Трансформация политико-властных институтов субъектов Российской Федерации

Актуальность исследования трансформации политико-властных институтов субъектов Российской Федерации обусловлена целым рядом теоретических и практических обстоятельств.

Современная политическая практика представляет собой сочетание и взаимодействие разнообразных явлений и процессов. Это создает потребность в четком понятийном разграничении данных явлений и процессов.

Новые явления современной политической реальности еще четко не определены в том числе и потому, что представляют собой очень широкие и многоаспектные феномены действительности. Рассмотреть их одновременно практически не представляется возможным. Поэтому современная политическая наука вводит новые понятия, характеризующие более узкий спектр явлений. Это позволяет дать более четкую характеристику данным явлениям, выделить их сущностные черты. С этой целью в данной работе вводится и используется понятие «политико-властный институт».

Формирование более четкого понятийно-категориального аппарата будет способствовать повышению системности политической науки. Она должна включать в себя методики анализа как формальных, так и неформальных характеристик явлений и процессов.

Практическая актуальность данного исследования вызвана противоречивостью процесса становления и трансформации политико-властных институтов субъектов Российской Федерации. Правовая база функционирования политико-властных институтов находится в стадии формирования и постоянно изменяется. При этом в условиях переходного периода существует острая необходимость в анализе политико-властных институтов, их статуса, характеристик.

В переходный период происходят постоянные изменения в функционале политико-властных институтов, а в связи с этим — в балансе данных институтов, механизмах и формах их взаимодействия.

Особо следует отметить важность исследования регионального трансформационного аспекта, важную роль в котором играет трансформация политико-властных институтов субъектов Российской Федерации. Он предопределяется целым комплексом факторов, нередко уникальных для каждого конкретного субъекта Федерации. Поэтому важно выделить тенденции и закономерности трансформации политико-властных институтов субъектов Федерации, характеристики данного процесса.

Трансформации политико-властных институтов характерен достаточно большой динамизм, результатом которого становится сочетание двух тенденций: универсализации и обособления отдельных институтов и систем.

Степень научной изученности проблемы. К настоящему времени в отечественной и зарубежной политической мысли сформирован определенный научный потенциал по вопросам политико-властных институтов, их сущности, процессам трансформации и значению в политическом процессе.

В научной литературе, в различных аспектах рассматривающей политико-властные институты, можно выделить несколько групп.

Первая группа включает в себя исследования зарубежных авторов, изучающих методологические проблемы политико-властных институтов. Следует отметить работы Р. Арона, М. Вебера, П. Мэра, Д. Норта, М. Ориу, Б. Питерса, Т. Парсонса, А. Токвиля и др.1 Анализ этих работ дает возможность определить степень разработанности исследуемых нами проблем в зарубежной политической литературе.

1 Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М., 1993; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Мэр П. Сравнительная политология: общие проблемы П Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х. Д. Клингеманнанауч. ред. рус. изд. Е. Б. Шестопал. М., 1999; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997; Ориу М. Основы публичного права. М., 1929; Питере Б. Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х. Д. Клингеманнанауч. ред. рус. изд. Е. Б. Шестопал. М., 1999; Парсонс Т. Система современных обществ. М&bdquo- 1997; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

Вторую группу составляют работы таких отечественных авторов, занимающихся изучением политико-властных институтов, как А. Дегтярев, B.C. Комаровский, В. Г. Ледяев, В. П. Ордешук, В. Пантин, С. Патрушев, Г. Пушкарева, A.B. Рыбаков, J1.B. Сморгунов, В. Тамбовцев и др.2 Анализ исследуемых работ позволяет выявить общее и особенное в трактовках основной проблематики теории и практики политико-властных институтов в современных концепциях российских и западных авторов, что необходимо для формирования целостного восприятия проблемы.

Третья группа объединяет работы российских исследователей по методологии изучения политических институтов в субъектах Российской Федерации (В. Гельман, Д. Бадовский, Г. Голосов, П. Кононенко, А. Кузьмин, Н. Лапина, В. Нечаев, П. Панов, и др.3). Данные труды позволяют сформировать необходимый для проведения исследования инструментарий, создают базу для разработки методологии анализа процессов трансформации политико-властных институтов.

Четвертая группа работ включает исследования процессов трансформации политико-властных институтов субъектов Федерации в современной России. Среди них можно назвать работы С. Борисова, О.

2 Дегтярев A.A. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения // Полис. 1996. № 3- Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ // Полис. 2000. № 1- Ордешук П. Эволюция политической теории Запада и проблемы институционального дизайна // Вопросы философии. 1994. № 3- Пантин В. И., Лапкин В. В. Эволюционное усложнение политических систем: проблемы методологии и исследования // Полис. 2002. № 2- Патрушев С. Институционализм в политической науке // Политическая наука. Зарубежная политология в XX столетии. Сб. науч. тр. / Отв. ред. Ильин М. В. РАН ИНИОН. 2001; Политико-административное управление: Учебник / Под общ. Ред. B.C. Комаровского, Л. В. Сморгунова. -М.: Изд-во РАГС, 2004; Пушкарева Г. В. Политическая система: синергетический подход // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2001. № 6- Рыбаков В. и др. Политические институты: теоретико-методологические аспекты анализа // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 1- Тамбовцев В. Л. О разнообразии форм описания институтов // Общественные науки и современность. 2004. № 2.

3 Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2003. № 4- Бадовский Д. В. Проблема моделирования и прогнозирования результатов региональных выборов // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 4- Голосов Г. В. Электоральная инженерия и партийное развитие в регионах России: политические предпосылки и пределы // Принципы и практика политических исследований. Сб. материалов конференции и мероприятий, проведенных РАПН в 2001 г. М., РОССПЭН. 2002; Кононенко П. Б. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской Федерации // Полис. 2003. № 6- Кузьмин A.C., Мелвин Н.Дж., Нечаев В. Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Полис. 2002. № 3- Лапина Н. Ю. Региональное измерение российской политической трансформации // Политическая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции. Ежегодник-2004. / Глав. ред. А. И. Соловьев. М., 2004; Панов П. В., Пунина К. А. Конфликты и «порядок» в региональном парламенте // Полис. 2003. № 6.

Гаман-Голутвиной, А. Глубоцкого, А. Кынева, Г. Михалевой, В. Оболиника, Н. Петрова, А. Титкова, JI. Тимофеевой, Р. Туровского, и др.4 В указанных работах рассматриваются отдельные аспекты политического процесса в субъектах Российской Федерации, формирование и функционирование региональных политико-властных институтов.

Вместе с тем политико-властным институтам субъектов Федерации и процессам их трансформации в научной литературе не уделяется должного внимания. Такое положение объясняется отсутствием социального заказа, субъектами которого могли бы выступить государство, политические партии или другие ведущие политические субъекты.

Исследователи, в первую очередь, акцентируют внимание на формировании законодательной базы субъектов Федерации, развитии региональных политических режимов и региональных партийных структур, формировании новых региональных политических элит. Однако в работах не отражается специфика субъектов Федерации.

Потребность в комплексном анализе процессов трансформации политико-властных институтов субъектов Федерации обусловила выбор темы диссертации, предопределила ее цели, задачи, объект и предмет.

Целью диссертационной работы является исследование основных элементов трансформации политико-властных институтов субъектов Российской Федерации. Автор диссертации ставит цель осуществить комплексное исследование процессов трансформации политико-властных институтов в субъектах Российской Федерации на основе выделения факторов, влияющих на данные процессы.

4 Борисов C.B. Актуальный политический режим в Нижегородской области: становление в 1990;е годы // Полис. 1999. № 1- Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты в современной России: портрет в изменяющемся интерьере // Политическая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции. Ежегодник-2004. / Глав. Ред. А. И. Соловьев. М., 2004; Глубоцкий А. Ю., Кынев A.B. Партийная составляющая законодательных собраний российских регионов // Полис. 2003. № 6- Оболоник В. Э. Институт губернаторства как политическая проблема // Политическая наука: вчера, сегодня, завтра / Редколлегия: Комаровский B.C., Алексеева T.A., Кулинченко В. А. М., 2003; Петров Н., Титков А. Выборы глав исполнительной власти регионов // Выборы и партии в регионах России / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова, М.-СПб., 2000; Тимофеева Л. PR-деятельность в конфликтной ситуации / Управление общественными отношениями. М. 2005; Туровский Р. Ф. Конфликты на уровне субъектов федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // ОНС. 2003. № 6.

В соответствии с целью диссертации ставятся следующие задачи:

— выявление и систематизация важнейших факторов процесса трансформации политико-властных институтов субъектов Федерации;

— определение основных этапов трансформации политико-властных институтов субъектов Российской Федерации;

— рассмотрение тенденций и закономерностей процессов политической институционализации в субъектах Российской Федерации;

— исследование становления и развития политико-властных институтов Владимирской, Костромской и Ярославской областей, определение универсальных и специфических черт этих процессов.

Объектом исследования являются политико-властные институты субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступает функционирование системы политико-властных институтов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с поставленными целью и задачами, объектом и предметом исследования можно сформулировать рабочую гипотезу исследования. Реформирование политической системы в Российской Федерации привело к дивергенции систем политико-властных институтов субъектов Федерации. При этом по многим параметрам процессы политической трансформации в субъектах Федерации имели и ряд универсальных черт.

С конца 1999 года возобладала тенденция к унификации правовых основ политико-властных институтов при сохранении значительных фактических различий.

Хронологические и территориальные рамки. Исследование охватывает период с 1990 года по 2006 год. Хронологическая граница обусловлена тем, что в этот период происходили значительные изменения российской политической системы, что объективно обусловило изменения и на уровне субъектов Российской Федерации. Советская система институтов была заменена иной системой институтов российского общества.

Хронологические рамки позволили проанализировать трансформацию политико-властных институтов субъектов Российской Федерации на примере Владимирской, Костромской и Ярославской областей.

Методологические и теоретические основы исследования. При рассмотрении региональных политико-трансформационных процессов в постсоветской России целесообразно исходить из целого ряда теоретико-методологических принципов и подходов.

Системно-структурный метод позволяет, во-первых, проанализировать противоречивое развитие внутрирегиональных трансформационных процессов, во-вторых, раскрыть соотношение, характер и содержание взаимодействия целого, федеративного государства, и его структурного элемента — регионав-третьих, выявить сложные взаимовлияния и взаимообусловленности политико-трансформационных процессов макрои мезоуровня.

На основе системно-структурного метода автор подходит к анализу проблемы иерархизации отношений политико-властной системы субъектов Федерации. Здесь структура выступает не только как совокупность взаимодействующих элементов, но и как определенные правила, ресурсы или набор отношений.

Выявление специфики и тенденций политико-трансформационных процессов субъектов Российской Федерации осуществлялось на основе социологического подхода, что дало возможность охарактеризовать влияние социальных групп на политико-трансформационные процессы в субъекте Федерации.

Для определения истоков, специфики, направленности и динамики политико-властных изменений было важно применение диалектического и исторического методов исследования.

Возможности сравнительного метода, используемые в исследовании, позволяют выделить своеобразие политико-трансформационных процессов субъектов Федерации, установить их общую динамику в постсоветской России.

Эмпирическая база исследования. Политологический материал, который используется в исследовании, был получен различными методами, в их числе: анализ политико-государственных и государственно-правовых актов, большого массива официальных документов, статистических данных, а также контент-анализ прессы.

Эмпирическую базу, используемую в исследовании, можно разделить на несколько групп источников.

Первая группа — федеральные нормативно-правовые акты, затрагивающие проблему политических институтов (Конституция России, федеральные законы «О формировании Совета Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О политических партиях» и др.). Данная группа источников позволяет определить институциональные рамки, установленные федеральным центром для регионов.

Вторая группа — нормативно-правовые акты субъектов Федерации (Владимирской, Костромской и Ярославской областей), определяющие формальные нормы и принципы деятельности политико-властных институтов субъектов Российской Федерации (уставы областей, законы о выборах, о законодательных органах, о контрольно-счетной палате, постановления губернаторов и т. д.).

Третья группа — электоральная статистика. Она позволяет исследовать трансформацию качественных характеристик элитного взаимодействия в ходе процесса формирования политико-властных институтов, определить качественный состав вновь образованных политико-властных институтов.

Четвертая группа источников — результаты опросов общественного мнения и экспертных опросов. Данные материалы собраны диссертантом в рамках организации и осуществления исследовательских проектов:

Мониторинг деятельности законодательных органов субъектов Федерации" (2003), «Социальный портрет законодательных органов субъектов Федерации» (2004), «Политический портрет законодательных органов субъектов Федерации» (2005), «Политико-правовое значение политических партий в региональном избирательном процессе» (2005), «Трансформация избирательных систем на выборах депутатов законодательных органов субъектов Федерации» (2006). Проведенные исследования позволили выявить особенности функционирования политических институтов в региональном политическом процессе, нормотворческой деятельности депутатов и глав регионов, определить отношение элиты к происходящим политическим изменениям.

Таким образом, эмпирическая база диссертационного исследования сложилась как результат практически проведенных исследований автором политико-трансформационных процессов в ряде субъектов Российской Федерации, и, в первую очередь, во Владимирской, Костромской и Ярославской областях.

В основу исследования заложен широкий спектр источников, что позволяет говорить о достаточной достоверности приводимых характеристик современных процессов трансформации политико-властных институтов в субъектах Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

— обоснованы предпосылки генезиса и детерминанты протекания процессов трансформации политико-властных институтов в субъекте Федерации;

— разработана комплексная оценка политико-властных институтов субъектов Российской Федерации на примере Владимирской, Костромской и Ярославской областей;

— раскрыты общие и специфические черты процессов трансформации политико-властных институтов Владимирской, Костромской и Ярославской областей;

— определены механизмы взаимодействия политико-властных институтов Владимирской, Костромской и Ярославской областей, в том числе и позволяющие контролировать деятельность других политических институтов.

В связи с этим на защиту выносятся следующие основные положения.

Первое. Трансформация системы политико-властных институтов предопределила переход от практически идентичных систем советских институтов к значительной диверсификации, в условиях которой субъекты Федерации могли учредить любую систему институтов, от парламентской до президентской. В настоящий момент субъекты Федерации вступили в этап формирования относительного однообразия систем политико-властных институтов.

Второе. Трансформация политико-властных институтов — это сложный и комплексный процесс, протекающий под воздействием федеральных и региональных, в том числе уникальных, факторов (кризисов политической системы, конфликтов лидеров и элитных групп, ценностных установок политических лидеров, партийно-идеологической среды).

В связи с незавершенностью процесса модернизации политической системы страны системы политико-властных институтов субъектов Российской Федерации находятся в стадии становления.

Третье. В процессе трансформации политико-властных институтов субъектов Федерации обозначились значительные различия между нормативными моделями данных систем и фактически существующими и функционирующими. Неформальные механизмы позволяли одним политико-властным институтам оказывать значительное влияние на функционирование других.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в углубленной разработке теоретических аспектов процессов трансформации, конкретизации понятия «политический институт», введении понятия «политико-властный» институт субъекта Федерации.

Практическая значимость исследования заключается в результатах анализа процессов трансформации политико-властных институтов субъектов Российской Федерации на примере Владимирской, Костромской и Ярославской областей, выводах, основанных на нем, прогнозе развития политико-властных институтов субъектов Российской Федерации и рекомендациях по дальнейшему развитию данных институтов.

Результаты исследования могут быть использованы при чтении лекционных курсов и проведении семинарских занятий в рамках курсов «Политическая регионалистика», «Избирательные системы», «Политические системы», «Политические институты».

Кроме того, результаты будут полезны при формировании концепций развития и реформирования систем управления субъектом Федерации.

Апробация. Ряд выводов и результатов исследования, приведенных в данной работе, прошли апробацию на XII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2005» в МГУ им. М. В. Ломоносова (Москва, 2005) — Всероссийской конференции «СМИ в информационном взаимодействии власти и общества» (Москва, 2005) — Международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» (Москва, 2005) — II, III и VI областных научно-практических конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых вузов «Ярославский край. Наше общество в третьем тысячелетии» (Ярославль, 2002, 2003, 2005) — конкурсе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса в 2004/2005 гг.- конкурсе Ярославской области на лучшую научно-исследовательскую работу в 2003 году.

Основные положения и выводы диссертации изложены в научных публикациях автора (13 публикаций объемом более 15 пл.), в том числе в монографии «Институты региональной власти как субъекты политического процесса в современной России» (в соавторстве).

Диссертация прошла обсуждение на кафедре социально-политических теорий ЯрГУ им. П. Г. Демидова.

Структура диссертации включает введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.

Выводы к Главе 2.

На основе исследования политических институтов Владимирской, Костромской и Ярославской областей, а также использования опыта других субъектов Федерации можно сделать вывод, что в процессе политических реформ институциональный дизайн регионов претерпевал значительные изменения. В 1991 году была значительно изменена советская. система управления, был учрежден институт главы администрации, с 1993 года называемый институтом губернаторства. В 1993 году институт Советов был ликвидирован и учрежден институт парламентаризма (в форме Законодательного собрания во Владимирской области, Областной Думы в Костромской области, Государственной Думы в Ярославской области).

К середине 90-х годов процессы трансформации привели к формированию в субъектах Российской Федерации президентских (в частности во Владимирской и Костромской областях) и президентско-парламентских (Ярославская область) моделей разделения властей при подчиненном или органиченно-подчиненном представительном органе. Этому способствовала политика невмешательства Центра во внутренние процессы региона. Все это спровоцировало появление концепции «регионального авторитаризма», который сопровождается, однако, вполне демократическими процедурами.

В период с 1995 года начался процесс консолидации политико-властных институтов субъектов федерации: система институтов практически не изменялась, в то время как активно шел процесс «привыкания» к новым институциональным условиям. Данный период характеризовался повышением автономности региональных парламентов. Катализатором данного процесса стал качественный состав региональных парламентов: в результате выборов депутатский мандат получили представители бизнес-сообщества, в то время как представители исполнительных органов власти постепенно вытеснялись.

В результате изменений в федеральном законодательстве, проведенных с 1999 года, осуществления «федеративной реформы» институциональные системы субъектов Федерации претерпели значительные изменения. Наиболее заметен этот процесс был в Ярославской области: был ликвидирован институт правительства, а высшим исполнительным органом стала Администрация Ярославской области, губернатор стал одновременно высшим должностным лицом области и главой исполнительной власти. Роль Государственной Думы при этом практически не изменилась. В результате сформировалась президентская модель разделения властей с контролируемым законодательным органом.

В Костромской и Владимирской областях произошло закрепление за исполнительным и законодательным органами установленного в федеральных нормативно-правовых актах перечня полномочий.

Данный период характеризуется еще большим вхождением во власть представителей экономической элиты, в результате чего законодательные органы получают фактическую автономию, а нередко и реальную возможность контролировать деятельность исполнительного органа.

Заключение

.

Традиционные и современные концепции развития политических процессов со всей очевидностью показали рациональность и перспективность внесения в политические исследования элементов институционального анализа, существенно расширив методологический инструментарий политической науки, сформировав целое направление, которое систематизировало различные подходы к определению устойчивых, формализованных, определенным образом структурированных явлений политической действительности. Исследование политических институтов предстает наиболее цельным и комплексным аналитическим направлением, которое наиболее полно и адекватно реальности сформулировало свои онтологические и гносеологические позиции анализа, определив сущностные и динамические характеристики, параметры вариативности и инвариантности развития, понятийно-категориальный аппарат и терминологическую базу, тем самым концептуально закрепив институциональный подход в политических исследованиях. Таким образом, политический институт стал одним из важнейших автономных элементов политического анализа, объединивший в устойчивые функциональные модели многие политические процессы, формы политического действия и формализованные структуры.

Развитие институциональных исследований позволило расширить и систематизировать отдельные параметры функционирования и трансформации политических институтов. Существенной характеристикой анализа политических институтов выступила категория власти, дополнившая и уточнившая институциональные характеристики, сформировав понятие политико-властного института.

В целом политико-властный институт можно определить как организованный комплекс устойчивых норм, принципов и форм политических отношений и действий в рамках определенным образом структурированных формализованных объединений людей по поводу достижения и реализации властных полномочий. Данное определение, на наш взгляд, наиболее полно отражает сущностные характеристики исследуемого явления, связывая сопредельные области политического анализа.

Особое место в исследовании политических институтов занимает изучение динамических характеристик, таких как возникновение, изменение, трансформация и стабильность, которые определяют основные предпосылки и формы происхождения, степень и параметры изменчивости институциональных структур под влиянием разнообразных факторов внешней и внутренней среды, катализирующих развитие и стабилизирующих элементов. Противоречивый характер данных процессов заставляет задуматься о необходимости комплексного и адаптированного к определенным историческим и нормативным условиям исследования политических институтов.

Современный этап демократизации и модернизации политической системы России вывел проблематику институциональных исследований на новый уровень, сущностными характеристиками которого стали трансформация недемократических структур в более или менее адекватные и эффективные формы демократического характера, слияние политического, социального и экономического кризиса, острое противоречие узкополитических и общенациональных интересов в проведении политического курса и т. д. Все это в немалой степени затруднило формирование целостной и адекватной действительности идеи развития институциональной структуры в российской политической системе.

Особенно противоречивый характер демократической институционализации политических отношений и процессов носило формирование политико-властных институтов на региональном уровне. Отсутствие комплексной нормативной базы, неурегулированность политических и экономических аспектов взаимодействия с федеральным центром и местным самоуправлением, острая конкуренция региональных и местных элит — все это существенно исказило эффективность и стабильность процессов институционализации в субъектах Федерации.

В самом общем виде политико-властный институт субъекта Российской Федерации можно определить как формально организованный комплекс взаимосвязанных принципов, стандартов и форм политических отношений и действий в рамках нормативно, организационно и территориально структурированных объединений людей по поводу достижения и реализации властных полномочий.

Формирование систем политико-властных институтов субъектов Российской Федерации определялось Конституцией страны, законодательством, а также политической практикой. Именно под воздействием изменения нормативно правовой базы Российской Федерации происходили основные изменения в системах политико-властных институтов субъектов Федерации: от парламентских систем к президентским и президентско-парламентским, а затем к четко президентским. При этом до 2000 года субъектам Федерации были присущи достаточно разнообразные системы политико-властных институтов. В Костромской и Владимирской областях сформировалась президентская система, а в Ярославской областипрезидентско-парламентская. Различный объем полномочий был закреплен за законодательными органами.

С 2000 года начался процесс централизации отношений политико-властных институтов. В результате во всех субъектах Федерации были сформированы президентские системы институтов.

Следует отметить, что рассмотренные регионы в своих нормативных документах закрепили достаточно широкие полномочия представительных органов. Однако важным ограничением деятельности представительных органов власти является то, что большинство депутатов (не менее 3/5) работают на непостоянной основе. Это положение дало местной бюрократии (в первых созывах) и руководителям предприятий возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством.

В субъектах Российской Федерации нередко складывалась ситуация, при которой представительный орган лишь оформлял решения, предложенные губернатором. Подавляющее большинство законопроектов не вызывает особых разногласий среди депутатов, главным образом вследствие рутинности затрагиваемых там проблем. В таких «стабильных» ситуациях велика роль комитетов, положительное заключение которых нередко является достаточным основанием для одобрения законопроекта на пленарном заседании. Когда ситуация становится «спорной», влияние комитетов и фракций резко «ослабевает». Решение задачи структурирования интересов в данной ситуации берут на себя неформальные институты взаимодействия, функционирующие и при «первичной», и при «вторичной» агрегации.

Соотношение формальных и неформальных институтов в законодательном собрании не позволяет говорить о преобладании там структур какого-либо одного типа. Скорее, речь идет о неком «институциональном гибриде», в котором чрезвычайно сложным и противоречивым образом переплетены формальные и неформальные институты.

На наш взгляд, именно этим и объясняются различия в институциональном устройстве региональных парламентов России. Там, где губернатору удалось достичь положения доминирующего актора, он выстраивает в законодательном органе клиентелистские иерархии, позволяющие ему полностью контролировать ситуацию. В регионах же без доминирующего актора наиболее рациональной оказывается стратегия использования как формальных, так и неформальных структур. Иными словами, наличие конкурентной политической среды — один из важнейших факторов сохранения значимости формальных политических институтов в учреждениях парламентского типа.

Исследование Владимирской, Костромской и Ярославской областей подтвердило выводы В. Гельмана о влиянии политических акторов на становление формальных и неформальных институтов.

Важнейшими агентами институциональных изменений и проводниками инсталляции формальных институтов были акторы, не обладавшие достаточными ресурсами для того, чтобы претендовать на захват доминирующей позиции. Напротив, доминирующие акторы были мало заинтересованы в наличии формальных ограничений своих действий. Таким образом, для «слабых» участников конфликта установление формальных институтов служило своего рода «орудием» в их борьбе за политическое выживание, создавая защиту против поражения в «игре с нулевой суммой». «Слабые» акторы (кто бы ими ни был в конкретном контексте региона: городские управленцы по отношению к региональным или же «демократы» против бывших коммунистических лидеров, или, в отдельных случаях, представители правящих групп прежнего режима, утратившие власть после его крушения и захвата власти «демократами») в случаях неустранимых расколов пытались усилить свои позиции. Соответственно, их более «сильные» конкуренты вынуждены были следовать новым формальным правилам и нормам.

Запуск формальных институтов в регионах, где структурные расколы носили неустранимый характер, сужал сферу воздействия неформальных институтов и подрывал базу патронажной политики. Дальнейшее политическое развитие региона, связанное с переносом внутриэлитных и социетальных расколов на уровень электоральной конкуренции, включал процессы массовой мобилизации. Таким образом, акторы оказывались перед необходимостью создания собственных политических машин в форме конкурирующих «партий власти». При условии сохранения автономии акторов, поддержание электоральной конкуренции означало как выживание состязательности акторов (через механизмы массовой политики), так и неустранимость формальных институтов, создающих рамки функционирования региональных политико-властных институтов.

Исследование процессов трансформации политико-властных институтов показало, что сильный губернатор, как правило, опирается на сплоченную эффективно работающую команду. С начала 90-х годов основным принципом при формирования губернаторских команд являлась личная преданность. С расширением властных полномочий и ответственности губернатора на смену личной преданности при комплектовании команды приходит принцип профессионализма. Кроме этого, все большую роль начинают играть политические связи руководителя. За последние годы персональный состав команд стал более сложным: все чаще они формируются с учетом политической поддержки, полученной губернатором в избирательной кампании.

Отношения между администрацией и представительной властью в регионах складываются по-разному. Однако повсеместно исполнительная власть стремится оказать влияние на состав представительных органов. Руководители регионов, как отмечают многие эксперты, уделяют большое внимание избирательной кампании в региональные законодательные собрания. При этом электоральный процесс в регионах характеризуется доминированием властвующей элитной группировки во главе с высшим должностным лицом региона. Они концентрируют основные финансовые, организационные и информационные ресурсы, что позволяет выигрывать губернаторские выборы и формировать лояльный законодательный орган.

Победить главу региона может лишь кандидат, имеющий значительную поддержку и ресурсы, которые могут выражаться в институциональной поддержке законодательного органа, областного центра, сильных партийных структур, бизнес-сообщества.

Введение

смешанной системы выборов депутатов способствовало «партизации» региональных парламентов, получению мандатов теми политическими силами, которые при мажоритарной системе не могли получить депутатский мандат. Результатом данных изменений стало дальнейшее повышение автономности представительных органов субъектов Федерации. Однако данный процесс идет с разной интенсивностью в субъектах Федерации.

Процессы трансформации политико-властных институтов субъектов Федерации в своем развитии содержали как черты вполне типичные для процессов политической институционализации в субъектах Федерации, так и специфические. Среди универсальных черт можно отметить доминирующее положение в политическом процессе губернатора, значительную степень зависимости представительного органа от главы региона, низкую роль в общественно-политической жизни партий, и др.

Это стало следствием значительного воздействия на региональный политико-трансформационный процесс общероссийских факторов. Они оказывают воздействие на: 1) состав региональных политических субъектов (элит, лидеров, партий, корпораций), способы их политической самоорганизации- 2) позицию и поведение региональных политических акторов, их отношения между собой, баланс политических сил- 3) структуру региональной политико-государственной системы: институты, политико-правовые нормы, легитимность- 4) статус региона в целом, наделение его определенными полномочиями, ресурсами и т. д.

В то же время специфика регионального политического процесса в общих чертах проявляется в следующем: 1) в региональном процессе этапы и стадии относительно непродолжительны, поскольку короткой является временная протяженность между политизацией социальных проблем и этапом принятия политико-властных решений и их реализацией из-за приближенности структур власти к населению (избирателям) — 2) на региональном уровне больше возможностей установления широкого контроля над процессом политического участия (электоральной активностью), т.к. население в большей степени зависит политически, социально-экономически от органов власти.

О специфических чертах процессов становления политических институтов в субъектах Федерации можно говорить имея в виду уникальную комбинацию черт процессов политической институционализации и присущих лишь данным регионам качественных характеристик универсальных черт. В связи с этим, например, следует отметить сложившуюся в Ярославской области уникальную модель полицентрического лидерства губернатора А. Лисицына в политическом процессе, своеобразную роль в политическом процессе экономических субъектов (реализующих свои интересы через представительство в Государственной Думе Ярославской области, Экономический совет при губернаторе, средства массовой информации и другие каналы), специфическую модель взаимодействия с федеральным Центром и достаточно автономную от государственных органов модель местного самоуправления.

По результатам, которые мы получили, можно говорить, что демократия на региональном уровне рождается не в силу того, что к власти приходят люди, провозглашающие себя демократами, а только в ситуации, когда существует неразрешимый конфликт между различными сегментами региональной политической элиты, и эти группы используют в целях самозащиты правовые механизмы борьбы. В противном случае цена терпения политической конкуренции оказывается более высокой, чем цена других способов решения противоречий. Только эти условия вынуждают использовать методы политического плюрализма и конкуренции.

Изучение процессов трансформации политико-властных институтов позволяет сделать и прогноз дальнейшего развития:

— сохранится определяющая роль федерального Центра в определении характера и содержания политических процессов в субъектах Федерации;

— в будущем также сохранится и ведущая роль в политическом процессе глав регионов. Однако в связи с процессом усиления региональной экономической элиты и политических партий глава региона будет вынужден все больше прислушиваться к законодательному органу, где предприниматели и «партийцы» имеют значительное представительство.

— как показывает рассмотрение регионального избирательного законодательства, в процессе принятия новых избирательных законов со временем стало увеличиваться число «отклонений» от средней федеральной нормы, отмечены попытки создания уникальных региональных избирательных систем. Поэтому можно предполагать, что далее число этих различий между регионами постепенно будет увеличиваться, что в целом является позитивным для отечественной избирательной системы.

В настоящее время региональные законодатели работают над новыми редакциями избирательных законов. Поэтому можно ожидать очередных изменений.

На основе приведенного исследования и прогноза развития процессов политической институционализации можно дать ряд рекомендаций.

Во-первых, необходимо изменить нормативно-правовые акты, определяющие ответственность органов власти и управления, чиновников за неисполнение своих обязанностей. Необходимо также разработать и законодательно утвердить механизм, позволяющий гражданам контролировать органы государственного и муниципального управления, реализовывать свои инициативы через них. Это позволит повысить их подотчетность населению, заставит соблюдать законодательство.

Во-вторых, рассмотреть целесообразность перевода всего состава законодательных органов на работу на профессиональной основе. Это позволит повысить качество принимаемых законов, позволит депутатам начать самостоятельно разрабатывать значительное количество законопроектов, уменьшит сроки их разработки и принятия.

В-третьих, ужесточить контроль за соблюдением законодательства во время избирательных кампаний, снизить возможность использования административного ресурса, «черного Р1Ъ>. Результатом должен стать более репрезентативный состав избираемых представительных органов и должностных лиц.

В свете дальнейшего развития регионального избирательного законодательства представляется целесообразным рассмотреть возможность введения 100%-ой пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов законодательных органов. Об этом заставляет задуматься введение возможности для политической партии, победившей на выборах в законодательный орган субъекта Федерации, рекомендовать Президенту страны кандидатуры на должность главы региона. Может сложиться ситуация, при которой политическая партия, одержавшая даже убедительную победу по пропорциональной системе, не получает большинства в законодательном органе. В результате ее кандидат может просто не иметь достаточной для утверждения поддержки в представительно органе.

Представляется также необходимым рассмотреть возможность увеличения количественного состава законодательных органов субъектов Федерации. Это позволит увеличить количество мандатов, распределяемых по пропорциональной системе (и сделает более удобным и эффективным ее применение), а также повысит представленность интересов населения. Здесь следует отметить, что само введение смешанной избирательной системы положительно сказалось на данном показателе. Большинство субъектов Федерации в ходе реализации данной реформы хотя бы не значительно, но увеличило количество депутатских мандатов в законодательном органе.

Увеличение количества мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, позволило бы более эффективно использовать методику разбиения списка кандидатов по региональным группам, а значит в большей степени учитывать интересы избирателей. Это бы стало дополнительным стимулом для введения регионализации списков кандидатов в целом ряде субъектов Федерации.

С целью повышения представленности интересов населения разумным было бы снижение заградительного барьера до минимальных показателей (45%), в то время как ситуация с 7%-ым барьером представляется слишком завышенной.

Еще одним институтом, обеспечивающим большую представленность интересов избирателей, может стать введение открытых списков кандидатов. Данный институт не применялся на выборах рассматриваемых регионов, однако опыт других субъектов Федерации мог бы быть интересен и полезен для них. Открытые списки эффективно применять и в случае использования системы разбиения списков на региональные группы: избирателю будет не так сложно выбрать предпочтительного кандидата из региональной группы, избирательные бюллетени не будут иметь излишне большого размера, а система позволит сочетать положительные черты как мажоритарной, так и пропорциональной избирательных систем.

Представляется целесообразным более широкое применение нормы, фактически запрещающей использование технологии «паровозов», фактически вводящей избирателей в заблуждение по поводу того, кто именно вероятнее всего получит мандат депутата. Тем более, что данные нормы уже закреплены в Избирательном кодексе Костромской области, и они показали свою эффективность.

Вышеуказанные новации могли бы значительно повысить демократичность избирательного законодательства и избирательного процесса, степень представленности законодательных органов субъектов Федерации, повысить эффективность их работы, а, следовательно и повысить доверие населения к ним, а также к институту выборов.

Дальнейшей демократизации систем политико-властных институтов будет способствовать становление партийных систем. На наш взгляд, для усиления в дальнейшем влияния партий в политико-трансформационном процессе, в частности, необходимо: усилить просветительские функции партий, внедрить институт наказов и отчетов в партийной деятельности, продолжать работу по созданию условий для деятельности этих институтов гражданской инициативы и самостоятельности.

Предложенные автором выводы и практические рекомендации не являются бесспорными и окончательными, но их учет будет во многом способствовать совершенствованию и развитию политико-властных институтов субъектов Российской Федерации.