Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод человека. В частности, право на свободу передвижения уже стало для российских и иностранных граждан реальностью. Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные явления. Прежде всего это выразилось в росте незаконной и неконтролируемой миграции населения. Из-за ее широкого потока в отдельных регионах и в крупных городах России имеет место крайне сложная демографическая, социально-политическая и криминогенная обстановка. По оценкам экспертов, от 7 до 15 млн. мигрантов из ближнего зарубежья сегодня проживают на территории Российской Федерации. Важной причиной возможного перехода миграционных процессов в угрозу национальной безопасности России является отсутствие надлежащей нормативно-правовой базы, регулирующей общественные отношения, возникающие в процессе миграции людей с различными целями, и эффективных форм и методов управления данным социальным явлением.

В связи с этим актуальность исследования определяется необходимостью анализа нормативно-правовых актов с целью поиска путей устранения пробелов в миграционном законодательстве и определения перспективных направлений государственного управления миграцией (в настоящее время оно носит рестрикционный характер, направленный на ограничение притока населения, даже когда речь идет об иммиграции соотечественников из-за пределов России).

До середины 90-х годов XX века в Российской Федерации исследования по вопросам миграции населения проводились в рамках истории, археологии, социологии, демографии, экономики, но не права. Поэтому данное диссертационное исследование резюмирует результаты проделанной работы в различных отраслях науки.

Актуальность научных исследований в рассматриваемой области административно-правовых отношений подкрепляется теми обстоятельствами, что сегодня нет единства в понимании такой юридической категории, как «административно-правовое регулирование миграции населения», практически не изучалась ее структура, недостаточно полно исследованы вопросы административно-правового регулирования миграционных процессов на федеральном, региональном уровнях, а также на уровне органов местного самоуправления.

В современных условиях актуальной проблемой в сфере государственного управления миграцией населения в Российской Федерации является отсутствие эффективной самостоятельной государственной структуры, в ведении которой находились бы все функции по реализации миграционного законодательства. Возложение в феврале 2002 года на МВД Российской Федерации функций федерального органа исполнительной власти по миграционной службе и создание в рамках указанного Министерства Федеральной миграционной службы МВД России не способствовало более организованному управлению миграционными процессами в стране, а по сути дела явилось шагом назад в стабилизации довольно сложной миграционной ситуации, сложившейся сегодня на территории России.

Степень разработанности темы исследования. В силу объективных причин, обусловленных, главным образом, устройством советской административно-командной системы, закрытыми границами СССР, коммунистической идеологией, проблемы миграции фактически не рассматривались. Тем более они не изучались в контексте реализации права свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства, практически не исследовались роль и место органов исполнительной власти в регулировании миграционных процессов в стране.

В диссертации использовались и учитывались мнения российских и зарубежных ученых и исследователей: В. Б. Аверьянова, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. Г. Арутюнова, М. М. Бабаева, З. А. Багишаева, Д. Н. Бахрах, Г. С. Витковской, М. И. Еропкина, А. Н. Жеребцова, Ж. А. Зайончковской,

Т.И. Заславской, А. Золберга, У. Изарда, В. А. Ионцева, А. А. Кауфмана, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Э. Ли, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, В. М. Моисеенко, В. И. Мукомеля, Н. П. Огановского, В.И. Переведен-цева, В. В. Покшишевского, Л. Л. Попова, Р. Равенштейна, Т. М. Регент, Л. Л. Рыбаковского, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Н. Тоцкого, В. А. Туманова, А. У. Хомра, О. С. Чудиновских, С. Б. Ягодина и других.

В прямой постановке эта проблема в юридической науке ранее не исследовалась. Немало ценного материала содержится в диссертационных исследованиях, специально посвященных свободе передвижения, выбору места пребывания и жительства (И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев (А.Н. Жеребцов, Ю.В. Герасименко), вопросам влияния миграционных процессов на преступность (Ю.И. Вьюнов, С.Е. Метелев). Что же касается проблем административно-правового регулирования миграционных процессов в целом, то они не подвергались самостоятельному монографическому исследованию.

Между тем современное состояние и тенденции развития миграционных процессов нуждаются, с учетом достижений отечественной юриспруденции, в дальнейшем обстоятельном научном осмыслении. За последнее время существенно изменились и функции государственных органов в сфере регулирования и контроля за миграцией. Все это и обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования миграции населения.

Предметом исследования является нормативно-правовое регулирование миграции населения, формы и методы государственного управления миграционными процессами в стране.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ состояния административно-правового регулирования миграционных процессов и поиск путей его совершенствования, в том числе касающихся деятельности органов государственной исполнительной власти в решении миграционных вопросов. В соответствии с названной целью автор поставил следующие задачи:

1) раскрыть понятие и содержание категории «административно-правовое регулирование миграционных процессов», провести исследование структуры данной категории;

2) на основе исследования процесса формирования миграционной политики определить основные направления развития нормативно-правовой базы, необходимой для административно-правового регулирования миграционных процессов в России;

3) с позиций системного подхода определить роль и место Федеральной миграционной службы МВД России в осуществлении государственного управления миграцией населения;

4) проанализировать и критически оценить основные формы государственного управления миграцией населения в России;

5) выявить основные наиболее эффективные административно-правовые методы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации;

6) на основе всестороннего анализа форм и методов государственного управления миграцией подготовить и внести наиболее оптимальные предложения по разработке миграционных программ.

Методологической основой исследования явились основные положения материалистической диалектики и логики в их единстве, философские принципы исследования процессов, а также принятые в праве общенаучные методологические принципы исследования социальных явлений.

В осуществлении поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в праве: сравнительно-правовой метод исследования, метод социально-правового анализа, проблемно-теоретический, исторический, социологический метод и другие.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды в области теории государства и права, государственного управления, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, относящиеся к проблематике диссертации.

Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные о миграционной обстановке в Ростовской области и Краснодарском крае, информационные и другие аналитические документы, подготовленные подразделениями по делам миграции Южного федерального округа, публикации средств массовой информации (журналы «Миграция», «Миграция в России», «Бюллетень переселенца»), результаты проведенного социологического исследования «Отношение местного населения и сотрудников ОВД к беженцам и вынужденным переселенцам».

При подготовке диссертации использовались результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации и другие источники административного права, относящиеся к предмету исследования, в том числе некоторые международно-правовые акты. В процессе исследования изучалась правотворческая практика Законодательного собрания и администрации Ростовской области и Краснодарского края.

Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований проблем административно-правового регулирования миграционных процессов в России, представляя собой комплексное исследование проблем обеспечения права граждан на свободу передвижения как одного из важных звеньев в правовом статусе личности в Российской Федерации, опирающееся на ныне действующее законодательство.

Институт миграции исследуется в диссертации с учетом высказанных в юридической литературе суждений и анализа законодательстваанализом и выявлением несоответствия действующего миграционного законодательства постоянно развивающимся общественным отношениям в сфере миграции населенияосмыслением места и роли административного права в жизни общества, а также дальнейшей перспективы его развитияв рамках государственной политики обеспечения права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребыванияуточнением приоритетных направлений деятельности органов власти в области государственного управления миграцией населения.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Сущность и авторское определение понятия «административно-правовое регулирование миграционных процессов».

Административно-правовое регулирование миграционных процессовэто целенаправленная, организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная, подзаконная деятельность, осуществляемая органами и определенными должностными лицами исполнительной власти, направленная на урегулирование массовых неконтролируемых перемещений мигрантов по территории государства с целью придания этому процессу упорядоченного, организованного характера для формирования в Российской Федерации стабильной миграционной обстановки.

2. Качественное состояние законодательства Российской Федерации в области миграции определяется степенью и точностью имплементации в российскую правовую систему и практическим выполнением общепринятых международно-правовых документов по вопросам миграции. Приведение законодательства России в области миграции населения к демократическим мировым стандартам предполагает сбалансированность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, разработку и принятие нормативно-правовых актов, реально отражающих современное состояние миграционных процессов в реформируемой России и учитывающих видовое разнообразие мигрантов.

3. Законодательная деятельность, осуществляемая в субъектах Российской Федерации, имеет тенденции все чаще вступать в противоречие с федеральным законодательством в области соблюдения прав мигрантов. В целях защиты прав и свобод вынужденных мигрантов и недопущения в этой сфере нарушений федерального законодательства предлагается целостная система направлений деятельности центральных властей, которая призвана включать в себя: 1) жесткое отстаивание приоритета федерального законодательства в области прав и свобод человека при помощи апелляции к Конституционному Суду РФ- 2) обращения в Конституционный Суд РФ с просьбой дать толкование, входят ли спорные вопросы, связанные с регулированием миграционных процессов, в сферу совместного ведения РФ и субъекта Федерации- 3) более активное подключение прокуратуры субъектов Федерации для вынесения протестов по превышению полномочий региональных властей- 4) принятие федеральных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, прекращающее действие актов субъектов Федерации, которые были приняты до введения федеральных правовых актов- 5) внесение дополнений и изменений в действующее федеральное законодательство, сопровождающееся более четкой регламентацией ранее действующих правовых норм.

4. Федеральная миграционная служба МВД России, обладая широкой межотраслевой компетенцией, связанной с регулированием миграции, является основным субъектом по осуществлению государственного управления миграционными процессами в стране. Однако одна Федеральная миграционная служба не сможет эффективно действовать по всем направлениям работы. В настоящее время назрела объективная необходимость перераспределения полномочий ФМС МВД России. В компетенции Федеральной миграционной службы целесообразно оставить юридические вопросы, связанные с определением статуса мигрантов, контролем за обеспечением их прав, реализацию и учет численности и структуры миграционных потоков. Остальные функции, связанные с миграционными проблемами, должны осуществляться иными ведомствами и государственными структурами, имеющими отношение к тем или иным аспектам этого сложного процесса.

5. Решение многогранных проблем, связанных с регулированием миграции населения в России, требует применения эффективных форм управления данным социальным процессом. Наиболее предпочтительными формами государственного управления миграцией являются государственные программы, государственные договоры (соглашения), концепции и регистрация. В настоящее время назрела необходимость скорейшего принятия новой Федеральной миграционной программы, которая должна разрабатываться с учетом следующих принципов: упреждающий характер программы, ее адресностьсистемность и комплексностьмногоканальность выделения средств, ресурсная и организационная обеспеченность программыотлаженный финансовый механизм действия программы.

6. Существующая в настоящее время система административных методов по регулированию миграции населения не позволяет в достаточной мере влиять на стихийные миграционные перемещения и способствовать формированию стабильной миграционной ситуации в стране. Для эффективного воздействия на эти процессы необходимо использовать такие методы, как: разграничение, структуризация, иммиграционный контроль, правонаделение, международное сотрудничество, учет и моделирование.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения в определенной мере развивают и дополняют современную административно-правовую теорию регулирования миграционных процессов. Прежде всего это касается нормативно-правовой регламентации правоотношений, возникающих в процессе миграции населения, а также вопросов дальнейшей научной разработки Концепции государственной миграционной политики. Одновременно материалы диссертации могут способствовать углублению научных исследований по вопросам взаимоотношений личности и государства в современных условиях формирования гражданского общества.

Практическая значимость работы состоит в обосновании автором выводов и предложений по совершенствованию миграционного законодательства, оптимизации принимаемых решений и повышения качества работы органов исполнительной власти, прежде всего органов внутренних дел, реализующих государственные полномочия в сфере миграционной политикидальнейшего развития гарантий прав и свобод человека и гражданина. Предложенные автором рекомендации непосредственно могут использоваться сотрудниками миграционных подразделений органов внутренних дел в своей деятельности.

Материалы диссертации видятся значимыми для упрочения законности в деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации права граждан свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В этом плане материалы не лишены прикладного характера при осуществлении правового воспитания как граждан, так и соответствующих должностных лиц.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики работы органов и должностных лиц исполнительной власти по регулированию миграционных процессов, статистическими данными о миграционной обстановке в Ростовской области и Краснодарском крае (аналитические отчеты Управлений по делам миграции ГУВД РО и Краснодарского края за 1999 — 2003 годы).

Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением работ ученых-административистов, научных трудов по общей теории права, зарубежного законодательства по регулированию миграции населения, достаточно обширным аналитическим материалом. Автором в составе рабочей группы проведено социологическое исследование «Отношение местного населения и сотрудников ОВД к беженцам и вынужденным переселенцам». В процессе указанного исследования было опрошено 228 сотрудников милиции, 810 граждан представителей местного населения и 168 мигрантов.

В своей совокупности комбинация избранных методов изучения темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность полученных выводов и положений, выносимых на защиту.

Апробация результатов исследования. Выводы и результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс в ходе проведения занятий в РЮИ МВД России по дисциплине «Административное право» при изучении темы «Управление в области труда и социального развития», в Ростовском государственном экономическом университете по дисциплине «Административное право» при изучении темы «Государственное управление в области труда и социального развития» и в Южно-Российском государственном институте по дисциплине «Административное право» при изучении темы «Управление в области социальной защиты граждан». Основные теоретические положения диссертационного исследования были апробированы автором при разработке проекта региональной миграционной программы Ростовской области в качестве члена рабочей группы. Основные выводы и предложения сообщались в научных докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, проводимых в Ростовском государственном университете, в Ростовском юридическом институте МВД России, в Донецком институте внутренних дел Украины, а также нашли отражение в 8 опубликованных научных работах автора общим объемом 2,4 печатных листа.

Структура и объем диссертации

определяются характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАКа России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертационном исследовании автор делает попытку рассмотреть наиболее важные аспекты административно-правового регулирования миграционных процессов, осуществляемого в России, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В диссертации рассмотрены как общетеоретические аспекты, так и в практические действия органов исполнительной власти, направленные на стабилизацию миграционной обстановки в различных регионах российского государства.

Исследование проблем административно-правового регулирования миграции населения в России позволяет сделать следующие основные выводы:

1. В современных условиях миграция населения является важнейшим социально-экономическим процессом, последствия которого охватывают широкий круг проблем общественной жизни. В этот процесс во многих случаях независимо от воли и желания вовлекаются миллионы людей. В тех случаях, когда миграционные процессы приобретают массовый, неорганизованный характер, могут возникнуть ситуации, затрагивающие жизнеспособность какого-либо региона и влияющие на безопасность российских граждан. В целях недопущения осложнения миграционной обстановки в Российской Федерации должно осуществляться планомерное государственное регулирование данного социального явления.

Важное место в решении миграционных проблем принадлежит органам исполнительной власти. Их деятельность в этом направлении достаточно широка и разнообразна. Административно-правовое регулирование миграционных процессов представляет собой целенаправленную, организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную, подзаконную деятельность, осуществляемую органами и определенными должностными лицами исполнительной власти, направленную на урегулирование массовых неконтролируемых перемещений мигрантов по территории государства с целью придания этому процессу упорядоченного, организованного характера для формирования в Российской Федерации стабильной миграционной обстановки.

В структуре административно-правового регулирования миграционных процессов выделяются следующие элементы: 1) четко выделенный круг общественных отношений, возникающих в процессе осуществления права мигрантов на свободу передвижения по территории Российской Федерации и выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, которые подлежат урегулированию- 2) наличие достаточно большого количества административно-правовых норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных актах, с помощью которых надлежит осуществлять сам процесс административно-правового регулирования указанных выше общественных отношений- 3) наличие четко определенной цели, которая должна быть достигнута в ходе административного регулирования миграции населения — это придание массовым неконтролируемым перемещениям мигрантов упорядоченного, организованного характера- 4) достижение в процессе административного регулирования миграции фактической реализации субъективных прав и юридических обязанностей вынужденных мигрантов, которые гарантируются им Конституцией Российской Федерации и федеральными законами- 5) существование со стороны международных и российских государственных органов, а также общественных мигрантских организаций строгой системы контроля за реализацией субъективных прав и юридических обязанностей вынужденных мигрантов.

2. Одним из важнейших условий стабильного существования гражданского общества является создание продуманной нормативной базы для правового регулирования миграции и обустройства мигрантов. Проводимая сегодня в России правовая реформа постепенно создает юридический механизм приоритета международных стандартов по правам человека и их осуществление в национальном праве. Поэтому, система норм, регламентирующих миграционные вопросы и правовое положение как российских, так и иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации складывается из действующего внутригосударственного законодательства и международных договоров и соглашений.

Отечественное миграционное законодательство представляет собой разветвленную систему законодательных и подзаконных актов (включающих законодательство бывшего СССР в части, не противоречащей Конституции

России 1993 года). Негативное влияние на обстановку оказала правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья, после того, как Россия стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 года. В сложившейся миграционной ситуации можно с уверенностью сказать, что количества правовых актов, регулирующих миграционные процессы, действующих в настоящее время явно недостаточно. Особенно этот вакуум ощущается на высшем законодательном уровне, где действуют только два закона, которые непосредственно регулируют лишь отдельные направления деятельности Федеральной миграционной службы МВД России. По нашему мнению, назрела необходимость принятия законов: о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы, об иммиграции в Российскую Федерацию, о внутренней миграции населения в Российской Федерации.

3. На Министерство внутренних дел Российской Федерации возложен очень широкий круг вопросов не только в сфере осуществления миграционной политики, но также и в вопросах правоохранительной деятельности. Поэтому возложение на МВД РФ функций федерального органа исполнительной власти по миграционной службе и создание в рамках указанного министерства Федеральной миграционной службы МВД России не способствовало более четкому управлению миграционными процессами в стране, а по нашему мнению, явилось шагом назад в стабилизации довольно сложной миграционной ситуации, сложившейся сегодня на территории России.

В настоящее время назрела объективная необходимость перераспределения полномочий ФМС МВД России. Одна Федеральная миграционная служба не сможет эффективно действовать по всем направлениям работы. В компетенции ФМС, как нам ранее отмечалось, целесообразно оставить юридические вопросы, связанные с определением статуса мигрантов, контролем за обеспечением их прав, реализацию и учет численности и структуры миграционных потоков. Остальные функции, связанные с миграционными проблемами, должны осуществляться иными ведомствами и государственными структурами, имеющими отношение к тем или иным аспектам этого сложного процесса.

4. Реализация государственной миграционной политики требует оснащения ее механизмом, с помощью которого задачи и функции, выполняемые в данном направлении органами исполнительной власти, могут быть воплощены в практическую государственно-управленческую деятельность. В качестве указанного механизма при решении вопросов регулирования миграции населения выступают формы государственно-управленческой деятельности (формы управления). Наиболее предпочтительными формами государственного управления миграцией сегодня являются государственные программы, государственные договоры (соглашения), концепции и регистрация.

Происходящий в настоящее время процесс совершенствования форм государственного управления сопровождается изменением иерархической принадлежности распорядительных полномочий. Ранее составлявшие прерогативу федеральных органов исполнительной власти, они смещаются на нижние уровни системы управления. Это подтверждается активным использованием органами власти субъектов Федерации разнообразных форм для управления миграционными процессами в России. Разрабатываемые сегодня региональные миграционные программы, заключаемые между субъектами Федерации соглашения по вопросам миграции занимают важное место в процессе осуществления комплексного регулирования миграции населения, так как они отражают специфику миграции определенного региона и определяют конкретные направления деятельности для решения этой проблемы органам законодательной и исполнительной власти.

5. Для эффективного решения задач и функций государства в области регулирования миграции необходима строгая система методов и приемов, выражающих управляющее воздействие и придающих функциям управления динамический характер. Методы управления являются основным инструментом, применяемым для регулирования различных видов миграции. Выбор наиболее действенных методов государственного воздействия на миграцию населения предполагает обязательный учет двух аспектов: эффективности применяемых способов или механизмов и их допустимости (целесообразности применения) с точки зрения сложившейся социально-экономической обстановки и существующей миграционной ситуации.

При практическом решении задач управления органами государственной власти и должностными лицами могут одновременно использоваться различные способы регулирования миграционных процессов. Их набор прежде всего зависит от конкретных обстоятельств. Очевидно, что набор средств для регулирования миграции в обычных условиях и при наличии чрезвычайных обстоятельств, а также их соотношение не могут быть одинаковыми.

Система используемых методов в отдельных структурах зависит также и от субъективных факторов: качеств руководителей, их оценки ситуации, существующих традиций, воздействия средств массовой информации и другого. Но вместе с тем разнообразные приемы воздействия на миграционные перемещения должны быть не разрозненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств осуществления власти. Только в этом случае будет достигнута конечная цель в процессе применения методов воздействия для урегулирования миграционных процессов.

6. Управление миграционными процессами является одним из важнейших видов социального управления. Оно всегда предполагает проведение ряда последовательных операций по подготовке, принятию и осуществлению тех решений, с помощью которых должна быть достигнута желаемая цель государственной миграционной политики. Любому социальному процессу общества, в том числе и миграции населения, свойственно отклонение в большей или меньшей степени от общественно необходимых параметров. Воздействие на реально протекающие процессы с тем, чтобы придать им оптимальное с общественной точки зрения функционирование и развитие, и есть осуществление государственного управления. Государственное управление миграционными процессами должно осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровнях, причем для достижения наилучших результатов оно должно быть комплексным. Для осуществление комплексного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации необходимо использовать механизм управления, включающий модифицированные научную, организационную, финансовую и информационную составляющие.