательное, нормативно-правовое оснащение, кроме Программы по его реализации, получит этот важнейший документ.

В ряде статей Договора уже содержатся указания и поручения по разработке ряда необходимых сопутствующих документов, расшифровывающих, развивающих его содержание.

Соответственно со ст. 62 Договора предстоит разработать проект Конституционного Акта, определяющего государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. Полагаем, что целый ряд положений, разработанных нами в главе II, могли бы быть использованы в этих целях.

Даже самый беглый анализ Договора показывает, что этот документ носит, пожалуй, рамочный характер, а ряд разделов изложены в самой общей форме. В какой-то мере общий, неконкретный характер Договора должна была компенсировать Программ действий по его реализации.

Думается, что одна из причин отмеченных выше недостатков Договора, незавершенность ряда его ключевых положений, обусловлена тем, авторы не хотели или не могли (в силу поставленных перед ними руководством задач) заступить за ту черту, за которой необходимо было вторгаться в неприкосновенные разделы Конституции России.

Выскажем предположение, что внутренняя обстановка в России и канун парламентских и президентских выборов 1999;2000 годов вызывало опасения, что если только вскрыть Конституцию из-за необходимости внести дополнения и изменения в связи с образованием Союзного государства, то последует цепная реакция новых дополнений и изменений, на которых будет настаивать оппозиция, добиваясь своих политических целей.

Ключ к исправлению отмеченных нами недостатков Договора содержится в упомянутой выше 62 статье. Она гласит, что после вступления в силу Договора, по предложению Высшего Государственного Совета Парламент Союзного государства рассмотрит проект Конституционного Акта, определяющего государственное устройство Союзного государства и его правовую систему.

После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного Акта передается Президентам государств-участников на рассмотрение Парламентов России и Белоруссии, а затем в соответствии с их законодательством выносится на референдумы в этих государствах.

После одобрения Конституционного Акта на референдумах вносятся необходимые изменения в Конституции России и Белоруссии. Такова канва действий, определенная Договором.

Вряд ли надо подробно говорить о значении Конституционного Акта. По сути дела, этот документ должен являться своего рода конституцией Союзного государства, определять его цели и задачи, включать в себя и другие основные положения Договора, определять содержание государственного устройства и правовую систему Союзного государства.

Видимо, назначенная группа специалистов из обоих государств должна представить Высшему Государственному Совету проект Конституционного Акта, который будет затем проходить зафиксированные в Договоре процедуры.

Было бы правильным обеспечивать при этом необходимую публичность в обсуждении основных положений Конституционного Акта. В печати уже появились предложения создать общественную Палату, которая поддерживала бы усилия по становлению Союзного государства.

Легко предположить, что со стороны определенной части чиновников, которые по должности обязаны заниматься этой работой, будут предприниматься попытки не только приглушить ее существенное звучание, но и придать формулировкам принципиальных положений расплывчатый, половинчатый характер. Что же касается мотива подобных действий, он будет прежним — «не следует посягать на Конституцию, давайте обойдемся без референдума».

Массив предстоящей законотворческой работы по формированию правовых основ Союзного государства столь же велик, что он требует подключения к ее осуществлению не только Комитетов по делам СНГ Государственной Думы и Совета Федерации, но и многих других Комитетов обеих Палат Федерального Собрания, занимающихся экономической, социальной, оборонной проблематикой, вопросами безопасности.

Должен быть разработан механизм взаимодействия между Государственной Думой, ее комитетами и Парламентским Собранием России и Белоруссии, которое выполняет полномочия Парламента Союзного государства до его образования, в том числе и в плане общих усилий по унификации и гармонизации действующего законодательства.

Необходимо провести инвентаризацию всех нормативно-правовых документов, которые были приняты на различных стадиях формирования союза, а также и подготовленных к рассмотрению и принятию.

С учетом выявленной картины, видимо, следует составить перечень основных законопроектов, над подготовкой которых предстоит сосредоточить усилия.

Ключевым приоритетом является рассмотрение Федеральным Собранием России, Национальным Собранием Белоруссии Закона о выборах депутатов в Палату Представителей Парламентов Союзного государства первого созыва. Этих законов будет два, ибо законодательная база у государств-участников отличается в определенной степени, также как и разниться практика проведения выборов. Однако, концептуальная основа российского и белорусского Законов о выборах, содержания, формулировки, в которых они должны быть изложены, практически, в главном отличаться не должны, кроме, может быть, некоторых внутригосударственных процедур. Свое слово, должны сказать Центральные избирательные комиссии двух государств. Согласование базовых положений избирательных законов должно начаться незамедлительно. В соответствии с Договором (ст.64) выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее шести месяцев после принятия Парламентом государств-участников соответствующих законодательных актов.

Безусловно, лучшим вариантом было бы проведение выборов в России и Белоруссии в один день или, в крайнем случае, даты их проведения в обоих государствах не должны сильно расходиться по времени.

О Правовом Акте по формированию Палаты Союза Парламенты Союзного государства. Его подготовка может осуществляться либо путем принятия Федеральным Собранием России и Национальным Собранием Белоруссии соответствующих национальных законов, либо путем заключения Парламентами двух стран соглашений о порядке формирования Палаты Союза Парламента Союзного государства. Предпочтение следует отдать, по нашему мнению, первому варианту, потому что речь идет о двух равноправных палатах, и подходы к их созданию должны быть одинаковыми.

Говоря об унификации — приведению к взаимному соответствию, единообразию законодательства государств-участников Договора, следует отметить, что передача полномочий в исключительное ведение Союзного государства будет происходить фактически после принятия Конституционного Акта. Для того чтобы обеспечить функционирование Союзного государства без затяжек и пробуксовок, необходимо сближать, совершенствовать и унифицировать оба национальных законодательства. Без создания единой правовой среды решить задачу создания единого экономического пространства, продвижения в социальной, культурной сферах невозможно.

Полагаем, что Государственное Правовое Управление при Президенте России, службы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации должны, занимаясь экспертизой вносимых законопроектов, анализировать их с позиции законодательных положений Договора о создании Союзного государства, например, в части распределения и содержания предметов ведения. Подобный подход должны отрабатывать и соответствующие ведомства Белоруссии.

О ратификации. С учетом постепенной, поэтапной передачи полномочий Союзному государству, видимо, часть документов придется готовить не в виде союзных законов и не в виде параллельных национальных законов, а в виде международных соглашений. В этом случае, весьма немаловажно, чтобы документы вносились на ратификацию оперативно, а сам процесс ратификации проходил синхронно по времени, без длительных затяжек, что, к сожалению, распространено в российской парламентской практике.

В качестве одной из важнейших целей Союзного государства зафиксировано «неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного право» (ст. 2, п.7).

Создание Союзного государства означает, что стороны должны будут разделить ответственность за положение в области прав человека в обеих странах.

Важным органом, учрежденным Договором, является Комиссия по правам человека. Задача состоит в том, чтобы безотлагательно внести в высшие органы Союзного государства проект Положения, которое определяло бы компетенцию, порядок формирования и содержание деятельности Комиссии.

Известно, что США и страны ЕС, эксплуатируя тезис о нарушении прав человека, пытаются, по сути, наказать руководство Белоруссии за твердое намерение идти на сближение с Россией. В то же время Белоруссия выражает готовность сотрудничать с международными европейскими организациями в вопросах обеспечения прав человека и политических свобод. С января 1998 года в Минске действует Консультативно-наблюдательная группа КНГ ОБСЕ. Проект нового избирательного кодекса республики был передан на экспертизу в Совет Европы.

В августе 1999 года создана специальная координационная группа по налаживанию диалога с оппозицией по вопросам подготовки к предстоящим в 2000 году парламентским выборам, совершенствования избирательного законодательства, проблематике СМИ. Прошло несколько раундов переговоров представителей власти и оппозиции. В интересах достижения общественного согласия Президент А. Г. Лукашенко на встрече в Минске с парламентской тройкой (СЕ, ЕС, ОБСЕ) в начале марта 2000 года еще раз подтвердил готовность продолжить диалог с оппозицией. Однако, справедливости ради, отметим, что работу в области прав человека в Белоруссии необходимо развивать.

Интеграционные процессы должны помочь укреплению демократических институтов в Белоруссии, и тем самым, вернуть к полноправному участию в политической и экономической жизни Европы. Тогда предпринимаемые на Западе попытки международной изоляции Белоруссии утратят какие-либо правовые основания и будут сведены на нет.

Известно, что Белорусская сторона на стадии подготовки Договора настойчиво продвигала идею о том, чтобы во главе Союзного государства стоял президент, который обладал бы весьма широкой полнотой власти, включая принятие нормативных актов прямого действия по вопросам исключительной компетенции Союзного государства. Предлагалось ввести пост вице-президента, который возглавил бы Совет Министров Союзного государства. Совет Министров виделся белорусам как общий наднациональный орган — отдельное правительство, помимо правительств государств-участников, что не исключало вероятности его вторжения в сферу национальной компетенции. В связи с этими предложениями возникали непростые вопросы, например, о взаимоотношениях между президентом Союзного государства и Высшим Государственным Советомне ясно было, каким образом при наличии широких полномочий союзного президента будут реализовываться декларируемые Договором суверенитет и независимость каждого государства-участника. В результате обсуждений, в том числе на самом высоком уровне, от изложенных выше предложений решено было отказаться.

Предстоит еще раз взвесить, а главное проверить практикой, мнения о том, что структура высших органов Союзного государства слишком громоздка. Надо решить, каким должен быть Постоянный комитет (структура, функционированные обязанности, его кадры).

Анализ предложений, которые публиковались в период обсуждения проекта договора показывает, что гражданам России и Белоруссии не безразлично, каким будет название Союзного государства, его символика — флаг, герб, гимн, где будет располагаться столица (Москва, Минск, Санкт-Петербург, Смоленск).

Например, Евгений Шубан в «Российской газете» (16 октября 1999 года) предложил следующее дополнение статьи 10 Договора: Российская Федерации и Республика Беларусь создают Союзное государство «Великая Русь». Но нам данное название представляется слишком высокопарным и претенциозным.

Высказывались также предложения назвать Союзное государство: «Союз суверенных республик», «Российский Союз» и другие. Обсуждение этой темы, безусловно, будет продолжено.

Однако, может быть, название государства следовало уместить в простую формулу — «Союз России и Белоруссии» (союзное государство). Да, такой союз существовал недолгое время, но как название межгосударственного объединения в массовом сознании, в широких публикациях так и не отфиксировался.

Эффективность Союзного государства будет проверяться экономикой, подвижками к лучшему в социально-экономическом положении простых людей. Взаимная выгода единения должна быть очевидной и в науке, и в образовании, и в вопросах безопасности.

Нельзя оставить без внимания и многочисленные предложения сократить сроки осуществления наиболее насущных задач в экономической области, зафиксированных в Договоре и Программе действий. И вновь без глубокой масштабной законотворческой работы не обойтись.

Полагаем, что все эти предложения и пожелания должны быть услышаны и не остаться без внимания законодателей и исполнительных органов России и Белоруссии, Постоянного комитета Союзного государства.

Подчеркнем еще раз — Союзное государство знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство. Среди его первоочередных целей — формирование единой правовой системы.

Повторим слова В. В. Путина, сказанные им на заседании Высшего Государственного Совета Союза России и Белоруссии, что «все наши действия реальностью станут только тогда, когда приобретут законодательное оформление». «Без правовой базы нам вряд ли удастся что-либо серьезное». А пока приходится констатировать, что и в России, и в Белоруссии законы готовятся, пишутся, проходят экспертизу так, как это делалось и до создания Союзного государства. Но у каждого участника Союза есть партнер, мнение которого надо учитывать отнюдь не формально, как это бывало подчас прежде, а с полным учетом законодательства государств-участников, предметов совместного ведения и многих других обстоятельств. К сожалении), в своей правовой базе и Россия, и Белоруссия успели далеко разойтись друг от друга последние годы.

Опыт работы по подготовке документов, деятельность рабочих групп, комиссий, в том числе назначенных Министерствами юстиции России и Белоруссии, оказался полезным. Он подтверждает целесообразность создания в системе органов Союзного государства Правового комитета, который бы взял на себя основную работу по формированию единой правовой системы.

Настоящее осмысление того, что на основе стремления народов России и Белоруссии к сближению, возникло новое государственное образование и в политическом, и в экономическом, и в военном плане пока не наступило. Когда два наших государства образовывали Сообщество, а затем Союз, привычное течение жизни в каждом из государств практически мало менялось. Но теперь народы России и Белоруссии будут жить в новом Союзном государстве, где в силу интеграционных процессов происходит взаимное влияние, выравнивание условий хозяйствования, социальных, культурных, образовательных сторон жизни. Новые подходы требуют и организации законодательной и нормативно-правовой работы. Чем быстрее придет понимание сути нового этапа объединения двух стран к работникам государственных организаций и ведомств законодательной и исполнительной власти, а главное — ко всему населению, тем результаты в строительстве Союзного государства будут более эффективными. Для этого многое предстоит сделать и в информационном, и в психологическом плане.

Необходимо учитывать и такой аспект. В мире возникла и будет все более активно заявлять о себе новая структурная, геополитическая единица, а это значит, что будет изменяться и геополитическая ситуация вокруг этого нового межгосударственного образования. Нельзя исключать и появление новых угроз национальной безопасности как России и Белоруссии, так и Союзному государству, что потребует отработки методов и средств нейтрализации возможных угроз.

Объект предыдущих совместных усилий по подготовке проектов документов, деятельность рабочих групп, комиссий, в том числе назначенных министерствами юстиции России и Белоруссии, показывает их полезность.

По нашему мнению, было бы целесообразно создать в системе органов Союзного государства правой комитет, который бы взял на себя основную работу по формированию единой правовой системы.

Создание Россией и Белоруссией, его трансформация в Союзное государство имело важное международное значение, если учесть, что расширение НАТО на восток стало реальностью. Единое оборонное пространство, совместная система противовоздушной обороны, другие мероприятия в плане коллективной безопасности трудно переоценить.

Реакция Запада на российско-белорусский союз известна. В связи с этим важно снять ненужные страхи и подозрения. Процессы интеграции на территории бывшего Советского Союза не должны вызывать отторжения у мирового сообщества, так как они соответствуют интересам бывших советских республик и идут в русле все активнее проявляющих в мире интеграционных процессов.

Создание и развитие союза России и Белоруссии, безусловно, будет действовать и в направлении укрепления российского федерализма, препятствуя центробежным настроениям и тенденциям, которые проявляются в некоторых субъектах Российской Федерации.

Отличительной особенностью становления и развития российского федерализма является сочетание территориального и национального начала. Актуализация этнической (национальной) проблематики на рубеже веков стала особенно заметной, о чем пишут сегодня многие исследователи. Вот почему любой положительный опыт, противостоящий сепаратистским тенденциям актуален.

Интеграция — это процесс, важно, чтобы он был непрерывным, чтобы интеграционные процессы проходили исключительно в правовом поле. Союз России и Белоруссии находится в постоянном развитии.

Каким представляется новый рубеж, на который должно выйти единение России и Белоруссии, двух братских народов? Следующий шаг видится, как комплекс мер по объединению двух государств: переход межгосударственной конструкции конфедеративного типа к полнокровной федерации.

Возвращаясь к анализу устоявшихся классических понятийФедерация, Конфедерация (исключаем третий существующий тип государств — Унитарное) отметим, что этап конфедерация нашими государствами пройден, но насколько интеграционный процесс «вызрел» для того, чтобы на повестку дня был поставлен вопрос о Федерации России и Белоруссии.

Разделяем мнение, например, И. Барцица1, что к классической федерации мы еще не готовы.

Как известно, федерация представляет собой юридически единое союзное государство, в состав которого входят определенные государства или государственные образования, обладающие властью и полномочиями.

1 «Федерализм» № 1,1999 год. в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

Ее характеризуют следующие признаки: это единое союзное государство, существующие наряду и сверх тех государств, которые входят в его состав. Федерация обладает суверенитетом и поэтому выступает во внешних сношениях наряду со своими субъектами. Федерация обладает необходимыми государственно-правовыми институтами, т. е. законодательными и исполнительными органами, которые избираются населением всех субъектов федерации, причем парламенты федерального типа, как правило, имеют двухпалатную структуру.

Акты федеральных органов являются обязательными на всей территории федерации. Они не подлежат рецепции, т. е. утверждению со стороны правительств субъектов федерации, и адресованы непосредственно населению.

Федерация обладает единой территорией и единым гражданством. Федерация обладает компетенцией компетенции. Это означает, что она сама без согласия входящих ее субъектов, может расширять или сужать пределы своей компетенции, что и закрепляется в ее конституции.

Мы отмечали, что в Договоре о создании Союзного государства уже зафиксированы определенные признаки федеративного государства: создание союзных государственных органов и соответствующих наднациональных органов, единой правовой среды для всех субъектов хозяйствования, формирование единого таможенного пространства, унификация гражданского и налогового законодательства, валютное регулирование, формирование единого бюджета, проведение единой внешней политики, согласие в вопросах обороны и безопасности. Основное отличие от классической теории федерализма состоит в сохранении за обоими участниками союзного государства суверенного статуса. И если на нынешнем этапе союза России и Белоруссии положение, подтверждающее его сложную федеративно-конфедеративную природу, естественны и понятны, то в дальнейшем необходимо будет четко определиться в цели объединения.

Среди моделей российско-белорусского объединения рассматривалось и подобная той, которая использовалась при объединении ФРГ и ГДР, а по сути — включение территории ГДР в состав ФРГ.

Как известно, в конце 1989 года, активно обсуждалась процедура восстановления единого германского государства. Один наиболее предпочтительный вариант предусматривал принятие «свободным волеизъявлением немецкого народа» Конституции единого государства, другой — распространение действия Конституции ФРГ 1949 года на присоединяемые территории в соответствии со ст. 23.

Реализован был вариант разделения территорий ГДР на Земли, которые и были включены в состав ФРГ.

У нас высказывались предложения о включении в состав Российской Федерации шести белорусских областей на правах ее субъектов. Но подобные предложения были решительно отвергнуты белорусской стороной. Заметим также, что в Конституции России нет статьи, по своему содержанию аналогичной статье 23 Конституции ФРГ.

Видимо, специалистам еще предстоит разработать концепцию «федерации нового типа».

Однако, вне зависимости от конъюнктуры текущего момента основные базовые факторы (исторические, экономические, гуманитарные), лежащие в основе объединительной идеи, логика практической жизни, продиктуют только один стратегический вектор развития отношений между Россией и Белоруссией — образование единого государства.

Видимо, его становление, а следовательно конституционно-правовое оформление пройдет некоторым промежуточным фазом. Но при этом идея федеративного устройства (классического или нового типа) будет лежать в основе интеграционного процесса и его результата. Безусловно, специалисты и практики, политики и законодатели будут опираться на современное понимание идеи федерализма.

Принципиальные шаги, которые приведут к созданию единого государства, потребуют радикальных изменений в Конституциях России и Белоруссии. При этом никаких излишних «оглядок» на незыблемость суверенитетов обоих государств быть не должно.

Учредителями единого федеративного государства должны выступать народы России и Белоруссии — это сделает процесс его формирования необратимым. Безусловно, это будет судьбоносное решение, и оно должно быть принято только на основе волеизъявления народа через проведение референдума в России и Белоруссии.

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах:

1. Союз России и Белорусии: история, настоящее, перспективы // Книга и бизнес. Москва. 2000.-3, 75 п.л.

2. Будни интеграции // Международная жизнь. 2000. № 5.-0,75 п.л.

3. Союзное государство образованно, работа продолжается // Интеграция. 2000. № 4 — 0,3 п.л.