Регион в условиях трансформации политических отношений в российском обществе

Актуальность темы

диссертационного исследования определяется тем, что отношения федерального центра и регионов в условиях укрепления вертикали публичной власти приобретают значение первостепенного фактора процесса демократического транзита в современной Российской Федерации. Одной из ключевых проблем в построении оптимальной модели отечественной государственности продолжает оставаться поиск приемлемого сочетания и практической реализации принципов единства и плюрализма, верховенства федерального суверенитета и политико-правовой автономии субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, достижение необходимой централизации власти должно совмещаться с наращиванием инициативы и самостоятельности российских территорий в хозяйственно-экономических, социальных, культурных и иных вопросах. Только консолидация усилий центра и регионов может обеспечить успешное конкурентоспособное и динамичное развитие Российской Федерации в условиях глобализации.

Теоретическая и практическая значимость исследования обосновывается необходимостью выявления новых возможностей политического участия российских регионов, их роли в обеспечении внутригосударственных взаимосвязей, формировании целостного экономического, социального и правового пространства в Российской Федерации.

Одной из актуальных проблем современной региональной политики, требующих адекватного концептуального обоснования, является неоднородность политических систем на уровне субъектов федерации. Такое положение во многом является следствием последнего десятилетия XX вв., когда вследствие так называемого «парада суверенитетов» региональные элиты осуществили присвоение обширных полномочий, противоречащих конституционным основаниям федерализма. Процесс деструктивной суверенизации российских регионов в этот период имел весьма неоднозначные последствия. Различие региональных политических установок, во многом будучи результатом социально-экономической дифференциации, актуализировало широкий спектр противоречий в общественной жизни как в локальном, так и в общероссийском масштабе.

На рубеже XX—XXI вв. теоретическое осмысление процесса политической регионализации в России не ограничилось исследованиями таких аспектов, как структуры региональных элит, поведение электоральных групп, особенности региональных социально-политических институтов. Накопление определенного уровня эмпирических данных позволило политической науке перейти от рассмотрения частных тем к формированию интегрированных концепций изучения регионов, осмыслению сущности и параметров их институционализации в политическом процессе России и мира.

Вместе с тем, значение региона как субъекта трансформации политических отношений в Российской Федерации до настоящего времени не стало предметом объективного политологического анализа, что подчеркивает актуальность данной диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы. Проблематика развития региональных структур широко представлена в современных научных исследованиях как отечественных1, так и зарубежных авторов1.

1 См.: Алексеев А. А. Региональные выборы России: от централизации к децентрализации. В кн. Сибирь в геополитическом пространстве XXI века. Новосибирск, 1998; Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1999; Афанасьев М. Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. М., 1999; Васютин Ю. С. Регион как субъект политической власти. Учебное пособие. Москва-Орел, 2002; Гаврилов А. И. Региональная экономика и управление. М., 2002; Климанов В. В. Региональные системы и региональное развитие в России. — М., 2003; Кузнецов И. И., Шестов Н. И. Геополитическое самоутверждение регион // Полис. — 2000. — № 3- Лексин В. Н. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М., 1997; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. — М., 2002; второе издание — 2005; Овчинников А. П. К понятию политического региона // Принципы и направления политических исследований. Сборник материалов конференций и мероприятий, проведенных РАГ1Н в 2001 году. — М.,.

В них отражены историография, онтология, аксиология, национальные, экономические, социальные аспекты, интересующего нас вопроса.

В рамках анализа региона как фактора политического процесса в России на рубеже XX—XXI вв.еков мы опираемся на ряд концептуальных подходов. Это институциональный, представленный работами таких авторов, как Г. В. Голосов, А. А. Дегтярев, Г. Дилигеиский, В. Кокорев, А. Нестеренко, Ю. Ольсевич, Б. Г. Питере, А. Рыбаков, А. Шаститко и др.2- системный, охарактеризованный такими авторами как Г. Алмонд, А. Богданов, JI. фон. Берталанфи, В. А Карташев, Т. Парсонс, В. Н. Садовский и др.3- компаративный, представленный1 Дж. Пауэллом, К.

2002; Основы регионоведения России. Принципы обеспечения, формы и методы регулирования устойчивого развития регионов России // Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы: Учебно-методическое пособие для государственных служащих, В 2-х частях. Часть 1. М., 2002; Политическая регионалистнка. Учебное пособие под общей редакцией Жукова В. И., Лаптева Л .Г., Мартыновой М. Ю. — М.: Москва — Санкт-Петербург. 2003; Туровский Р. Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис. 2001. — № 1, и др.

1 См.: From globalism to regionalism: New perspectives of US foreign and defense policies / Ed. P. M. Cranin. Wachington, 1993; Hueglin Tb. Regionalism in Western Europe: Conceptual problems of a new political perspective // Comparative politics. 1986. N 4. Vol. 18- Regional politics and world order. S.F., 1975; Sleppaber B. Regional and structural policy in the EU and national interest. Brussels, 1997; Steppaber B. Regional and structural policy in the EU and national interest. Brussels, 1997 и др.

2 См.: Голосов Г. В., Шевченко Ю. Д. Политические институты и мотивация законодательной деятельности в российском парламенте // Общественные науки и современность. 2001. № 6. С.84−100- Дегтярев А. А. Политические институты и социальное общение, концепция «нового институционализма» // Основы политической теории. М.: Высш. шк. 1998; Дилигенский Г. Политическая институционализация в России: социально-культурные и психологические аспекты //МЭиМО. 1997. № 7−8- Кирдина С. Г. Позволяют ли новые институциональные теории понять и объяснить процессы преобразований в современной России? // СОЦИС. 2001. № 3. С. 136−140- Кокорев В. Институциональные преобразования в современной России //Вопросы экономики. — 1996. — № 12- Нестеренко А. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории /У Вопросы экономики. — 1997. — № 3. — С. 42−57- Ольсевич Ю. Институционализм — новая панацея для России? // Вопросы экономики. 1999. № 6. С. 27−28- Питере Б. Г'. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Пер. с англ, М. М. Гурвица, А. Л. Демчука, Т. В. Якушевой. Научный редактор Е. Б. Шестопал. М., Вече, 1999; Рыбаков А., Татаров А. Новый общественно-институциональный порядок в России: проблемы формирования и оптимизации // Власть. 2001. № 7. С.9−14- Шаститко А. Фридрих Хайек и неоинстигуционализм // Вопросы экономики. 1997, № 6, и др.

3 См.: Богданов А. Всеобщая организационная наука (тектология). Л.- М., 1925; Берталанфи Л. фон. Общая теория систем — критический обзор // Исследования общей теории систем. М., 1969; Карташев В. А, Система систем. Очерки общей теории и методологии. М.: «Прогресс-Академия», 1995; Парсонс Т. Система современных обществ / пер. с англ. Л. А. Седова и А. Д. Ковалева. Под ред. М. С. Ковалевой. — М.: Аспект Пресс, 1997; Садовский В. Н. Основание.

Стромом, Р. Далтоном, К. С. Гаджиевым, Г. В. Голосовым, М. Доганом, Д. Пеласси, А. Лейпхартом, JI.B. Сморгуновым, Р. Х. Чилкотом, П. Шараном, Ч. Ф. Эндрейн, И. С. Яжборовской и др.2, сетевой, представленный в работах Б. Ю. Барсукова, С. Г. Кирдина, JI.B. Сморгунова, А. Н. Чуракова и др. Среди работ последних лет отметим книгу Н. П. Медведева «Политическая регионалистика» (2005)3 и И. М. Бусыгиной «Политическая регионалистика"4, где раскрыто несколько новых подходов к теме исследования.

В анализе российской регионалистики одной из значимых проблем является развитие российского федерализма в контексте динамики региональной политики в современном мире. Значительный вклад в развитие этого направления внесли такие отечественные и зарубежные ученые, как Р. Г. Абдулатипов, А. Ф. Болтенкова, А. Д. Градовский, А. И. Васильчиков, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Ю. Ф. Яров, А. С. Ященко и другие, заложившие методологические основы научного исследования этого сложного политико-правового явления в контексте общей теории системы: Логико-методологический анализ. — М., 1974; Lubmann, N. Social System., Frankfurt / M., 1984;Parsons Т. The Social System. N.Y., 1966 и др.

1 См.: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. М.: Аспект Пресс, 2002; Гаджиев К. С. Анализ сравнительный // Политическая энциклопедия. В 2 т. Т.1- М.: Мысль, 1999. — С.49−50- Голосов Г. В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995; Доган М., Пеласси Д. Сравнительная политическая социология. М., 1994; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М., 1997; Сморгунов Л. В. Методологические проблемы сравнительного исследования третьей волны демократизации // Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. 1997. № 5- Чилкот Р. Х. Значение подходов в теории систем // Теории сравнительной политологии. В поисках парадигмы / Пер. с англ. М., 2001; Шаран П. Сравнительная политология. В 2 ч. 4.1. М., 1992; Эндрейн Ч. Ф. Переход к согласительной системе // Сравнительный анализ политических систем. Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования. Пер. с англ. М. 2000 и др.

2 См.: Барсукова С. Ю. Вынужденное доверие сетевого мира // Полис. 2001. № 2. С.52- Рюэгг-Штюрм Й. Сетевые организационно-управленческие формы — мода или необходимость? // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 6. С. 68- Кирдина С. Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. 2001. № 2. С. 13−15- Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. — С. 103- Чураков А. Н. Анализ социальных сетей // Социологические исследования. 2001. № 1,идр.

3 См.: Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М.: Альфа-М, 2005.

4 См. И. М. Бусыгина «Политическая регионалистика» М.: РОССПЭН, 2006. постсоветской регионалистики1.

Вновь образованные федеральные округа как субъекты региональной политики охарактеризованы в многочисленных публикациях, и в ряде случаев рассматриваются как субъекты региональной политики2. В рамках этих работ отражены вопросы политического взаимодействия центра периферии, разграничены понятия этнической и местной политики.

Проблема влияния института губернаторства на региональную политику нашла свое отражение в трудах С. С. Алексеева, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Б. Н. Габричидзе, В. Н. Лысенко, Р. Х. Макуева, М. Н. Марченко, А. А. Муравьева, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой и многих других исследователей3.

1 См.: См.: Franlz С. Der Foderalismus als das leiende Prinzip fur die soziale, staattiche und.

Internationale, Organisation, Maintz, 1879- Абдулатипов Р. Г. Болтенкова А.Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М., 1992, 1993; Градовский А. Д. Государственное право (Лекции 1881−1882 гг.) СПб., 1882- Коркунов И. М. Русское государственное право. СПб., 1904; Котляревский С. А. Конституционное право: (опыт политико-морфологического обзора). СПб., 1907; Ященко А. С. Международный федерализм. М., 1909; Ященко А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912; Шабанов И. М. Федерализм // Политическая энциклопедия в 2 т. Т.2 /' Нац обществ.-науч. фондРук. проекта Г. Ю.СемигинНауч. ред. совет: пред. совета Г. Ю. Семигин. М.: Мысль, 1999. С. 542, 701. «См.: Лысенко В. Российский термидор. «Управляемая демократия» — это что-то среднее между классической демократией и авторитарным режимом // Власть и политики. 2002. сентябрьНагорных И. «Конституция — это то, как ее трактуют». Совет федерации одобрил закон о реформе госвласти с закрытыми глазами (Цитата: Совет федерации одобрил президентские поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ». Представители регионов санкционировали реформу, которая ведет к централизации власти.) // Независимая газета. 2003. 26 июняНетреба Т. Реформа власти: как поделить на троих? Заместителю руководителя администрации президента Д. Козаку поручено изменить систему взаимоотношений центра и регионов //Аргументы и факты. 2003. № 16- Постнова В. Центр не слышит голоса регионов. Руководители приволжских субъектов недовольны вмешательством федеральных властей в сферу их полномочий // Независимая газета. 2003. 8 июляФаризова С. Дмитрий Козак разграничил полномочия. Госдума одобрила реформу госвласти и местного самоуправления // Коммерсантъ. 2003. 22 февраляФедоров В. Как России стать федерацией. РФ сегодня конгломерат территорий с разными правами и обязанностями перед Центром // Независимая газета. 2003. 14 октября и др.

3 См.: Баглай М. В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского государства // Вестник РАН. 2000. № 9- Барциц И. Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. № 3- Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3- Вельский К. С. О реформе губернаторской должности//Государство и право. 2001. № 1- Муравьев А. А. К.

Тема политической активности регионов прежде всего как проблема выборов, специфики их проведения на региональном уровне, с начала 1990;х гг. стала предметом специального анализа в многочисленных публикациях. В этих работах представлена ретроспектива электоральных процессов, особенности проблем реализации нормативных актов в ходе региональных выборов1.

Автор полагает, что политическая регионалистика в современных вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнала российского права. 2003. № 8- Лысенко В. Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты./ Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. // Государство и право. 1998. № 5- Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ // Федерализм, 2003. № 2 — Цареградская Ю. К. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: политико-правовое содержание и пути оптимизации. Дисс. канд. юрид. наук. Орел. 2004 и др.

1 См.: Болховитина Т. С. Институт политических выборов в контексте демократизации российского общества. Автореферат дисс. канд. полит, наук. Орел, 2000; Васютин Ю. С. Региональный опыт политических отношений как объект политологического анализа // Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов. Орел: Издательство ОРАГС, 2002; Мерцалов А. А. Федеральные округа в системе государственной власти // Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов. Орел: Издательство ОРАГС, 2002; Михайлов М. Г. Основные направления региональной политики в Орловской области // Региональная политика как фактор стабилизации и устойчивого развития. Материалы круглого стола (июнь 1999) г. Орел: Издательство ОРАГС, 2000; Молокова М. А. Процесс политической регионализации в современной России: специфика, тенденции и приоритеты. Автореферат дисс. канд. полит, наук. Орел. 2002; Морозова Е. Н. Региональные проблемы становления местного самоуправления // Региональная политика как фактор стабилизации и устойчивого развития. Материалы круглого стола (июнь 1999) г. Орел: Издательство ОРАГС, 2000; Огнева В. В. Региональная политика субъекта российской федерации: опыт орловской области // Основы федеративных отношений и региональной политики в Российской Федерации. Учебное пособие. Орел: Изд-во ОРАГС, 2002; Перепелица О. В. Проблемы реформирования системы местного самоуправления // Центральная Россия в политологических, социологических и социально-философских оценках молодых ученых (Левыкинские чтения) / Под общей редакцией доктора экономических наук профессора А. А. Мерцалова. Орел: Издательство ОРАГС, 2001; Пьянов Н. М. Формирование новой политической системы в Орловской области // Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов. Орел: Издательство ОРАГС, 2002; Старостенко A.M. Самоорганизация субъекта политики // Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов. Орел: Издательство ОРАГС, 2002; Федорищева О. И. Региональная идеология // Политическая стабильность общества в условиях реформ. Орел: Изд-во РАГС, 1998; Шорин В. Н. Конституционные основы развития субъекта Российской Федерации (на примере Орловской области) // Региональная политика как фактор стабилизации и устойчивого развития. Материалы круглого стола (июнь 1999) г. Орел: Издательство ОРАГС, 2000. российских условиях является основной концептуальной базой исследования и региональных политических процессов и институтов. Она превращается из взаимосвязанных, но все же традиционно изолированных областей изучения отдельных вопросов жизнедеятельности локальных сообществ в единую отрасль политических знаний с достаточно высоким уровнем системности. Отечественная политическая регионалистика на основании интегративного и вариативного использования таких подходов как институциональный, системно-функциональный, компаративный, сетевой представляет собой полноценный теретико-методологический конструкт, способный адекватно оценивать состояние политических процессов в субъектах федерации и, на основании всестороннего анализа предлагать методы и способы их решения.

Объект исследования — регион как субъект процесса политической трансформации современного российского общества.

Предмет исследования — комплекс политико-правовых отношений, возникающих в процессе государственного управления общественным развитием на уровне субъектов Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является анализ содержания, специфики и приоритетов деятельности органов федеральной государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере региональной политики, а также выявление способов и механизмов повышения эффективности ее реализации.

Задачи исследования:

1. Провести теоретико-методологический анализ основных научных подходов к понятию «регион», на основании чего уточнить его политическое содержание применительно к особенностям территориальной организации публичной власти в современной России.

2. В соответствии с принципом политической субъектности определить факторы, влияющие на политическую роль и значение региона в системе общественных отношений в государстве.

3. На основании осмысления и комплексного анализа особенностей и специфики регионов России выявить приоритетные модели их политического участия в зависимости от наиболее вероятных перспектив развития процесса демократической транзита в стране и мире.

4. Обосновать принципы и основные тенденции политико-правового регулирования общественных отношений в сфере регионального развитияоценить возможности ресурсов взаимовлияния и взаимодействия между федеральным центром, регионами и институтом местного самоуправления.

5. Определить сущность, организационные и нормативно-правовые параметры функционирования реальных субъектов региональной политики и уточнить их потенциал в деле оптимизации процесса взаимодействия федеральной власти, органов власти субъектов федерации и институтов формирующегося гражданского общества.

6. Разработать комплекс научных выводов, способствующих формированию основных направлений совершенствования региональной политики как неотъемлемого условия оптимизации политических отношений в России, для чего предложить критерии оценки и способы модернизации институтов государственного управления ЦФО в контексте реализуемой в стране реформы властных отношений.

Гипотеза исследования заключается в признании в специфической природы российского регионализма, характеризуемого его прямой зависимостью от сущности и содержания стратегического курса правящего режима, обуславливающего конкретную направленность политического участия социальных территориальных сообществ. В связи с полномасштабной трансформацией российского общества перед органами государственного управления всех уровней встает задача поиска оптимальной модели функционирования регионов страны как активных участников реформы властных отношений, способных выступить в качестве связующего звена в процессе интеграции местных, локальных и федеральных интересов в сфере политики.

Теоретической основой диссертационного исследования являются концептуальные разработки отечественных и зарубежных специалистов в области политической регионалистики. Диссертантом применялись положения и выводы, содержащиеся в теоретические разработки моделей и концепции реализации региональной политики, востребованные в современной теории и практике государственного управления.

Методологическим основанием диссертационного анализа стали системно-функциональный, конвенциональный подходы к анализу региональной политической практики. Используются принципы и приемы политической компаративистики. В своем исследовании автор использует совокупность методов анализа, обобщения, индукции и дедукции, синтеза и других подходов, используемых в политологии и других общественных науках.

Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты государственных органов субъектов Российской Федерации, монографии, публикации в научных и периодических изданиях, информационно-аналитические материалы.

Область диссертационного исследования соответствует п. 14 «Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблема централизации и децентрализации управления — центральные и местные правительства. Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления» Паспорта специальности 23.00.02 -политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.

Новизна исследуемой работы заключается в следующем:

— Проанализирован опыт политической регионалистики последних лет в свете демократических преобразований, рассмотрена типологизация политического процесса в регионах России на рубеже XX—XXI вв. Сформулирован концепт исследования — «регион как политический субъект в России».

— Охарактеризованы процессы институционализации федеральных округов как новых моделей региональной интеграции. Они трактуются как этап становления новой концепции региональной политики, с которым связано переосмысление политической роли региона в свете новых задач и возможностей взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации.

— Исследована эволюция субъектов политической деятельности на уровне регионального развития, включая институты государственного управления, региональные элиты и структуры формирующегося гражданского общества.

— Рассмотрена практика деятельности государственных органов управления ЦФО в контексте нового видения региональной политики со стороны федеральной власти. Особенности политического опыта ЦФО рассматриваются в их отношении к реалиям региональной политики стране в целом.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Сущность понятия «регион» содержит в себе достаточно широкий, многоаспектный и дифференцированный смысл. При этом его политическое содержание должно определяться наличием организационно и юридически оформленной структуры управления применительно к в определенной мере обособленному территориальному району, население которого представляет собой достаточно сплоченное социальное сообщество, традиционно связанное культурно-историческими, хозяйственно-экономическими условиями, а также географической и природно-климатичской средой обитания. Применительно к конкретным условиям политогенеза Российской Федерации, толкование данной дефиниции преимущественно сводится к определению административно-территориального образования, обладающего статусом субъекта Федерации, либо к определению совокупности (группы) однотипных административно-территориальных образований, выступающей в качестве связующего звена между районами, имеющими общие характеристики процесса политического участия. При конституировании современной отечественной государственности, институциональное оформление государственного управления регионами — субъектами Федерации, нашло логичное продолжение в распространении практики территориальной концентрации институтов власти на более высоком географическом и административном уровне, что было реализовано в создании института федеральных округов.

2. Политическая роль и значение региона в системе общественных отношений в соответствии с принципом политической субъектности, предложенным в работе, может существенно варьироваться в зависимости от целого ряда факторов и условий, к которым относятся: состояние нормативно-правовой базы, опирающейся на конституционные основы государственности;

— доминирующие мировоззренческие ценности, выраженные в рамках официальной идеологической доктрины, разделяемой широкими слоями населения;

— наличие формы государственного устройства, определяющей административно-территориальное деление страны и варьирующего конкретные модели территориальной организации публичной власти, ее структуру и сферу компетенции;

— уровень демократизации общества, наличие либо отсутствие институционально оформленных субъектов гражданского общества в локальном и местном масштабах, а также развитости института местного самоуправления;

— состояние эффективности функционирования органов государственного управления, а также степень сбалансированности полномочий и разграничение сферы компетенции между столичным правительством, региональными властями и структурами муниципальной власти.

3. Содержание процесса демократической трансформации в России определяется как федеральными, так и региональными субъектами политической деятельности и выступает итогом многосторонних и многофункциональных взаимодействий между акторами, реализующими свои задачи в различных областях общественных отношений. При этом регион как элемент государственного управления в зависимости от конкретного политического контекста способен проявлять себя в качестве специфического субъекта: с одной стороны, в обстановке общественно-политической стабильности, поступательного развития социума именно регион выступает одним из основных институтов агрегации и артикуляции потребностей гражданского общества, выполняя функции посредника, связующего звена между федеральными, локальными и муниципальными интересами, а также проявляет себя в качестве механизма интеграции социальных и этнонконфессиональных сообществ. С другой стороны, в условиях эрозии суверенитета государственной власти, являющегося следствием процессов глобализации, упущения в разработке и внедрении основных направлений региональной политики может повлечь за собой усиление центробежных тенденций, вызвать деформацию самодеятельных инициатив населения на уровне политически организованных территорий. Следствием этого могут стать такие явления как взаимное отчуждение социальных сообществ различных регионов, формирование с их стороны индифферентного отношения к общенациональным интересам, а также узурпация властных полномочий в регионах деструктивно ориентированными местными элитами, что может привести к возникновению сепаратистских настроений.

4. Политико-правовое регулирование общественных отношений в сфере регионального развития возможно только на основе комплексного подхода в политико-административном и конституционно-правовом аспектах с взаимосвязанной корректировкой норм действующего законодательства и организационных параметров функционирования и взаимодействия институтов государственной власти и гражданского общества Оптимальное соотношение может осуществляться на таких принципах как верховенство федерального законодательства, сбалансированность общенациональных и региональных интересов, приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Региональная политика должна быть ориентирована на гармонизацию интересов различных народов и регионов и упрочение государственной целостности страны. При этом совершенствование механизма управления общественными отношениями на внутрирегиональном и межрегиональном уровнях требует совмещения отраслевых и территориальных целей и показателей данного вида деятельности. Важное значение приобретает правовое закрепление средств реализации региональной политики и компетенции органов государственной и муниципальной властей для предотвращения практического несоответствия между целями и результатами управленческой деятельности,.

5. Среди субъектов политической деятельности, определяющих характер и направленность участия конкретного территориального образования в процессе демократической трансформации современного российского общества, приоритетное положение в настоящее время занимают региональные управленческие и бизнес-элиты, влияние которых основано на концентрации административных, финансово-экономических, медийных, а в некоторых случаях и силовых ресурсов.

Политическая позиция региональных элит характеризуется слиянием таких противоречивых явлений как стремление к максимальной автономии от федерального вмешательства в вопросах формирования властных отношений в субъектах федерации в сочетании со стремлением переложить на столичное правительство ответственность за широкий спектр вопросов жизнедеятельности населения регионов. В связи с этим актуализируется проблема формирования дееспособных субъектов гражданского общества регионального, межрегионального и местного масштабов, способных оказать решающее воздействие на стабилизацию политической ситуации в различных административно-территориальных районах Российской Федерации. Для решения указанной задачи первостепенное значение приобретают организационные и управленческие возможности образованных федеральных округов.

6. Обоснована необходимость и определены основные направления совершенствования федерального и регионального законодательства в области разграничения компетенции органов публичной власти, в том числе федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего методы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в контексте политико-правового развития соответствующего регионального сообщества.

Основными направлениями совершенствования региональной политики как неотъемлемого условия оптимизации политических отношений в современной России могут выступать:

1) формирования структуры органов исполнительной власти в регионе на основе схемы «министерство — агентства — службыконтролирующий орган»;

2) создание организационно самостоятельного центра стратегического планирования, независимого от отраслевых органов, а также структур исполнительной и законодательной власти;

3) введение практики формирования (на временной основе) межведомственных органов, предназначенных для реализации конкретных управленческих проектов в сфере региональной политики.

4) разработка на уровне каждого субъекта Российской Федерации единого закона, объединяющего нормы об основных методах взаимодействия соответствующих структур управления (включая правила разработки модельных нормативных правовых актов, оказания методической помощи, формирования совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, кадрового и иного организационного содействия и т. п.);

5) введение в региональное законодательство системы мониторинга состояния и динамики развития правовых актов, а также внесение изменений в федеральное законодательство, согласно которым органы федеральной исполнительной власти наделяются полномочиями по ведению регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется тем, что совокупность теоретических и методологических подходов, реализованных в диссертационном исследовании, дала возможность уточнить представления о роли региона, его составляющих, факторах развития в российской политике в начале XXI века. Практическая значимость диссертации связана с возможностью использования ее результатов в деятельности органов государственного управления, их должностных лиц и в учебном процессе при изучении дисциплин политологического и регионоведческого содержания. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть конкретизированы и углублены в процессе дальнейшего изучения обозначенной проблематики.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы, изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях и научных публикациях общим объемом 1,2 пл.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Базой исследования политической роли региона в контексте современного политического процесса, реформирования российского общества стало инновационное направление науки — политическая регионалистика, основными функциями которой являются: аналитическая, теоретико-познавательная, мировоззренческая, регулятивная, аксиологическая, прогностическая, что позволяет рассматривать регион комплексно, в многообразии существующих политических, экономических, социальных институтов, организаций и структур, форм, методов и технологий их деятельности.

В современной России в развитии региона имплицитно присутствует политический дуализм, проявляющийся, с одной стороны в стремлении центра усилить политическое влияние на периферию (выстраивая так называемую «вертикаль власти», обеспечивающую повышение управляемости, упрочение федеративных и интегративных отношений) — с другойстремление региона обеспечить повышение своей политической роли для обеспечения необходимого уровня самодостаточности и самоуправляемости. Политический вес региона и его лидера зачастую имеет решающее значение для реализации главных задач — прогрессирующего социально-экономического развития и повышения благосостояния населения. Политическая роль региона может существенно меняться в зависимости от внешних политических, экономических условий и вызовов, внутренней расстановки политических сил, амбициозности политической, экономической элиты. Этот процесс объективен и в принципиальном плане может быть достаточно эффективно управляем.

Учитывая особенности современного политического процесса в России «политический регион» может позиционироваться как группа однотипных в политическом отношении административных районов (имеющих сходные характеристики политического процесса и политической культуры), или в том случае, когда группа административных районов оказывается в сфере влияния одного политического центра (по типу — федеральный округвозможности объединения регионов). В данном качест-I ве регион (округ) может являться субъектом (участником) принятия политических решений.

Под региональной политикой в нашем исследовании мы интегрировано понимаем целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность органов государственной власти, направленную на достижение позитивных сдвигов или на предотвращение ухудшения ситуации в территориальной организации и структуре общества, способствующую развитию страны как единого целого, отражающую как взаимоотношения между государством и регионами, гак и регионов между собой. Региональная политика должна быть не только совокупностью политических принципов, методов, подходов, применяемых по отноше-> нию к регионам различных типов и классов, но и — в целостном, системном понимании — политикой регионов.

Реформы в России во многом переходят из центра в регионы, на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это укрепляет социальную базу и расширяет институциональное поле реформ. Однако процесс преобразования в регионах протекает крайне неравномерно. В ряде случаев на местах продолжает действовать механизм управления, не отвечающий современному уровню демократического развития. Серьезное влияние оказывают различия в уровне жизни населения, отраслевой и территориальной структуре производства, природно-климатических условиях, ресурсная база (регионы доноры и реце-пиенты). Все это приводит к увеличению дифференциации производства, личного потребления, к политической неустойчивости, проявлению сепаратистских настроений, в целом же по стране — к сильной региональной дифференциации. В этой ситуации кардинальные изменения возможны лишь на основе проведения гибкой национальной и региональной политики, которая, с одной стороны, должна упреждать и сдерживать негативные процессы, а с другой — способствовать ускорению экономически эффективных и социально оправданных начинаний.

Федеративные отношения — это особый вид общественных отношений, отражающих распределение государственной власти между федерацией как целостностью и субъектами как составными частями. Они имеют сложную структуру, многогранное содержание и влияют на компетенцию, организацию и функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Российский федерализм структурно и содержательно особенно сложен, поскольку в начале прошлого века формировался в критических условиях смены общественно-политической формации и преследовал в первую очередь политические цели, среди которых одной из важнейших было сохранение территориальной целостности. Та же опасность распада страны во многом обусловила и сохранение прежней федеральной структуры в конце века. «Парад суверенитетов» резко обострил противоречия регионов с центром, в результате чего мы пришли к формату «договорной» федерации, закрепившей региональное неравноправие, прежде всего, по национальному признаку.

Сегодня рамки традиционного российского федерализма стали все более сдерживать прогрессивное развитие страны, которое связывается с экономическим развитием и вновь возвращается под контроль государства. Процессы «огосударствления» экономики, которые некоторые эксперты расценивают как откат от демократии, на наш взгляд являются естественной и необходимой мерой, вызванной периодом либералистских реформ, при которых для страны была характерна тенденция к полной потере управляемости.

Обретение управляемости" привело к необходимости и реформы административно-территориальной структуры Российской Федерации. Она признаётся представителями почти всех политических направлений.

Но оптимальный вариант реформы еще не найден, отсюда ее противоречивость и несистемность. Руководство страны, со своей стороны, определив в общих чертах генеральную стратегию развития, недостаточно четко.

I артикулирует, каким образом используемые ныне механизмы реформирования (отмена выборности глав регионов, создание федеральных округов, начало процесса укрупнения/объединения регионов, муниципальная реформа и .т.д.) должны и могут способствовать целям не только экономического процветания государства, но и непременного повышения уровня жизни населения в целом по стране и в каждом конкретном регионе. Пока что реализованные усилия не выглядят достаточно эффективными. Сложности усугубляются существующей моделью межбюджетных отношений, недовольство которой выражают руководители всех регионов, и которая из-за доминанты федерального центра становится все более унитарной.

Характерной особенностью регионализации для мировой практики можно считать углубление регионального своеобразия при унификации пакета региональных признаков. В этот пакет в качестве обязательных входит развитие местного и муниципального управления, достижение относительно однородного уровня жизни в рамках региона, создание условий для межнационального сотрудничества. Этому же способствуют модели региональной политики, направленные на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Следует признать, что ни одна из перечисленных характеристик не может в достаточной степени быть применима к российской региональной политике.

Начинающаяся реформа административно-территориального деления (АТД) может способствовать решению некоторых проблем, Но в наших условиях главную роль все же должна играть общая политика центра, прежде всего, социально-экономическая. Смысл того же объединения регионов — не примитивное сокращение числа субъектов РФ, а стимулирование их развития. Пока мы имеем только примеры материального «поощрения» объединившихся регионов, которое не свидетельствует об изменении политики в целом.

Как полагают эксперты Института экономики переходного периода I (ИЭПГ1), в России постепенно сформировалась национальная модель корпоративного федерализма. Примером такой системы, где при федеративном устройстве большими полномочиями обладает центральное правительство, является Германия. Однако если в Германии развитая партийная система и влияние верхней палаты парламента (бундесрата) позволяет регионам оказывать значительное влияние на политику центра, то в России партийная система не сформирована, а Совет федерации практически утратил влияние и функцию защитника интересов регионов. Прошлогодняя монетизация стала демонстрацией новой системы, при которой субъектам федерации отдается лишь роль послушных исполнителей, не имеющих ни политического, ни экономического влияния. В этом I году по той же схеме работает реализация национальных проектов".1.

В этом плане достаточно аморфной представляется не только российская партийная система, которая движется по пути от чрезмерной многопартийности к чрезмерной малопартийности, но и роль региональных политических и экономических элит. Несмотря на существенное наращивание в течение 1990;х гг. их политического влияния, они никогда не выступали в качестве влиятельного политического субъекта, но лишь актора в политических процессах. Важнейшая роль региональной элиты в отношениях Центр-регионы сохраняет свое значение, однако ее влияние еще более уменьшается: изменение конфигурации политического пространства существенно усилило политическую роль центра, не создав ему необходимого разумного противовеса.

Тем не менее, у нас есть все основания утверждать, что в стране на региональном уровне накоплен значительный политический опыт. Региональный опыт как теоретическая и практическая проблема всегда при' См.: Объекты федерации /7 Коммерсантъ.- 05 мая. — 2006. влекал внимание многих отечественных и зарубежных ученых. Это, с одной стороны, составная часть опыта вообще, а с другой — отражением практики реального политического процесса, происходящего в конкретном регионе, городе. Именно совокупность практически усвоенных знаний, умений, навыков, испытанных на практике и отраженных в сознании людей в виде фактов, событий, явлений реального политического процесса, после соответствующего обобщения, оценки, теоретического осмысления следует рассматривать как политический опыт.

Опираясь на опыт, накопленный в конкретном регионе России — Орловской области, мы отмечаем, что политические институты и процессы в регионе имеют свои особенности, свою динамику и специфику реализации. Здесь важен сплав понимания задач, генерируемых центром, и конкретных возможностей региона: политических, экономических, социальных, учет кадрового состава элиты, менталитета местного населения, местных традиций.

Говоря о развитии инициативы поселений, практики становления и функционирования местного самоуправления, следует отметить, что они, безусловно, должны соотноситься со спецификой соответствующего субъекта Российской Федерации. Процесс разграничения властных полномочий между государством и органами местного самоуправления должен опираться на прочную правовую базу, а также создание экономической и финансовой основы местного самоуправления. Трансформация системы местного самоуправления неизбежна.

Мы убеждены, что задачи экономического, социального, культурного возрождения, задачи возвращения России державного статута не только невозможно, но и чрезвычайно опасно решать усилиями одного федерального центра. Такая политика приведет лишь к росту давления на регионы и пренебрежению интересами миллионов российских граждан.

В послании Федеральному Собранию РФ В. В. Путин особо подчеркнул, что основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса должна быть социальная ответственность, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ. Государство же обязано сделать так, чтобы это было не на словах, а на деле, t Ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества.1.

У каждого из нас есть своя «малая Родина». Стремясь сделать ее «милей и краше», мы работаем в интересах всей страны. Мешая ее разрушать (борьба против нефтепровода близ Байкала), мы сами, снизу формируем то дееспособное гражданское общество, мнением которого ни федеральная, ни местные власти не посмеют пренебрегать. И тогда получит практическое подтверждение пока еще, в основном, теоретический постулат: региону в условиях трансформации российского общества при, надлежит значимая политическая, экономическая, социальная роль, динамикой и успехами развития конкретных территорий, трудом и талантом всех россиян определяется развитие государства и общества, будущее страны.

1 В. Путин Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 10 мая 2006/7 http://krem 1 in. rif'text/appears/2006/05/105 546.shtml.