Правовые основы формирования государственной гражданской службы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.

Буквально после всенародного голосования, в результате которого Россия обрела свою новую Конституцию, 22 декабря 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе"1, положивший начало созданию современного института государственной службы в России. В 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», поставивший весь этот институт на законодательную основу. Этим был законодательно оформлен длившийся в целом около десятилетия первый период становления и развития государственной службы России. Надо сразу подчеркнуть, что в силу обстоятельств того времени государственная служба появилась и получила развитие именно как служба гражданская. Несмотря на усилия военных и правоохранительных структур их представители в большинстве своем так и не вошли в число государственных служащих. Поэтому, говоря о государственной службе первого периода ее развития, можно обос.

1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5073.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990. нованно утверждать, что речь идет именно о службе гражданской.

При всей многочисленности нормативных правовых актов, регулировавших вопросы государственной службы в то время, законодательство о государственной службе имело значительные пробелы. Подавляющее большинство источников служебного права составляли акты Президента Российской Федерации. При этом упорно не принимались свыше 20 федеральных законов, что было прямо определено исходным для государственной службы Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В первые годы XXI века потенциал начального периода становления современной государственной службы себя исчерпал. Наступил второй этап. В ходе административной реформы были разработаны и вступили в действие меры по реформированию самой государственной службы. 19 ноября 2002 г. издан Указ Президента Российской Федерации № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)"1.

Следующим шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В этом Законе был радикальным образом изменен сам принцип формирования и развития государственной службы. Если прежде служебное право формировалось в основном на базе трудового законодательство, то с принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» оно в подавляющем большинстве случаев было заменено публичным административно-правовым регулированием. И если прежде отнесение государственной службы к одному из институтов административного права делалось с известной натяжкой в силу общей традиции этой отрасли, то ныне дан.

1 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

2 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. ный подход получил полнокровную основу и неограниченную перспективу развития. Кроме того, система государственной службы обрела достаточно четкие очертания в трех ее основных видах: гражданской, военной и правоохранительной, каждый из которых предполагал собственное законодательное регулирование.

Таким образом, прежняя по существу гражданская государственная служба вошла в состав более широкой системы, где было скорректировано ее название и содержание. Затем после принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации"1 в системе государственной службы России появилась обретшая свой собственный законодательный статус государственная гражданская служба.

Вообще говоря, вся система современной государственной службы во многом вобрала в себя отечественные традиции, начиная с реформ Петра I. Здесь правовое регулирование государственной службы напрямую связывается со знаменитой Табелыо о рангах 1722 г. Указанные вопросы нашли отражение в трудах таких дореволюционных юристов — государствоведов, как, например, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, В. А. Евреинов, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, С. П. Покровский, Б. Н. Чичерин и др.

В Российской Империи государственная служба отличалась четко выраженной публичностью. Под ней подразумевалось особое публично-правовое отношение государственного служащего к государству, которое характеризовалось подчиненностью, а раскрывалось в совершаемой чиновниками от имени государства деятельности3. К сожалению, после революции.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

2 Шепелев J1 .Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. JI. 1991. С. 77.

3 См.: Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т.1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1993. С. 281- Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1993. С. 283.

1917 года развитие подлинной государственной службы европейского типа было прервано и вновь возобновилось только после известных событий начала 90-х годов, связанных с формированием современной российской государственности.

Появление института государственной службы современной России не могло остаться вне зоны повышенного внимания представителей различных отраслей научного знания. Все, кто в той или иной мере занимались и продолжают заниматься кадровой проблематикой, сразу ощутили радикальное изменение исследовательского поля в сфере деятельности государственных органов.

В связи с формированием новой России в качестве правового государства наибольшее внимание к проблемам государственной службы стали уделять правоведы и особенно специалисты в области административного права, где уже со времен бывшего Советского Союза концентрировались исследования в области службы в государственных органах.

Степень научной разработанности проблемы. В числе авторов, посвятивших свои труды разработке проблем государственной службы, Г. В. Атаманчук, Ю. С. Алушкин, А. А. Аксенов, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, В. В. Володин, В. А. Воробьев, Б. Н. Габричидзе, А.А. Гришко-вец, А. И. Демидов, Ю. А. Дмитриев, JI.M. Колодкин, Н. М. Конин, Б. Б. Казак, Б. М. Лазарев, А. В. Малько, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, О. О. Миронов,.

B.И. Новоселов, А. В. Оболонский, Д. М. Овсянко, Е. В. Охотский, И. В. Панов,.

C.М. Петров, И. Н. Пахомов, М. И. Пискотин, Ю. А. Розенбаум, Ю.Н. Стари-лов, А. К. Уледов, Н. И. Фаянс, Л. В. Фаткин, Б. С. Эбзеев, Ц. А. Ямпольская и ряд других ученых-юристов.

Часть из них (Г.В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, Б. М. Лазарев, Н. И. Матузов, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов и др.) сосредоточили свое внимание преимущественно на административно-правовой характеристике государственной службы, ее анализе в качестве одного из институтов административного права и соответственно на разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу, т.н. «служебное право». Другая часть в большей мере направила свои усилия на исследование государственной службы с позиций различных аспектов потерявшей сегодня свою популярность теории государственного управления. Наиболее типичными представителями этого направления являются Г. В. Атаманчук, J1.M. Колодкин, Ю. А. Розенбаум, С. М. Петров, М. И. Пискотин, Г. А. Туманов и др.

Заметное влияние на формирование обобщенного взгляда на социологические и психологические аспекты правоотношений в сфере государственной службы оказали работы Т. Ю. Базарова, Б. Б. Казака, А. В. Оболонского, Г. А. Туманова, А. И. Панкина и др.

Вместе с тем, несмотря на обилие исследований в области государственной службы Российской Федерации, в том числе диссертационных исследований последних лет (С.В. Антонов, Б. М. Буравлев, П. И. Гаврющенко, Н. А. Гончарова, Д. С. Канищев, М. А. Ковальчук, В. А. Козбаненко, JI.A. Чиканова и др.), ее еще только начавшаяся новая реформа ставит перед исследователями немало вопросов, которые ждут своего решения1. Что касается заявленной в теме настоящего исследования государственной гражданской службы, то пока она еще разработана явно недостаточно. Например, JI.A. Чиканова отмечает, что принятые в последнее время законы не только не улучшили правовое регулирование названных отношений, но и создали новые проблемы, требующие теоретического осмысления. В работах, появившихся после принятия соот.

1 В этой связи характерно даже название коллективной монографии ученых РАГС: «Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы» (М., 1997).

Чиканова JI.A. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Ав-тореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 7- Чиканова Л. А. Применение ветствующего закона, порой отсутствует ясное понимание и анализ дальнейших путей развития этого вида службы1.

Все это в единстве определяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.

В обозначенной сфере научных исследований продолжают главенствовать стереотипы прежнего этапа развития, основанные на утратившем свою юридическую силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». И это понятно, поскольку новый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» действует чуть более года. Над анализом его положений и их практической реализацией исследователи, по всей видимости, будут еще работать немало лет. Соответственно, потребует обширных исследований и законодательная деятельность по уточнению действующих и принятию новых законов и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие института государственной гражданской службы.

Таким образом, объектом настоящего диссертационного исследования являются современные государственно-служебные отношения в динамике их становления и развития.

Его предметом является заявленная в теме исследования государственная гражданская служба Российской Федерации.

11елью диссертации является теоретическая разработка правовых основ формирования государственной гражданской службы Российской Федерации и перспективных путей ее развития.

В числе основных задач исследования:

1. Анализ понятия и приоритетных принципов формирования государтрудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. — М., 2005. С. 4 — 5.

1 См.: Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 9. ственной гражданской службы.

2. Исследование правовых основ формирования государственной гражданской службы в начальный период становления новой российской государственности.

3. Анализ законодательного оформления государственной службы в середине 90-х годов XX в.

4. Определение роли и места государственной гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации в ходе идущей в стране административной реформы.

5. Анализ современного законодательства о государственной гражданской службе как основы ее реформирования и дальнейшего развития.

6. Определение приоритетных направлений и мер по совершенствованию государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический и другие более частные методы исследования.

Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований (1992;2005 гг.). Использованы нормативные и текущие материалы прокуратуры, МВД, других ведомств, обзоры и руководящие разъяснения высших судебных органов. Проведен анализ материалов парламентских слушаний и процесса обсуждения проекта Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

В архивах федеральных судов г. Москвы изучены по специально разработанной программе материалы 106 гражданских дел по спорам с участием госслужащих. С целью выявления особенностей организации и прохождения государственной службы, а также отношения госслужащих к различным ее сторонам в 2003;2004 гг. опрошены с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса 87 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти (Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России, ФАУФИ, МАП России, Государственно-правовое управление Президента РФ, ВТУ Генштаба Вооруженных Сил Российской Федерации, ГОМУ Генштаба Вооруженных Сил Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов федерации (Москомзем, ДИГМ, Префектура ЦАО г. Москвы) и муниципальных органов (Управа «Якиманка»).

Использован личный опыт работы в период современного реформирования системы государственной гражданской службы, а также опыт непосредственного участия в мероприятиях по реформированию и ликвидации Министерства энергетики Российской Федерации (I-Ш квартал 2004 г.).

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных монографических работ, в которой с позиций административного права показаны основные этапы становления, состояние и перспективы развития государственной гражданской службы. На этой базе осуществлена теоретическая разработка правовых основ формирования государственной гражданской службы Российской Федерации. Отмечен радикальный поворот, который сделан в формировании гражданской службы в ходе административной реформы. Специально акцентировано место гражданской службы в общей системе государственной службы современной России.

В ходе исследования выявлены проблемы сочетания различных видов государственной службы при их использовании в одних и тех же органах государственной власти. Уточнена природа альтернативной гражданской службы в связи с формированием нового законодательства о государственной военной службе Российской Федерации.

Разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему совершенствования гражданской службы, укреплению ее публично-правовых основ и системы управления в общей системе управления государственной службой страны.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Определение государственной гражданской службы как вида государственной службы, характеризующегося тем, что это особая профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее субъектов, органов и организаций, финансируемая за счет публичных доходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2. Вывод о том, что в современной российской практике используются две основные системы государственной службы: а) на этапе после принятия Конституции РФ 1993 г. — система найма (система открытой государственной службы), где работа на государственный орган или организацию приравнивается к занятию любой другой профессией. Должности в государственной администрации рассматриваются и расцениваются так же, как и в частном сектореб) на этапе текущей административной реформы — система карьеры (закрытая государственная служба). Она основывается на принципе специфичности государственной администрации. Последнее означает, что персонал государственных служащих наделяется особыми возможностями и гарантиями, в том числе специальной системой социальной защиты и карьерного роста.

3. Вывод о том, что первая модель современной российской государственной службы, в основе своей сформировавшаяся в 1992;1996 годах и действовавшая до начала современной административной реформы, была службой гражданской и строилась на базе трудового законодательства, которое занимало в ней доминирующую роль. Потенциально она содержала возможности распространения на военную и правоохранительную сферы, однако реально этого сделано не было.

4. Положение о том, что период, прошедший с момента принятия Указа Президента Российской Федерации 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» до вступления в силу Федерального закона 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», характеризовался интенсивным развитием самого института государственной службы. В это время были уточнены и существенно развиты ее концептуальные основы, принципы, система, специальные меры социальной защиты, особые запреты, которые налагались на кандидата на государственную службу, особая система гарантий и компенсаций, а также пенсионного обеспечения государственных служащих.

5. Вывод о том, что система государственной (по существу гражданской) службы, существовавшая вплоть до современной административной реформы, не гарантировала приоритета публичного интереса в деятельности государственных служащих. Результатом этого стали многочисленные нарушения и распространение коррупции во всех звеньях государственного аппарата, что в конечном итоге и предопределило будущую реформу государственной службы на новых принципах и основаниях.

6. Новая система государственной службы Российской Федерации начала формироваться в ходе официально объявленной реформы государственной службы. Ее первые практические шаги следует относить к 2002 году, когда существовавшая в то время государственная, а по сути гражданская государственная служба была нормативно соотнесена с другими видами службы в государственных органах, не получившими на тот момент официального признания в качестве государственной службы. После того, как эти первые шаги были предприняты, настала пора реального формирования правовых основ новой системы государственной гражданской службы.

7. Вывод о том, что Федеральный закон 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» изменил базовые принципы построения государственной службы: в нем был сделан отказ от принципа найма в пользу принципа карьеры и приоритета публично-правового регулирования во всех аспектах и составляющих государственной службы. В силу этого она представляет собой ныне полноценный институт административного права.

8.

Заключение

о том, что государственная служба не может и не должна рассматриваться исключительно в качестве трудовой деятельности в сфере реализации государственных функций. Она изначально является административно-правовым институтом и лишь в таком качестве способна быть полноценным и адекватным его природе инструментом реализации публичного интереса.

9. Положение о том, что реальное реформирование государственной гражданской службы получило адекватную законодательную основу в виде Федерального закона 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который отменил прежний рамочный закон 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и сделал решительный поворот в сторону огосударствления государственной службы и превращения возникающих в ней отношений из частноправовых или смешанных в публично-правовые. В современной системе государственной службы государственный служащий перестает быть работником государственного органа (организации), он является лицом, вступившим в государственно-служебные, административные по своей правовой природе отношения с государством на основе административного, а не трудового договора. Установленные этим законом нормы распространяются не только непосредственно на служебные, но и на внеслужебные отношения, в которые вступает государственный служащий, и продолжают в определенной мере свое действие и после его отставки.

10. Вывод о том, что приоритетные направления дальнейшего совершенствования правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации, касаются:

— нормативного регулирования взаимодействия государственных служащих разного вида государственной службы, проходящих службу в одном органе государственной власти;

— придания статуса особой разновидности гражданской службы службе альтернативной;

— формирования соответствующей подструктуры государственной службы в Российской Федерации — гражданской политической службы;

— регулирования статусных отношений в системе государственной гражданской службы уставами по типу военной или военизированной службы;

— переработки раздела Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», посвященного управлению этой системой, предусматривающей, в частности, необходимость создания специального органа по управлению государственной службой;

— нормативного регулирования перемещения государственных служащих из органов одной ветви власти в другую, которое нельзя расценивать как исключительно позитивное явление.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением научной методологии, предусматривающей в том числе и системное рассмотрение основных периодов становления и развития государственной гражданской службы в единстве с общими тенденциями развития государственного аппарата современной России. В соответствии с этим был выбран широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, трудового и других отраслей права, применения международных актов и стандартов, а также отечественный и зарубежный опыт организации государственной службы.

Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей развития государственно-служебных отношений в области государственной гражданской службы и их правового регулирования. Диссертация содержит нетрадиционный взгляд на эти отношения с учетом особенностей принятых и отработанных в мировой практике основных обобщенных моделей построения систем государственной службы. В диссертации сформулировано обоснование включения в государственную гражданскую службу альтернативной гражданской службы. Кроме того, разработан концептуальный подход к формированию в России специальной подсистемы гражданской службы — политической государственной службы.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и нормо-творческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссертации могут послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведче-ских и административно-правовых исследованиях по проблемам государственной службы.

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, подготовки научных публикаций и методических рекомендаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность государственных органов.

Основные положения и выводы диссертации доложены соискателем на научно-практической конференции, проводившейся в Московском университете МВД России (Москва, 2003 г.), теоретическом семинаре, проходившем в Московской академии экономики и права (Москва, 2004 г.) а также на ряде совещаний ликвидационной комиссии Минэнерго России (Москва, 2004 г.) и совещаний по оптимизации деятельности ВТУ ГШ ВС РФ и подчиненных ему подразделений (Москва 2004;2005 г. г.).

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в трех публикациях, отдельные из которых рекомендованы в программах и учебно-методических материалах для изучения по курсу административного права. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского гуманитарного университета, Московского университета МВД России, Академии труда и социальных отношений, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность органов государственной власти и управления.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

В заключение сформулируем в единстве основные выводы и предложения, полученные в результате диссертационного исследования. В целом государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, осуществляемую в целях реализации публично-правового интереса.

В современной российской практике последовательно сменили друг друга две системы государственной службы: система найма, или открытой государственной службы, при которой подбор и деятельность государственных служащих осуществляются по тем же принципам и в тех же формах, которые свойственны трудовой деятельности в сфере гражданского обществасистема карьеры, или закрытой службы, при которой подбор и деятельность служащих строятся на принципе верности, а сами они предстают в качестве постоянных элементов государственной власти. Система открытой службы не обеспечивает необходимой степени разграничения государства и гражданского общества. С одной стороны, использование достижений современного менеджмента позволяет значительно повысить эффективность отдельных трудовых операций в рамках открытой службы, с другой — широкое проникновение отношений гражданского общества в сферу политической власти создает предпосылки для ее приватизации, использования в узкогрупповых интересах и коррупции.

Система закрытой государственной службы в наибольшей мере отвечает принципу разделения гражданского общества и государства и обеспечения безусловного приоритета публичных интересов в деятельности государстве! г-ных служащих, вместе с тем имеет тенденцию к бюрократизации и доминированию аппаратных (корпоративных) интересов, которые далеко не всегда совпадают с общезначимыми публичными.

В современных странах развитой демократии обычно используется сочетание закрытой и открытой систем государственной службы в зависимости от уровня государственного управления, важности решаемых задач и характера функций органов государственной власти, государственных учреждений и организаций. Гражданская государственная служба всегда отграничена от милитаризованной, даже если осуществляется в военных или правоохранительных структурах. Здесь она носит лишь дополнительный или обеспечивающий характер.

Опыт формирования государственной службы в России свидетельствует, что этот процесс находится в органическом единстве с происходящими в государстве общественными процессами и государственным аппаратом как системой органов, практически осуществляющих функции государства. Именно поэтому развитие правовой базы государственной службы в России следует рассматривать с позиций соответствия его целям и конституционному строю.

Проведенный анализ позволяет выделить ведущие историко-политические особенности становления государственной службы в России и соответствующего законодательства, оттенить негативные и положительные черты данного процесса, а также устойчивые черты российской государственной службы.

При создании новой российской правовой базы государственной службы в 1992 — 1996 годах была использована часть опыта решения вопросов государственной службы, накопленного в дореволюционной России и в советский период.

В целом первая модель федеральной государственной службы была построена по менеджеральному принципу и лишь в части льгот и привилегий она использовала элементы принципа карьеры. При этом данная модель была и по существу и по содержанию службой гражданской. Потенциально она содержала возможности распространения на военную и правоохранительную, однако реально этого сделано не было. Естественно, не была сформирована и единая система государственной службы Российской Федерации.

Первая модель государственной службы, действовавшая до начала современной административной реформы, строилась на базе трудового законодательства, которое занимало в ней доминирующую роль. Сама служебная деятельность определялась в качестве трудовой. Поэтому в целом роль публично-правового регулирования государственной службы публичным правом была достаточно ограниченной.

Первоначальный этап становления государственной службы характеризовался тем, что прежде всего она была сформирована как федеральная, а уже затем на основе Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» была сформирована первая система по существу государственной гражданской службы, имевшей два уровня: федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации.

Период, прошедший с момента принятия Указа Президента «О федеральной службе» до вступления в силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» характеризовался интенсивным развитием самого института государственной службы. В это время были уточнены и существенно развиты ее концептуальные основы, принципы, специальные меры социальной защиты, а также особые запреты, которые брал на себя кандидат на государственную службу. Установилась особая система гарантий и компенсаций, а также пенсионного обеспечения государственных служащих.

Система государственной гражданской службы, существовавшая вплоть до современной административной реформы, не гарантировала приоритета публичного интереса в деятельности государственных служащих. Результатом этого стали многочисленные нарушения и развитие коррупции во всех звеньях государственного аппарата, что в конечном итоге и предопределило будущую реформу государственной службы на новых принципах и основаниях.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» осуществил резкий поворот от существовавшей до этого государственной службы в плане базовых принципов ее построения. В нем был сделан решительный отказ от принципа найма в пользу принципа карьеры и приоритета публично-правового регулирования во всех аспектах и составляющих государственной службы. В силу этого она представляет собой ныне полноценный институт административного права, что ранее оспаривалось представителями трудового права и ряда других отраслей науки.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации ясно продемонстрировал возможности административного права опосредовать своими нормами нормы любых отраслей законодательства в целях их огосударствления и превращения соответствующих отношений из частноправовых и смешанных в публично-правовые.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» введена новая форма административного договораслужебный контракт. Таким образом, договорные отношения все более и более доказывают свою состоятельность в административном праве.

Государственно-служебные отношения, установленные Федеральным законом о гражданской службе распространяют свое действие не только на непосредственно служебные, но и на внеслужебные отношения, в которые вступает гражданский служащий. Кроме того, они в известной мере продолжают свое действие и после отставки государственного служащего.

Поскольку новое законодательство о государственной службе дало возможность учреждать в одном органе должности, которые могут занимать представители различных видов государственной службы, то реализация принципа единства государственной службы требует издания специального акта, скорее всего, федерального закона о взаимодействии государственных служащих разного вида государственной службы, проходящих службу в одном органе государственной власти.

По логике нового законодательства о государственной военной службе в ходе реформы целесообразно придать статус особой разновидности гражданской службы службе альтернативной. Есть два основных пути законодательного решения данного вопроса. Первый состоит в одновременном внесении соответствующих изменений и дополнений в Федеральные законы «Об альтернативной гражданской службе», «О воинской обязанности и военной службе» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Второй путь может состоять в кодифицировании законов о гражданской и альтернативной службе в рамках единого федерального закона с внесением дополнений о государственной гражданской альтернативной службе в законодательство о военной службе. Соответствующим образом должны будут изменены в этом случае и Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2003 года № 793 «Вопросы организации альтернативной гражданской службы"1, а также Положение о порядке прохождения альтернативной гражданской службы.

В системе современных государственно служебных отношений существует целая совокупность так называемых государственных должностей Российской Федерации. Служба на таких должностях по опыту других стран расценивается как особая разновидность гражданской службы и именуется политической государственной службой. Есть все основания для того, чтобы сформировать соответствующую подструктуру гражданской политической службы и в Российской Федерации. Это упорядочит законодательство о политических должностях и службе на них и введет их в общую систему государственно-служебных отношений, устранив тот разнобой и во многих отноше.

1 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3044. ниях разные подходы к организации службы данной категории лиц.

Повсеместный переход к принципу контрактной службы и замена безликих классных разрядов классными чинами, имеющими много общего с воинскими и специальными званиями влечет за собой возникновение в системе государственной гражданской службы статусных отношений и потребность в их эффективном функционировании. При этом следует отказаться от привычных форм служебных регламентов, пришедших из сферы трудового права. Центральное место в регулировании статусных отношений, как и в системах военного или военизированного типа должны занять уставы. Так, гражданская служба безотносительно к должностям должна регулироваться в том числе специальным дисциплинарным уставом, который установит основные общие служебные регламенты и меры по поддержанию и повсеместному укреплению служебной дисциплины, в том числе и на основе статусных отношений. Дисциплинарные уставы могут издаваться и действовать как для всех категорий гражданских служащих, так и конкретизироваться применительно к специфике отдельных органов. Представляется, что правом издавать такие уставы должны обладать органы управления государственной гражданской службы.

Необходимо решительно переработать весьма аморфный раздел Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», посвященный управлению этой системой. В нем необходимо установить необходимость создания специального органа по управлению государственной службой, а также четко определить роль Президента Российской Федерации в ее регулировании. Последнее необходимо в связи с тем, что именно Президент в настоящее время по установившейся со времен первого Положения «О федеральной государственной службе» осуществляет реальное управление всей системой государственной службы. Однако коль скоро государственная служба является административно-правовым институтом, то логичнее всего было бы создать специальный орган именно в системе исполнительной власти. Причем подчиняться он мог бы как и прежде Президенту Российской Федерации.

Свободное перемещение государственных служащих из одной ветви власти в другую нельзя расценивать как исключительно позитивное явление. Скорее, напротив, необходимо взять на вооружение зарубежный опыт, где государственная служба разделена на штаты, в рамках которых осуществляется карьерный рост служащих. Перемещение из штата в штат чаще всего равнозначно аннулированию прежних заслуг и началу службы заново. Такой подход был бы полезен для молодой и неокрепшей российской государственности, поскольку это способствовало бы упрочению системы разделения властей и усилению специализации государственных служащих различных ветвей власти.