Формирование системы местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ

Актуальность темы

исследования. В современных условиях в РФ продолжается бюджетно-налоговая реформа. Нынешний этап налоговой реформы отличается высокой динамичностью: приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на снижение налоговой нагрузки и обеспечения рациональной и справедливой системы налогообложения.

В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ в последнее время возросла острота проблемы разграничения и распределения налогов между органами федеральной государственной власти и местного самоуправления. Особой актуальностью отличается проблема обеспечения самостоятельности местных бюджетов, поскольку финансы местного самоуправления не обеспечивают выполнение роли, которые местные органы власти призваны играть в жизни населения в соответствии с возложенными на них обязанностями Конституцией России. В настоящее время наблюдается существенное несоответствие между объемом предметов ведения местного самоуправления и его финансовыми возможностями, что обусловлено несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов.

В процессе построения федеративного государства местные налоги являются одним из главных доходных источников местных бюджетов. Необходимо отметить, что при всей важности налоговой реформы и ее позитивности в отечественной налоговой системе формирование эффективной системы местного налогообложения является одной из наиболее слабо отработанных областей налоговых отношений.

Обозначенные выше проблемы показывают актуальность выявления путей совершенствования системы местного налогообложения, повышения его роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований в условиях становления налогового федерализма в РФ.

Степень разработанности проблемы. Исследованию вопросов социально-экономического содержания, основ построения и механизмов функционирования налогов и налоговой системы в целом посвящены фундаментальные труды представителей экономической и философской мысли: А. Смита, Д. Рикардо, А. Вагнера, Ф. Кенэ, Д. М. Кейнса, А. Пигу, М. Фридмена, А. Исаксена, К. Гамильтона, Т. Гульфасона, Ф. Нити, Р. Масгрейва, П. Самуэльсона, К. Валлиха, X. Мюллера, П. Прудона, Ф. Холцмана, Б. Франклина, Л. Эрхарда и ряда других ученых.

Вопросы построения налогового федерализма в РФ и эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы находятся в центре внимания видных российских экономистов: О. В. Богачевой, А. Г. Бирюкова, А. З. Дадашева, В. И. Матюкова, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, С. Г. Пепеляева, Г. Б. Поляка, К. В. Седова, Р. Г. Сомоева,. A.A. Сурикова, Д. Г. Черника, М. И. Яндиева и др.

В целом значительный вклад в обосновании теоретических и практических аспектов построения системы местного налогообложения внесли в истории дореволюционной и в советской эпохе такие отечественные ученые как: М. М. Богословский, C.B. Веселовский, П. П. Гензель, A.A. Исаев, E.H. Королева, В. А. Лебедев, H.H. Ровинский, A.B. Сигиневич, И. Х. Озеров, В. Н. Твердохлебов.

Актуальные проблемы местного налогообложения рассматриваются в работах A.B. Брызгалина, A.C. Бурдаковой, E.H. Королевой, Н. В. Кошкина, В. И. Потапова, Н. В. Понамаревой, И. В. Прониной, В. В. Томарова.

При всей важности проведенных исследований ряд теоретических и методических аспектов рассматриваемой проблемы остаются недостаточно разработанными. Выработка целостной концепции системы местного налогообложения, конструирование действенного механизма ее функционирования в условиях развития налогового федерализма не завершены и как следствие крайне низкая фискальная и регулирующая роль местных налогов в современной налоговой системе РФ.

Таким образом, объективная необходимость дальнейших теоретических и практических разработок в обозначенной области, послужила основанием для выбора темы диссертационной работы, определило ее цель и задачи.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе исследования и анализа научного и практического опыта взимания местных налогов выработать рекомендации по повышению эффективности системы местного налогообложения в условиях построения налогового федерализма РФ.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных задач:

— уточнение понятия «налоговый федерализм», принципов его построения и разграничения налогов по уровням бюджетном системы в условиях развития бюджетно-налоговой реформы в РФ;

— исследование эволюции формирования системы местного налогообложения и его теоретико-методологической основы;

— анализ региональных проблем налогообложения и уровня поступлений в бюджетную систему местных налогов (по материалам Республики Дагестан);

— исследование и анализ методических аспектов планирования и прогнозирования уровня налоговых поступлений в местные бюджеты;

— обобщение и анализ зарубежного опыта построения системы местного налогообложения, выявление прогрессивных элементов и возможностей его использования в условиях РФ;

— обоснование научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма и повышению эффективности системы местного налогообложения в современной России.

Объектом исследования является система местного налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ.

Предметом исследования выступают теоретические и практические проблемы построения эффективной системы местного налогообложения и налогового федерализма в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные труды и научные разработки отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, а также материалы научных конференций и семинаров по вопросам построения системы местного налогообложения и бюджетно-налогового федерализма в РФ.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ и Конституция Республики Дагестан (РД), Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные и региональные законы о порядках исчисления и взимания местных налогов, методические рекомендации, инструкции и другие нормативные акты в области местного налогообложения.

Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования применялись как общенаучные методы исследования (наблюдение, логический и структурно-функциональный анализ, экономический анализ, комплексность, аналогия), так и специальные приемы и процедуры (сравнение и обобщение, выборка и группировка).

Информационно-эмпирической базой исследования послужили статистические данные Федеральной службы по статистики России и Управления федеральной службы статистики по Республике Дагестан, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ и РД, Управления Федеральной налоговой службы РФ по Республике Дагестан, результаты социологических опросов и обследований, проведенных автором в финансовых органах, концептуальные разработки УФНС РФ по РД, а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по повышению эффективности системы местного налогообложения в условиях становления налогового федерализма в РФ.

В процессе проведенного исследования автором получены следующие научные и практические результаты, обладающие новизной:

— дана авторская трактовка понятия «налоговый федерализм» и уточнены принципы его построения. Под налоговым федерализмом предлагается понимать не только разграничение и распределение налогов между уровнями государственной власти и местного самоуправления, но и предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам властив процессе исследования эволюции становления местного налогообложения России и Дагестана уточнены основы построения системы местного налогобложения, выделены уровни ограничений налоговых полномочий местных органов власти и обоснована необходимость приоритетного учета принципа «услуга — возмездность» при взимании местных налогов;

— на основе комплексного анализа региональных проблем налогообложения и оценки поступлений местных налогов выделены факторы сдерживающие уровень их мобилизации в бюджетную систему РФ и РД и разработан механизм по улучшению их собираемости на современном этапеобоснован комплекс научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма в РФ, совершенствованию системы местного налогообложения, повышению его роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

— разработан механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов как за счет совершенствования методики исчисления и взимания налога на имущество физических лиц, реформирования системы льгот по налогу на имущество организаций, так и за счет введения налога на прирост рыночной стоимости имущества;

— предложена методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов в условиях развития налогового федерализма РФ.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по развитию налогового федерализма, созданию эффективной системы распределения и разграничения налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствованию основ и механизма исчисления местных налогов, улучшению их собираемости, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования налогового законодательства • и в практической работе фискальных органов. Обоснованные автором рекомендации по реформированию системы местных налогов могут значительно повысить эффективность налогообложения на местном уровне.

Предложенная в работе методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала позволит повысить эффективность налогового планирования, определить резервы роста налогового потенциала и тем самым будет способствовать улучшению финансового положения местных бюджетов.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе ДГУ в процессе преподавания курсов «Основы теории и истории налогообложения», «Налоги и налогообложение», «Налоговая система РФ», «Налоговое планирование и прогнозирование», а также специального курса «Региональные и местные налоги».

Апробация. Основные выводы и предложения отражены в научных статьях автора, опубликованы в сборниках и в материалах периодической печати, а также докладывались и получили одобрение на республиканских, региональных, Всероссийских и Международных научно-практических конференциях.

Предложенная автором методика прогнозирования уровня налоговых поступлений на основе оценки налогового потенциала местных бюджетов принята к использованию ИФНС РФ по Кировскому району г. Махачкала РД.

Публикации. По теме диссертации соискателем опубликовано 4 работы общим объемом 2Д п.л.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх логически взаимосвязанных глав и заключения, приложений и списка использованной литературы. Общий объем диссертационной работы составляет 127 страниц. Расчетно-графический материал отражен на 10 таблицах, 2 рисунках и 4 приложениях. Список использованной литературы составляет 93 наименования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В завершении диссертационной работы сформулируем итоговые выводы и предложения проведенного исследования, основная суть которых состоит в следующем:

1. В современных условиях в РФ наблюдается процесс становления реального бюджетно-налогового федерализма. В рамках нашего исследования в диссертационной работе уточнена сущность понятия «налоговый федерализм», и при этом выделены различные подходы к решению проблем разграничения и распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Под налоговым федерализмом предлагается понимать, не только разграничение и распределение налогов с использованием различных методов (фиксированного, кумулятивного, дистрибутивного и нормативного) между уровнями государственной власти и местного самоуправления, но и предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране.

2. Формирование российской модели бюджетно-налогового федерализма началось в 1991 г. вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. До 1992 г. распределение налогов между звеньями бюджетной системы осуществлялось нормативным и дистрибутивным методами. С 1992 г. был сделан первый шаг к разделению налоговых доходов между звеньями бюджетной системы. При этом наряду с нормативным и дистрибутивным, стали применяться также фиксированный и кумулятивный методы распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы. Однако из-за недостаточной последовательности и продуманности оказались решенными только отдельные проблемы, а налоговая система в целом оказалась запутанной и противоречивой. В процессе анализа федеральных налогов проявляется основной принцип отнесения их к таковым — фискальный, который сохранен и в Налоговом кодексе РФ.

3. По результатам проведенного исследования, выделены принципы, которые должны быть положены в основу построения налогового федерализма, показано, что большинство из них в современных условиях РФ не соблюдаются. В процессе разграничения налогов между уровнями бюджетной системы следует исходить не только из принципа потребности, но и из того, какие налоги на каком уровне будут работать наиболее эффективно. Модель налогового федерализма должна быть эффективной с точки зрения сбалансирования бюджетов каждого уровня, стимулирования всех уровней власти в наращивании собственной доходной базы, инвестиционной и предпринимательской активности.

4. Для формирования эффективной налоговой системы на местном уровне управления большое теоретическое и практическое значение имеет изучение исторического опыта взимания местных налогов и сборов. Изучение наследия представляется особенно важным в настоящее время при отсутствии должным образом разработанных принципов научного построения системы местного налогообложения. В этой связи в диссертационной работе рассмотрена эволюция формирования системы местного налогообложения в целом по РФ и РД в частности, отмечены недостатки и выделены положительные моменты с точки зрения возможностей использования в современных условиях.

В процессе рассмотрения эволюции механизма формирования местного налогообложения в РФ выделены несколько этапов. Наиболее прогрессивным опытом местного налогообложения можно считать период 1917 по 1926 гг. В этот период существовала развитая система местных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты и при этом законодательное ограничение их перечня. В период 1930;1980гг. наблюдался процесс ликвидации системы местного налогообложения. Полномочия органов власти на местах сводились к утверждению конкретных ставок в пределах, указанных центральной властью. Местные налоги в СССР таковыми фактически не являлись, так как местные власти не обладали главным полномочием — принимать решения о введении того и! пи иного налога на своей территории. Советский период отбросил современную местную налоговую систему России практически к началу ХХв.

5. В процессе изучения, обобщения и анализа исторического наследия, а также критического анализа дискуссионных вопросов построения налоговых систем на местном уровне в диссертационной работе выделены принципы построения современной системы местного налогообложения и обоснована необходимость приоритетного учета принципа «услуга — возмездность» при взимании местных налогов и сборов. За местными бюджетами целесообразно закреплять на постоянной основе доходные источники, позволяющие финансировать как можно большую часть возложенных на данные органы власти полномочий. Автор полагает, что система местных налогов и сборов:

— должна быть самостоятельной и не ограничиваться надбавками к федеральным и местным налогам;

— на местном уровне предпочтение следует уделять налогам и сборам, установленным по принципу «услуга — возмездность» ('чем больше конкретное лицо получает от властей услуг, тем больше средств в виде местных налогов оно должно отдавать);

— учитывать критерий мобильность налоговой базы, на местном уровне должны взиматься налоги с низкой мобильностью налоговой базы;

— отдавать предпочтение прямым налогам и основываться на реальных налогах и при этом ориентироваться преимущественно на налогах, по которым налоговая база равномерно размещена по территории региона;

— органы местного самоуправления муниципальных образований должны иметь возможность реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов.

6. Исследование теоретикометодологических основ исчисления и взимания местных налогов и сборов в диссертационной работе подкреплено оценкой и анализом контрольной деятельности УФНС РФ по Республике Дагестан по сбору местных налогов и сборов. Результаты анализа свидетельствуют, что в современной практике РД темпы роста поступлений по местным налогам значительно отстают от темпов роста поступлений по региональным и в особенности по федеральным налогам. При этом, местные налоги обеспечивают мизерную долю (менее 4%) не только общей суммы налоговых поступлений по республике, но и в доходах местных бюджетов РД (около 10%). Включение в состав местных, налогов с низкой налоговой базой, слабая эффективность контрольной деятельности налоговых органов, различных министерств и ведомств, наряду с игнорированием принципа «услугавозмездность» являются определяющими факторами, сдерживающими уровень их поступлений в бюджетную систему.

7. На основе комплексного анализа региональных проблем налогообложения и оценки поступлений местных налогов в работе выделены факторы сдерживающие уровень их мобилизации в бюджетную систему РФ и Республики Дагестан и предложен механизм по улучшению их собираемости в современных условиях. Проведенный автором анализ системы местных налогов и сборов свидетельствует, что налоговыми органами РД принимаются ряд мер, направленных на мобилизацию местных налогов и сборов в бюджет. В то же время резервы для пополнения доходной части бюджета от местных налогов и сборов не исчерпаны. Для повышения эффективности проводимой работы налоговых органов по мобилизации местных налогов в бюджет (в особенности земельного налога и налога на имущество физических лиц) в диссертационной работе предлагается активизировать и скоординировать работу различных министерств, ведомств и комитетов по выявлению дополнительных объектов налогообложения.

8. Исследование показало, что несовершенство действующего механизма исчисления и взимания налога на имущество физических лиц и земельного налога ослабляют эффективность контрольной деятельности исполнительных органов по их мобилизации в бюджетную систему. В этой связи в диссертационной работе предложен механизм совершенствования методики исчисления и взимания местных налогов, усиления их роли в социальноэкономическом развитии муниципальных образований.

9. Анализ поступлений налогов и сборов показал, что в РД наблюдается по отдельным видам налогов (акцизы, земельный налог, транспортный налог, налог на прибыль организаций) систематическое невыполнение бюджетных назначений по мобилизации их бюджет. Невыполнение плановых заданий по мобилизации налогов в бюджет обусловлено как недостаточно полным использованием резервов увеличения налоговой базы и собираемости налогов, так установлением по ряду доходных источников завышенных бюджетных назначений. В этой связи в диссертационной работе предложена методика оценки налогового потенциала и прогнозирования уровня налоговых поступлений в бюджет.

Налоговый потенциал следует рассматривать не как сумму фактически собранных на данной территории налогов, а величину возможных налоговых поступлений, определяемую: во — первых, размером налоговой базы (доход, прибыль, имущество и т. д.) — во — вторых, механизмом исчисления и уплаты налогов (ставки налога, льготы, налоговый период, порядок зачисления в бюджет) — втретьих, объемом задолженности реальной к взысканию. 10. В диссертационной работе автором изучен, обобщен и проанализирован зарубежный опыт построения системы местных налогов с точки зрения возможности его использования в условиях РФ. При всем разнообразии систем местного налогообложения существуют ряд налогов, которые взимаются в большинстве стран. Это налоги на имущество, которые в течение многих лет были и остаются основным средством формирования бюджетов местных органов власти во многих зарубежных странах. Большое значение на местном уровне играет и индивидуальный подоходный налог. Автономная налоговая политика местных властей в странах Запада не идет в разрез с финансовой политикой государства в целом. Самообеспеченность местных бюджетов в зарубежных странах с развитой рыночной экономикой, по сравнению с местными бюджетами в РФ значительно выше (в среднем почти в 3 раза).

Несмотря на различия, как видовой структуры, так и методики исчисления и уплаты местных налогов и сборов в странах с развитой рыночной экономикой, необходимо отметить, что они помимо фискальной функции пополнения бюджета, успешно выполняют и функцию регулирования экономического и социального развития.

По мнению автора, в условиях проводимых РФ налоговых преобразований исходя из опыта зарубежных стран (США, Франции, Германии) наряду с налогами ориентированными на устойчивые доходные поступления, целесообразно отнести в состав местных налогов, налоги не носящие фискального характера, а определяющие политику органов местного самоуправления. К таковым следует отнести, прежде всего, налоги, направленные на стимулирования применения безотходных технологий и защиту окружающей природной среды, использования местного сырья в производственном процессе.

11. Изучение тенденций изменений и анализ состава и структуры местных налогов и сборов позволяет сделать вывод, что при их взимании в РФ, в том числе и в РД, доминирует принцип платежеспособности и практически игнорируется принцип «услуга — возмездность» (чем больше конкретное лицо получает от властей услуг, тем больше средств в виде местных налогов оно должно отдавать), что снижает стимулы налогоплательщиков к их уплате. Полное игнорировани принципа «услуга-возмездность» применительно к местным налогам представляется необоснованным. В целях расширения налоговой базы местных образований целесообразно в действующем законодательстве реализовать принцип «услуга — возмездность». Это к примеру, позволило местным бюджетам компенсировать часть затрат, связанных с улучшением благоустройства муниципального образования.

12. В диссертационной работе предложен механизм усиления фискальной и регулирующей роли имущественных налогов, как за счет совершенствования методики исчисления и взимания налога на имущество физических лиц, реформирования системы льгот по налогу на имущество организаций, так и за счет введения налога на прирост рыночной стоимости имущества. Относительно легко управляемой формой налогообложения на местном уровне (от доходов, получаемых от незаслуженного прироста стоимости недвижимости) является налог на прирост стоимости имущества, который взимается при продаже с разницы между ценой, по которой имущество было приобретено, и ценой его отчуждения. Данный налог мог бы занять существенное место в системе имущественных местных налогов с одновременным исключением этих сумм из налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, а также по налогу на прибыль организаций.

Кроме того, на местном уровне необходимо легализовать существующие различные виды налогов (взимаемые нелегально под видом платежей), являющимися такими по сути, но называемые иначе и взимаемые, как правило, в связи с оказанием всевозможных услуг государственными органами, органами местного самоуправления, иными властно уполномоченными органами и должностными лицами.

13. Автор полагает, что на местном уровне следовало бы обеспечить максимум льготных условий для желающих вкладывать собственные средства в развитие новых производств, что позволить усилить регулирующую роль системы местного налогообложения. При этом, в качестве инструмента привлечения инвестиций в создании новых рабочих мест может служить налог на имущество организаций. Вновь создаваемые предприятия целесообразно освобождать от уплаты налога на имущество в течение первых лет функционирования. По мнению диссертанта потенциальным налогоплательщиком для получения освобождения от данного налога, необходимо выполнение ряд условий (продолжительность строительства вновь создаваемого предприятия не должна превышать одного года, вновь создаваемое предприятие должно полностью работать на местном сырье, продукция предприятия должна отвечать потребностям экономики и населения муниципального образования).

14. В условиях бюджетно-налогового федерализма самостоятельность местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной. Реализация в практике предлагаемых автором мер по совершенствованию местных налогов и сборов не сможет должным образом повысить самообеспеченность местных бюджетов, приблизить его к уровню цивилизованных зарубежных стран с федеративным устройством. В этой связи автором предлагается увеличить перечень местных налогов за счет соответствующего сокращения федеральных и региональных налогов.

В диссертационной работе предлагается такой региональный налог как налог на имущество организаций, (что согласуется с таким общепринятым в мировой практике критерием разграничения налогов, как мобильность объекта налогообложения) отнести в состав местных налогов. Полное зачисление поступлений от налога на имущество организаций в местные бюджеты позволило бы увеличить доходы местных бюджетов в целом по РФ более чем на 197,8 млрд руб., в том числе по Республике Дагестан на примерно на 115 млн руб. Проведенное нами в главе 2.2. исследование показало, что отнесение налога на имущество организаций в состав доходных местных источников, позволит более чем в 2 раза увеличить поступления по местным налогам и обеспечит примерно 8 — 9% всех доходов местных бюджетов РД.

В перспективе можно было бы подумать о разделении налога на доходы физических лиц на региональный и местный. Так сделано во многих федеративных государствах, и это обеспечивает сочетание реальной налоговой самостоятельности региональных и местных властей, с одной стороны, и единство налоговой системы (база налогообложения одна и та же) — с другой. Это был бы шаг к классическому налоговому федерализму с разделенными или не пересекающими налогами.

15. Нуждается в корректировке и нормативная основа взимания местных налогов и сборов. НК РФ существенно ограничивает права местного самоуправления по установлению местных налогов, поскольку лишает их устанавливать иные элементы налога, кроме налоговых ставок и льгот. Предоставление местным органам власти прав по регулированию всех элементов по местным налогам и сборам обеспечить конституционные права и реальную самостоятельность муниципальных образований в формировании финансовой основы местного самоуправления.

Дальнейшее реформирования системы местного налогообложения, во взаимосвязи с решением других социально-экономических проблем, должно создать стабильную основу формирования федеративных отношений в РФ.