Государственное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов и пути его совершенствования

Актуальность исследования. Стратегическим фактором в формировании современной пенсионной системы России является создание институтов обязательного и добровольного пенсионного страхования. Важная роль в этом отводится негосударственным пенсионным фондам (НПФ). Предназначение НПФ заключается в более полном использовании возможностей и инициатив работодателей, работников (неработающих граждан) и государства в формировании финансовых ресурсов для пенсионного обеспечения застрахованных. Сильная сторона НПФ — гибкость пенсионных схем, базирующихся на договорной природе их экономических и правовых механизмов.

За прошедшие несколько лет значимость российских НПФ как в системе негосударственного пенсионного обеспечения, так и обязательного пенсионного страхования существенно возросла и продолжает возрастать, что выражается в увеличении собственного имущества фондов, количества участников и застрахованных лиц, а также иных показателях.

Можно утверждать, что в ближайшее время значительное число граждан станут участниками системы негосударственных пенсионных фондов. И для этого есть свои основания: НПФ — некоммерческая организация, целью ее деятельности является не извлечение прибыли, которую получат учредители, а пенсионное обеспечение.

Негосударственные пенсионные фонды выполняют важную социальную функцию: их основным предназначением является сохранение и приумножение средств для выплат будущих пенсий участников и застрахованных лиц. Поэтому финансовой устойчивости фондов, их надежности, стабильности развития должно придаваться первостепенное значение, на что и направлено государственное регулирование деятельности НПФ. Оно ставит своей задачей защиту интересов участников и застрахованных лиц, а также остальных субъектов системы НПФ.

Актуальность темы

исследования определена необходимостью решения комплекса проблем, имеющих как практическую, так и теоретическую значимость.

Во-первых, применение смешанной модели регулирования рыночного хозяйства требует постоянного отслеживания баланса интересов государства и прочих участников рынка, что предполагает, с одной стороны, создание таких условий для развития рыночного хозяйства, чтобы оно не было обременено сверхрегулированием со стороны государства и могло стабильно развиваться, а с другой, — чтобы удовлетворялись и были защищены как общенациональные, так и частные интересы. Применительно к деятельности НПФ это означает разработку конкретных механизмов государственного регулирования, которые были бы адекватны сложившейся ситуации в отрасли, а также надежно защищали права и выражали законные интересы участников и застрахованных лиц. Это задача, которая не может быть решена раз и навсегда, а требует постоянного мониторинга ситуации и принятие на основе его результатов соответствующих решений.

Во-вторых, необходим пересмотр значительного числа существующих положений в функционировании пенсионной системы в целом. Часть из них касается деятельности НПФ. Среди таких положений: стимулирование участия самих граждан, а также работодателей в системе негосударственного пенсионного обеспечения, более широкое привлечение НПФ к участию в обязательном пенсионном страховании. Важно и скорейшее принятие соответствующего законодательства о профессиональных пенсионных системах. Все это ведет к возрастанию значимости деятельности НПФ в пенсионной системе Российской Федерации.

Вместе с тем увеличение социальной значимости деятельности НПФ должно быть сопряжено с созданием системы государственных гарантий, обеспечивающих законные интересы и защиту прав участников и застрахованных лиц, что потребует усиления контрольно-надзорных функций со стороны государства над деятельностью фондов.

В-третьих, существующий механизм государственного регулирования НПФ требует дальнейшего совершенствования, а именно: создания полноценной законодательной базы, упорядочения налогообложения, оптимизации и повышения эффективности государственного контроля и пр.

Действующее законодательство недостаточно адаптировано и к практике современного финансового рынка. Сравнительный анализ показывает, что большая часть международно-признанных принципов регулирования частных пенсионных систем в России учтена не в полной мере. Реализация этих принципов — одно из направлений развития российского пенсионного законодательства.

И, наконец, помимо практических задач, обусловливающих актуальность выбранной темы, существуют и теоретические. Вопросы социального страхования вообще и пенсионного страхования, в частности, недостаточно исследованы в науке. Отсутствуют работы, посвященные процессам государственного регулирования сферы негосударственного пенсионного обеспечения. Нуждаются в теоретической проработке и проблемы профессиональных, территориальных, муниципальных пенсионных систем.

Таким образом, комплекс проблем, связанных с изменениями в развитии пенсионной системы, деятельности НПФ и их государственном регулировании, создает ситуацию особой актуальности темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В научной литературе создан определенный фундамент для изучения государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов. Выделим группы работ, авторы которых затрагивают те или иные аспекты проблемы.

Во-первых, следует отметить работы тех авторов, которые исследуют проблемы пенсионной реформы и роли НПФ в ее реализации. Таковы работы А. Е. Аммосова, Л. В. Аникеевой, С. А. Афанасьева, В. Н. Бобкова, И. В. Большаковой, Г. М. Бродского, Р. А. Буркашова, Н. А. Волгина, Ю. В. Воронина, В. Д. Данилова, Г. П. Дегтярева, М. Э. Дмитриева,.

С.А.Донцовой, М. Л. Захарова, А. Ф. Зубковой, С. В. Калашникова, С. В. Каримовой, Е. Д. Катульского, В. В. Коваленко, В. В. Куликова, Н. К. Кульбовской, А. В. Куртина, А. В. Михайлова, А. Ю. Михайлова, А. Г. Морозова, В. И. Мудракова, В. Г. Павлюченко, В. Д. Роика, В. В. Семенова, О. В. Синявской, А. К. Соловьева, Н. П. Терновской, С. А. Хмелевской, Л. И. Чижик и др. Целью названных работ является создание теоретико-методологического фундамента исследования деятельности НПФ в осуществлении пенсионной реформы.

Во-вторых, выделяется группа работ (Войшвилло И.Е., Кукушкиной Н. Ю., Лепетикова Д. В., Стальченко А. Ю., Щербакова А. И. и др.), в которых анализируются отдельные аспекты деятельности фондов, например, их инвестиционная деятельность, механизм трансформации ресурсов НПФ в региональную экономику и др. Выводы, полученные авторами, важны с точки зрения выявления многоаспектности деятельности НПФ и необходимости ее учета в процессах государственного регулирования.

Третью группу работ составили труды, посвященные вопросам государственного регулирования рыночной экономики. Таковы работы как зарубежных (Аллэ М., Брю С., Гэлбрейт Дж., Кейнс Дж., Макконнелл К., Самуэльсон П., Стиглиц Дж.Ю., Тароу Л., Фридмен М., Хайек Ф., Хайлбронер Р. и пр.), так и российских (Абалкин Л.И., Архипов А. И., Борисов Е. Ф., Нестеренко А. Н., Фельдман А. А., Чубаков Г. Н. и др.) авторов.

И, наконец, особый интерес вызвали те работы, которые посвящены вопросам государственного регулирования деятельности НПФ (труды Горюно-ва И.Ю., Кокорева Р. А., Сухова В. А., Федорова М. Ю., Финогеновой Ю. Ю., Хотулева Е. Л. и др.). Однако в данных работах проблема не получила комплексности, многоаспектности анализа.

Таким образом, изучение литературы по теме диссертационного исследования показало, что накоплен обширный эмпирический материал, связанный с опытом реформирования пенсионной системы в России и других странах, обозначены базовые проблемы современного этапа развития пенсионной системы. Одновременно анализ имеющегося материала по теме диссертации позволил очертить круг менее разработанных, либо вообще не разработанных вопросов, выделить дискуссионные моменты в работах исследователей. Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что в настоящее время возникли реальные основания, определяющие необходимость анализа государственного регулирования деятельности НПФ и путей его совершенствования.

Цели и задачи исследования. Целью работы является обобщение практики государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, как особой категории участников финансового рынка, чье предназначение имеет социальную направленность, а также выявление путей совершенствования данного регулирования для повышения эффективности деятельности указанных фондов.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— анализ основных методологических подходов к изучению государственного регулирования рыночного хозяйства с целью их применения к процессам государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов;

— раскрытие сущности, значения, принципов, субъектов государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов как особых участников финансового рынка;

— выявление существующего механизма государственного регулирования деятельности НПФ с целью нахождения путей его дальнейшего совершенствования;

— определение особенностей государственного регулирования деятельности НПФ в системе негосударственного пенсионного обеспечения, а также направлений совершенствования данного регулирования;

— выделение специфики государственного регулирования деятельности НПФ в системе обязательного пенсионного страхования с целью его оптимизации;

— определение путей дальнейшего совершенствования нормативно-правового обеспечения деятельности НПФ;

— исследование существующего механизма налогообложения негосударственных пенсионных фондов и формулирование рекомендаций по его упорядочиванию;

— раскрытие потенциала НПФ в создании профессиональных пенсионных систем и выявление основных принципов государственного регулирования этого направления деятельности фондов.

Объектом исследования выступает деятельность негосударственных пенсионных фондов.

Предметом исследования являются экономические и социальные отношения, возникающие в процессе государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов.

Теоретическую основу исследования составляет большой круг источников, к числу которых относятся монографии и статьи, отражающие результаты изучения процессов, связанных с развитием отрасли НПФ и ее государственным регулированием, законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России, Федеральной службы по финансовым рынкам России, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Методологической основой исследования выступают положения общефилософских и общенаучных методов (диалектический метод, методы системного и структурно-функционального анализа, конкретно-исторический и сравнительный методы и пр.). Отдельную группу используемых в диссертационном исследовании методов составили эмпирические методы (анализ отчетности, наблюдение и др.) — особое место в работе заняли актуарные расчеты (агрегатный метод, нормальный метод достигнутого возраста и т. д.).

Эмпирической базой исследования выступили: результаты контент-анализа материалов периодической печати, посвященных проблемам пенейонной реформы, деятельности НПФитоги обобщения данных отечественной и зарубежной справочно-статистической литературы, отчетности НПФ.

В качестве информационной базы исследования использовались официальные данные Федеральной службы государственной статистики России, Банка России, справочные и аналитические материалы различных организаций, российских и международных научных конференций, собственные разработки автора.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке и результатах анализа проблемы государственного регулирования деятельности НПФ, выявлении его сущности, содержания, специфических особенностей и тенденций в целях дальнейшего совершенствования.

Конкретно научная новизна выражается в следующем:

— проанализированы базисные теоретико-методологические подходы к исследованию государственного регулирования в условиях рынка и раскрыты его основные модели (с минимальным и максимальным участием государства) — обосновано, что именно смешанная модель, сочетающая государственное регулирование и элементы рынка, представляется оптимальной для современной российской системы хозяйствования, при этом государственное регулирование рассматривается как система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными государственными органами и общественными организациями в целях стабилизации и оптимального приспособления существующей экономической системы к быстро изменяющимся условиям действительности;

— раскрыта сущность государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов как воздействия государства в лице уполномоченных государственных органов на все этапы деятельности НПФ, с целью придать данной деятельности организованный характер, упорядочить действия участвующих в ней субъектов, обеспечить должное соблюдение ими законодательства, защитить права и интересы участников и застрахованных лиц, способствовать повышению экономической эффективности деятельности фондов, оптимизации их функционирования и развития;

— выявлены структурные звенья механизма государственного регулирования деятельности НПФ (контроль и надзор, в том числе включающий лицензирование и учетадминистрированиеналогообложение), обосновано, что все звенья этого механизма нуждаются в дальнейшем совершенствовании;

— проанализированы базисные требования государственного регулирования к деятельности НПФ в системе негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования и их влияние на повышение ее эффективности (требования к собственным средствам или иным нормативам платежеспособности, минимальному фондированиюразделению активовметодам и формам актуарного оцениванияменеджменту и внутреннему контролю организаций, участвующих в управлении схемамисоставу и структуре инвестирования средств, являющихся обеспечением пенсионных обязательств и пр.);

— разработана система социальных и экономических показателей (рост собственного имущества, числа участников и застрахованных и пр.), позволяющая оценить эффективность государственного регулирования деятельности НПФ в системе негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования;

— определены основные направления совершенствования государственного регулирования деятельности НПФ: дальнейшее развитие законодательной базы (уточнение правового статуса НПФ, принятие законов о профессиональных пенсионных системах и пр.) — упорядочение налогообложения (обоснование неэффективности действующей системы налогообложения отрасли НПФ: взыскание с физического лица НДФЛ на момент внесения юридическим лицом пенсионных взносов по договору негосударственного обеспечениявключение в состав доходов физического лица пенсионных взносов дважды: первый раз — при уплате взносов предприятием, организацией — работодателями, второй раз — при выплате физическому лицу негосударственной пенсии и пр.- предложен вариант упорядочения налогообложения деятельности НПФ через введение ЕЕТ («exempt — exempt — taxed») — системы налогообложения, предусматривающей освобождение от налогов на «входе» в систему и внутри системы и обложение налогами на «выходе») — создание профессиональных пенсионных систем.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что выводы, полученные на основе теоретического анализа проблемы, углубляют и расширяют существующие в экономической литературе представления о тенденциях развития отрасли НПФ и роли в ней государственного ре1улирования.

Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего теоретического изучения проблем реформирования пенсионной системы, а также в практической деятельности законодателей, специалистов при разработке нормативно-правовых и политико-правовых документов, связанных с реформированием пенсионной системы и деятельности НПФ.

Выводы исследования и теоретические материалы найдут практическое применение при чтении курсов по теории и методологии пенсионного страхования.

Проведенное исследование дало возможность предложить ряд конкретных практических рекомендаций, адресованных соответствующим субъектам, связанным с регулированием отрасли НПФ.

Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в выступлениях на Международной конференции «Развитие пенсионной системы в Российской Федерации. Проблемы и пути решения» (2−4 октября 2006 года, г. Сочи) — Обучающем семинаре-совещании «Государственное регулирование в области негосударственного пенсионного обеспечения (3−4 апреля 2007 года, г. Москва) — Первой пенсионной конференции по проблемам реализации пенсионной реформы (24 апреля 2007 года, г. Ханты-Мансийск) — Конференции РСПП по развитию пенсионных систем «Усиление требований к деятельности негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний для повышения гарантий сохранности пенсионных накоплений граждан» (5 сентября 2007 года, г. Москва) — Межрегиональной конференции «Сибирская инвестиционная неделя» (12−14 сентября 2007 года, г. Новосибирск).

Структура диссертации. Логика достижения цели исследования определяет структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Заключение

.

Сформулируем основные выводы и практические рекомендации по совершенствованию государственного регулирования деятельности НПФ:

1. В большинстве развитых стран применяется система смешанного регулирования экономики в условиях рыночного хозяйства, основной принцип которой — государственное регулирование должно применяться там, где речь идет о наиболее полном удовлетворении публичных интересов (прежде всего, в социальной сфере) — для удовлетворения частных запросов должно использоваться рыночное саморегулирование, государство здесь создает лишь долгосрочные правила игрыс помощью регулирующих сил рынка и государственного регулирования возможно достижение макроэкономической сбалансированности спроса и предложения.

2. Государственное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов можно определить как' воздействие государства в лице уполномоченных государственных органов на все этапы деятельности фондов, с целью придать данной деятельности организованный характер, упорядочить действия участвующих в ней субъектов, обеспечить должное соблюдение ими законодательства, защитить права и интересы участников и застрахованных лиц, иных заинтересованных лиц и государства, способствовать повышению экономической эффективности деятельности фондов, оптимизации их функционирования и развития.

Сам механизм государственного регулирования деятельности НПФ включает контроль и надзоручетадминистрирование, налогообложение.

3. Необходимо подчеркнуть особую социальную значимость государственного регулирования деятельности НПФ. Государственное регулирование рассматривается, прежде всего, как способ защиты прав и законных интересов вкладчиков, участников и застрахованных лиц негосударственных пенсионных фондов. При этом государственные гарантии защиты прав и законных интересов субъектов системы НПФ обеспечиваются: особым статусом негосударственного пенсионного фонда, структурой имущества фонда, открытостью и прозрачностью его деятельности, мероприятиями по страхованию рисков, а также иными мерами, дающими возможность сохранности пенсионных накоплений.

Государственное регулирование деятельности НПФ представляет собой управление специфической системой экономических отношений — отношений страховой формы социальной защиты населения, проявляющихся в функционировании НПФ. Кроме того, НПФ имеют собственную финансовую основу, соответствующую организационную структуру, что предполагает и наличие самоуправления. Следовательно, речь может идти только о сочетании принципов государственного регулировании с принципами внутреннего самоуправления системы НПФ. Проблема в данном случае состоит в том, как обеспечить наиболее высокий уровень эффективности этого сочетания.

4. Законодательством РФ установлен многоступенчатый уровень надзора и контроля за деятельностью НПФ: государственное регулирование деятельности НПФ осуществляют уполномоченный федеральный орган (Федеральная служба по финансовым рынкам России, Минздравсоцразвития России), а также налоговые органывневедомственный контроль осуществляют специализированный депозитарий, независимый аудитор, независимый актуарийвнутренний надзор и контроль — Попечительский Совет и Ревизионная комиссия НПФ, контролер или отдельное структурное подразделение (служба внутреннего контроля), также вкладчики и участники НПФ в форме контроля за состоянием их пенсионных счетов.

Итак, можно говорить о многогранности системы государственного регулирования деятельности НПФ. При этом четко прослеживаются основные стороны этого регулирования, каждая из которых оказывает воздействие на этот институт с учетом присущих ему признаков. Прежде всего, объектом регулирования выступают негосударственные пенсионные фонды как конкретный вид субъектов рыночной экономики, деятельность которых, как и всех прочих, является объектом налогообложения, антимонопольного регулирования и т. п.

НПФ, будучи органическим элементом социальной системы общества, не могут функционировать без контроля за соблюдением ими законов и других нормативных актов, связанных с защитой интересов населения как участников их программ.

Негосударственные пенсионные фонды осуществляют финансовую деятельность и потому выступают субъектами финансового рынка страны. Это предполагает неизбежность определенного регулирования с целью обеспечения сохранности и надежности размещаемых на этом рынке ресурсов.

5. Исходя из вышесказанного, государственное регулирование деятельности системы НПО должно функционировать на трех уровнях.

Первый уровень — уровень разработки и принятия государственных решений по развитию системы. На этом уровне производится принятие соответствующих законодательных и нормативных актов.

Второй уровень — уровень функционирования федерального надзорного органа исполнительной власти (в настоящее время — Федеральной службы по финансовым рынкам России), а также федеральных министерств и ведомств, заинтересованных в стабильном развитии системы.

Третий уровень — уровень корпоративного регулирования НПФ, как основных субъектов системы НПО.

6. Деятельность ФСФР России в рамках достижения обеспечения должных принципов негосударственного пенсионного обеспечения направлена на обеспечение ее надежности и эффективности, путем своевременного и эффективного надзора за деятельностью соответствующих субъектов отношений. Основной показатель, характеризующий достижение указанной целиотношение стоимости имущества, составляющего пенсионные накопления, пенсионные резервы, к ВВП.

Для достижения цели со стороны ФСФР России необходимо решение следующих задач.

1. Повышение эффективности накопительной части пенсионной системы (межведомственная задача ФСФР России и Минфина России).

В рамках проводимой пенсионной реформы должна быть решена задача по созданию условий, при которых пенсионные накопления будут инвестироваться широким кругом профессиональных управляющих компаний, участвующих в инвестировании пенсионных накоплений, с использованием большого спектра инструментов для инвестирования. Эта задача, в свою очередь, обусловлена как необходимостью диверсификации рисков по управлению средствами пенсионных накоплений, так и необходимостью сохранности и преумножения пенсионных накоплений в долгосрочной перспективе.

ФСФР России способствует решению этой задачи через участие в нормо-творческом процессе, в том числе подготовке нормативных правовых актов ФСФР России, а также осуществляя государственные функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении и обязательном пенсионном страховании.

При успешном решении этой задачи предполагается рост доли средств пенсионных накоплений, переданных частным управляющим компаниям и негосударственным пенсионным фондам, в общем объеме средств пенсионных накоплений.

2. Создание условий для привлечения средств через инструменты рынка коллективных инвестиций.

Для эффективной организации негосударственного пенсионного сектора необходимо стимулирование работодателей к внедрению схем негосударственного пенсионного обеспечения работников и расширение использования схем негосударственного пенсионного обеспечения собственно гражданами путем самостоятельного заключения пенсионных договоров с негосударственными пенсионными фондами. При успешном решении данной задачи предполагается увеличение соотношения числа физических лиц — участников негосударственных пенсионных фондов — и общего количества экономически активного населения (рис.15). О.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010.

Рис. 15. Соотношение числа физических лиц — участников негосударственных пенсионных фондов и общего количества экономически активного населения (%).

3. Предотвращение нарушений законодательства в сфере пенсионного обеспечения и пенсионного страхования.

Обеспечение эффективного надзора со стороны ФСФР России за деятельностью субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений и средств пенсионных резервов имеет определяющее значение, в том числе, при реализации права застрахованных лиц о выборе инвестиционного портфеля управляющей компании и переводе средств пенсионных накоплений в негосударственный пенсионный фонд. При этом необходим эффективный надзор за формированием накопительной части трудовой пенсии в негосударственных пенсионных фондах, а также контроль за размещением добровольно привлеченных негосударственными пенсионными фондами средств пенсионных резервов.

Конечные, количественно измеримые показатели достижения целей, выполнения задач и программ сформулированы исходя из принципов четкости, простоты в понимании и использовании, сравнимости, экономической целесообразности, контролируемости и проверяемости.

Основные показатели деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам по достижению обеспечения должных принципов негосударственного пенсионного обеспечения приведены в Приложении 22.